高校依法治校評價指標體系的構建

楊霞 黃旭

摘? ? 要：鑒于目前高校依法治校評價指標體系尚存在評價主體不合理、評價方案陳舊、評價體系籠統等不足，文章著力構建一套相對合理和切實可行的依法治校三級評價指標體系，該體系既符合現代大學制度和教育綜合改革實踐，又能保證各項評價指標之間有所側重和易于操作。

關鍵詞：高校;依法治校;評價指標體系

中圖分類號：G640? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1002-4107（2019）12-0073-04

依法辦學是高校深化教育綜合改革的必由路徑，也是現代大學制度建設的核心內容。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》將現代學校制度的特點概括為“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”[1]。因此，在深入推進綜合改革和構建現代大學制度的過程中，建立健全依法治校評價指標體系對深入實施依法治國基本方略、全面提升依法治教工作水平和加快推進高等教育現代化具有重要意義。

一、高校依法治校評價指標體系的構建價值

依法治校是加快現代大學制度建設的關鍵步驟，是促進高校內涵式發展的重要推手。構建一套科學合理的依法治校評價指標體系，既符合現代大學制度和教育綜合改革實踐，又可以確保評價的科學合理性，具有一定的參考價值。

（一）貫徹依法治國戰略的重要舉措

黨和國家高度重視法治工作。十五大把依法治國確立為基本方略，十八大將其納入“四個全面”戰略布局。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“法治中國建設必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，要建立科學的法治建設指標體系和考核標準”[2]。十八屆四中全會指出，“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗，要把法治建設成效納入政績考核指標體系”[3]。十九大報告進一步明確，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，要繼續深化依法治國實踐，并堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”[4]。黨和國家的大政方針為依法治校提供了堅實的政策保障。

（二）落實依法治教精神的具體行動

近年來，教育部積極貫徹落實依法治國基本方略。2012年制發的《全面推進依法治校實施綱要》和《依法治校——建設現代學校制度實施綱要》，2016年制發的《依法治教實施綱要（2016—2020年）》，都為依法治校的深入推進提供了理論依據與具體指導。《教育部2018年工作要點》明確指出，“要全面推進依法治教，出臺《關于加強高校法治工作的意見》，制訂依法治校評價體系和考核辦法”[5]。教育部部長陳寶生在2018年全國教育工作會上再次強調，“全力推進依法治教，使學校成為踐行法治理念的‘首善之區”[6]。

（三）提升高校法治工作水平的現實途徑

目前，我國高等教育已進入更加注重內涵建設和質量提升的新階段，高校辦學自主權日益擴大，“雙一流”建設的重大戰略決策正穩步推進，教育綜合改革充滿矛盾和挑戰，各類問題有待規范和完善，如學術研究不規范、招生工作違紀違法、物資采購吃回扣、招投標工作流于形式、基建工程暗箱操作、貪污挪用公款等，必須要將法治理念內化為推動高校“雙一流”建設、實現內部治理能力和治理體系現代化的制度保障體系。“依法治校指標評估體系的構建不僅對研究依法治校相關問題具有積極意義，更為檢驗依法治校成果提供了一把科學的衡量標尺”[7]。因此，在貫徹落實黨委領導下的校長負責制、加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭、完善內部治理體系的背景下，制定一套相對科學合理和具有前瞻性的法治工作指標體系對提升高校管理服務水平至為關鍵。

二、高校依法治校評價指標體系存在的現實問題

“指標體系被視為評價中的核心問題，某種程度上決定了評價的科學性。未來發展的方向，應該強化評價指標體系的結果導向，既發揮導向的激烈功能，又凸顯法治價值。”[8]構建一套科學合理的依法治校評價指標體系，是提升法治工作水平的關鍵環節。然而，筆者調研京、廣、滬、深、渝、鄂等省市的情況后發現，目前高校依法治校評價指標體系尚存在一些亟須完善之處。

（一）評價主體不合理

目前，很多省市依法治校的評價主體都是本省市的教育評估院，而教育評估院一般都是教育主管部門的直屬事業單位，這就相當于評價方既當“運動員”，又當“裁判員”，容易造成評價結果不夠客觀，信服度不夠高。評價主體不同，指標體系設計也就不同。近年來，第三方評價因具有獨立性、公正性和專業性等優勢，在各類考核評價中得到了廣泛應用。所謂高校依法治校的第三方評價，是指由與高校無隸屬關系和利益關系的第三方組織實施的評價活動。評價主體決定依法治校評價結果的公信力，因此，“建議由獨立的第三方評價機構來考核高校依法治校工作成效，這樣更具公開性、公正性和專業性，而且第三方獨立制定評價指標體系、主導實施法治測評也將成為大勢所趨”[9]。

