基層政府精準扶貧政策執行困境及對策研究

畢紅靜 仝晨曦

[摘 要]文章以處于燕山、太行山集中連片貧困區腹地的山西省X村為例，通過訪談整體把握該村精準扶貧政策的執行狀況，并對政府的政策執行偏差進行了細致分析，探索政策執行過程中的困境表現和原因，概括而言，一是政策執行主體單位工作落實不到位，二是政策執行協同幫扶機構工作安排不力，三是精準扶貧政策執行運行機制中監督、責任機制不完備，四是政策執行對象接受困難等。進而從精準扶貧政策執行主體機構和協同機構、政策執行運行機制和目標群體等方面尋找精準扶貧政策執行困境的突破點，并給出相應的解決措施。

[關鍵詞]精準扶貧;政策執行;執行困境

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.024

隨著精準扶貧政策作為習近平總書記為使2020年徹底消除貧困目標得以實現而做出戰略要求的正式提出和實行，自精準扶貧政策的頂層設計到基層實踐，精準扶貧體系初具規模，建立了有力的治理結構，相關政策也不斷跟進與細化，然而政策的提出必須通過有效的執行才能得以落實，在精準扶貧政策執行過程中，執行效果與政策目標并不能完全契合，甚至出現偏差，一種普遍的由政府主導，統一安排扶貧項目和資金劃撥以及人員調配的模式使得扶貧工作難以得到準確的落實。顯然，執行偏差的出現是推進精準扶貧政策落實的阻力。在此基礎上，通過對山西省X村扶貧狀況的訪談調研，從政策執行主體與協同機構、運行機制和對象群體等方面分析出現的問題，并給出對策，為今后精準扶貧工作提供經驗。

1 山西省X村精準扶貧政策執行的整體狀況介紹

1.1 X村基本情況介紹

X村是鄉政府所在地，全村共884戶2450人，國土面積11.78平方公里，耕地面積7701畝，因缺水全部為旱坡地，以種植雜糧為主，農作物產量低，無礦產資源，故無工廠、企業。村集體經濟為39萬元，以異地搬遷征地破零，基礎建設差且維修不及時，交通不便，影響糧食等的出入，電力、衛生和教育條件也較落后，影響百姓收入，甚至讓一些非貧困戶致貧、脫貧戶返貧。

1.2 X村精準扶貧的工作內容

（1）產業扶貧，發展支柱型產業得以增收。 如A雜糧加工廠年收購所在鄉附近村民雜糧約500萬斤，解決了附近村民賣糧難的問題，幫助其銷售農產品增收。

（2）再就業扶貧、招商引資，為貧困戶就近務工創造條件，增強產業助農增收活力。A制衣廠為100名參工人員提供就業機會，發展手工制作業幫助貧困群眾持續增收致富。

（3）勞務輸出，幫貧困戶聯系外出打工增收。

（4）能力提升，運用宣講普及政策，發動群眾，實施勞務技術培訓，提升村民思想境界和就業能力。

（5）社會救助與捐贈。

2 山西省X村精準扶貧政策執行困境的主要表現

2.1 X村精準扶貧政策執行主體單位的工作落實不到位

（1）村委會任務負擔超重。村委會是扶貧政策執行中與村民聯系最緊密的組織，承接了大量扶貧任務，其建設好壞直接影響著扶貧結果，作為基層群眾自治組織，實質上發揮著政府機構管理與服務的效能，其所承受的工作任務和壓力巨大。

（2）未能精準識別貧困村戶。在村戶識別的過程中，優親厚友的現象的出現擠占了貧困戶指標。除此之外，在具體的識別中，最終的決定權并不未能全取決于具體的實際情況，導致村民走關系為貧困指標積極奔走，影響政策執行的公正性。

2.2 精準扶貧政策執行協同幫扶機構工作安排不力

（1）扶貧與本職工作平衡難。該村扶貧工作具有長期性，扶貧工作任務繁重，對政策執行人員而言是巨大的挑戰，需要對扶貧對象和環境有實際了解，但X村中政策執行人員原單位即幫扶機構是縣公安局，自身工作事務繁多，除值班備勤還得辦理各類案件等，致使其在自身工作和扶貧之間難以平衡，對扶貧工作進度和成效產生嚴重影響。

（2）相關部門扶貧工作表面化。該村在發展產業扶貧，因地制宜大力發展谷子，黑豆等雜糧作物種植，但是半途而廢的貧困戶比比皆是，在向相關部門開會反映情況時，領導更多說一些客套話，還沒有抓住發言反饋的機會，會議就草草結束，反而注重形式上的視察等非實際性工作，擾亂基層單位正常的工作，形式主義降低了扶貧工作的質量。

2.3 精準扶貧政策執行運行機制不完善

（1）壓力型體制績效考核形式扭曲基層干部執行行為。精準扶貧的考核工作主要目的在于上級政府督促基層干部致力于扶貧，檢驗其對貧困群體扶貧效果的重要措施。單一的目標考核機制導致扶貧干部深感壓力，這也就使得扶貧工作往往駐足于表面，難以深入開展。

（2）政府主體地位的固有形式限制多方參與。上級政府制定政策中缺乏結合市場、社會的多元參與，使得政策的提出、實行都在政府內部流動，源頭上缺乏多元參與協商機制，運行過程中缺乏多元參與施行，形成精準扶貧的密閉化傾向，影響貧困群眾的參與和權益的維護。

2.4 精準扶貧政策執行目標群體接受困難

（1）村民思想落后，自治觀念淡薄。大部分村民在思想上較守舊，對于扶貧項目的利用和發揮思路單一。例如A箱包公司帶動村民生產箱包增收來發展當地手工制造業，但多數人表示缺乏經驗，對預期收益顧慮過多;再者，相對于幫助村民就業和銷售農產品與免息貸款的增收方式，村民更傾向于依賴社會救助，對扶貧政策認識粗淺，認為物質的獲取才是脫貧的直接方式，主動脫貧的能動性差，參與度低。

（2）農村“空心化”現象影響政策執行。隨著農村勞動力大量外出，農村空心化現象嚴重，現居農村的人口多為老年人和兒童，缺乏政策接受能力，導致底層回應不足;一些貧困農戶因為常年在外務工，無法及時獲悉信息，在產業扶貧方面，雖然給某些貧困戶提供了相關扶持，但卻因缺少勞動力的實施致使項目難以落實。

3 解決基層政府精準扶貧政策執行困境的對策建議

3.1 提高精準扶貧政策執行主體的執行力

（1）加強政策學習，提高村干部的綜合素質。村干部綜合素質的高低是能否保證他們合理行使自由裁量權的根本因素，從思想政治教育和專業能力培訓兩方面著手，同時通過政策理論知識培訓、政策執行技能專題講座等方式促進村干部專業能力素質，合理合法使用手中權力有效執行農村精準扶貧政策。

（2）核定總量，制定標準，實現扶貧精準識別。要做到貧困人口精準識別，首先應該制定切實可行的貧困人口識別標準，應組織領導小組對上報結果進行實地訪問調查之后再確定錄入貧困人數，防止扶貧表面化現象的出現。

（3）推動社會多元主體參與扶貧資金落實和監督。鼓勵和引導社會各界力量參與其中，發揮社會組織的專有優勢;在項目資金方面，也應該引導資金供給主體由公共財政撥款的政府轉向政府、市場和社會組織的多元主體供給，探索該村在資金投入、公共產品供給方面的社會化，同時強化社會多元主體對資金流向的監督。

（4）強化村委會公共服務職能，完善基礎設施建設。基層政府只有提高公共服務水平，為精準扶貧提供有力的硬件支撐，才能幫助貧困群眾斬斷窮根。針對X村機井老化，吃水困難;道路無人維修，致使交通不便;電力、衛生、教育條件也比較落后等基礎建設差的情況，只有努力完善基礎設施，才能從根本上改善貧困人口的生產生活條件，只有道路暢通、物流方便，村里產品才能出得去，村外物資才能進得來。

3.2 強化精準扶貧政策執行協同幫扶機構的執行力

（1）完善駐村第一書記制度，建立協同駐村幫扶干部管理制度。向貧困村選派駐村第一書記，是農村上層建筑的變革，如選派大學生村官擔任，在一定程度上，為傳統的基層單位注入新的活力，且大學生村官人情關系簡單，具有服務熱情，使其發揮創新作用，同時制定出臺有關駐村幫扶工作的管理制度，明確職責和幫扶主體單位性質與精準扶貧工作的契合適應關系，以解決X村幫扶主體為公安局，導致的幫扶單位與承接單位的職能偏差和政策執行人員扶貧工作與本職工作的矛盾現象。

（2）立足實際，宏觀分析現實落實扶貧工作。在脫貧工作中，注重宏觀分析，細化幫扶舉措，建立針對性強的幫扶體系，完善一戶一策的幫扶制度，幫扶計劃的制訂，需要根據實際情況，依戶分類，嚴格按照扶貧對象的需求和特點，落實扶貧項目，合理分配扶貧資源，應選擇適合當地的抗旱種植業進行重點扶持，如產業和技能扶貧中，村民是否真的學到技能利于就業和種植業的莊稼生長于收成情況。

3.3 健全精準扶貧政策執行的運行機制

（1）加強考核督導，健全精準扶貧績效監督機制。加強督導檢查，嚴格落實精準扶貧，完善脫貧攻堅考核監督制度，嚴禁扶貧工作中的形式主義現象，以確保脫貧攻堅工程取得高效進展;加大縣級和鄉鎮政府的監督力度，要求聽取工作匯報的同時加強對政策執行的巡視工作;就外部監督而言，完善村民監督的途徑，注重發揮配置社會組織和輿論的監督作用。

（2）設立統一的扶貧機構，強化村民參與公開化。聽取群眾意見，打擊排斥群眾參與的獨斷執行行為，使外界了解識別標準、政策實施過程環節等關鍵信息，如可以在識別中加入村民投票評議等環節，使村民對駐村干部的行為得以全方位的監督。

3.4 增強精準扶貧政策執行對象的脫貧意識及能力

（1）強化接受對象規則意識，增強其自治能力。應該加強對村民的規則意識教育，督促其遵守規則，避免出現因爭當貧困戶而做出違反規定的消極行為。扶貧固然是政府的責任，但脫貧致富最根本的還是要靠貧困戶自身努力，只有雙方共同努力才能實現精準扶貧的最優成效。政府在扶貧方式的實施上，要充分將貧困群眾自我發展作為出發點，轉變意識，變輸血為造血，認識到“授人以魚不如授人以漁”的理念。通過政策宣講等方式加大對村民的培訓力度，培養貧困戶自力更生和自我脫貧意識，避免對政府的過度依賴。

（2）進行思想引導，教育技能扶貧應對農村空心化。要使貧困群體擺脫精神上的貧困，通過教育和引導，形成良好的思想引領;貧困農村空心化致使大量學齡兒童滯留農村，因此要構建貧困村從學前教育到大學教育的貧困學生幫扶體系，重視職業和技術培訓;在保障貧困戶基本生活的基礎上進行扶貧項目的開發，將扶貧項目與當地產業結合，提高老人、婦女的生存技能，逐步擺脫人口空心化帶來的技術、人才的缺失，進一步吸引勞動力的回流，緩解農村空心化問題和推動扶貧工作開展。

4 總 結

精準扶貧政策作為十八大以來黨關于農村工作的重大政策創新，是我國基層政府當前和今后一個時期內解決農村貧困現象的戰略重點。文章從政策執行角度出發，分析精準扶貧政策在X村執行過程中的偏差現象進而提出改進建議，為該村精準扶貧提供思路和創新路徑，促進對基層政府扶貧政策執行研究的完善，對于提升當前的扶貧工作效率，推進精準扶貧政策目標的順利實現具有重要意義。我們還應從我國精準扶貧工作的實際出發，兼采各地區扶貧發展之長補己之短，通過學習借鑒，有效發揮優勢和總結經驗，走一條符合中國特色的脫貧致富之路。