（二）評價方案陳舊

經過對比發現，目前部分省市的依法治校實施方案內容陳舊，具有一定的趨同性，沒有根據國家及省市的最新文件要求去及時修訂評價指標和評價內容，有的地方甚至連續幾年都用同一套指標體系去評價高校依法治校工作，這標準本身就不夠科學合理。此外，在考核方式中，基本都是以政府為主導，缺少學生、家長、社會代表或者專家的參與，對公眾滿意度關注得不夠及時和密切。因此，建議評價主體在制定評價指標體系時，要嚴格參照國家及省市最新要求，建立評價指標體系的動態調整機制，及時修訂完善評價指標內容，同時強化結果導向和增加公眾滿意度指標，側重對公眾滿意度的調查和體現評價的民主性，從而提升法治工作公信力和社會服務效果。

（三）評價體系籠統

西方國家的法治評價，大多是自下而上的非官方性質的評價，評價體系主要是一些主觀性指標，重點關注的是被評組織的現實狀況與理想狀況之間的距離。而我國的法治評價多是自上而下的客觀性指標，評價體系主要圍繞上級文件設定的要求進行細分。經調研，在依法治校評價指標體系中，目前很多地方政府的評價對象大而統地囊括了整個教育系統，對高校的評價還沒有完全獨立分開來進行。而事實上，高校與中小學校在辦學方面必定有所不同，用同一把尺子來衡量依法治校開展情況是不夠科學的。因此，建議針對高校建立一套獨立的依法治校評價指標體系，上級政府部門同時要積極完善工作體制機制，深化法治工作“放管服”改革，厘清責權邊界，加強對法治工作的指引。

三、高校依法治校評價指標體系的構建

“對高校依法治校情況進行考核評價，是提升依法治校水平的有效途徑。”[10]構建一套科學合理的評價指標體系，則是現代大學制度下提升法治工作水平的核心要義。因為“指標體系對高校法治水平的測量而言，是一個科學而重要的測量工具，不僅是高校對自身法治程度建設的一個科學判斷，也為教育行政主管部門及相關政府機構做出決策給予合理支撐”[11]。結合上述問題，筆者立足于現有的法律法規和教育規章制度，涵蓋高校內部治理的主要方面，著力構建一套符合現代大學制度和教育綜合改革實踐的評價指標體系[12]。

（一）明確組織領導

學校領導高度重視，制定詳細實施方案，定期研究相關工作。設立法治工作機構，明確分管領導，有專兼職教師，聘請法治副校長、輔導員或法律顧問。具體涵蓋2個二級指標：學校黨政領導重視依法治校工作;依法治校機構健全、分工明確。5個三級指標：開展依法治校工作有明確指導思想和具體工作方案;學校黨政領導班子定期研究并及時解決依法治校工作相關問題;有依法治校工作規劃、依法治校工作年度總結和計劃;學校黨政領導分工明確，有專門的依法治校工作機構，校長負依法治校工作主要責任，分管校領導負直接責任;校內各部門有專職工作人員。考核方式為查看工作制度、工作記錄等。

（二）健全規章制度

依法制定學校章程，并將其作為實施辦學活動的根本保障。有完善的管理制度，依法制定教學、財務、學生、后勤等制度，強化制度的嚴肅性和執行力。具體涵蓋2個二級指標：學校章程健全完善;各項制度健全完善。9個三級指標：學校章程制定程序合法，符合相關法律法規，并報經教育主管部門審批備案;學校章程體現以人為本理念，反映學校辦學特色，成為學校各項工作的指導性文件;建立重大決策專家咨詢論證、合法性審查制度;建立重大決策集體決定和風險評估制度;建立重大決策責任追究制度;建立教育教學、財務審計、基建后勤、招投標等各項管理制度;建立校、院兩級學術委員會，積極探究教授治學有效途徑，切實發揮學術委員會的作用;管理制度制定程序科學、內容合法;管理制度在校園網公示、師生知曉率高、執行效果好。考核方式為查閱有關資料、師生訪談或問卷調查等。

（三）優化管理體制與決策機制

依法建立管理體制和決策機制，治理結構健全完善，現代大學制度初步建立。具體涵蓋3個二級指標：學校領導體制健全;內設機構及運行機制科學合理;學校重大決策機制合理。9個三級指標：黨委領導下的校長負責制貫徹落實到位;學校黨委全委會、黨委常委會、校長辦公會議事規則健全完善;學校黨政領導和其他管理干部熟悉并遵守教育法規及政策，保證辦學方向和培養目標;各項監督制度健全完善，監督工作有痕跡、有記錄;內設機構及中層干部設置合理，職數符合上級規定;學校定編定崗定員工作開展有序，各崗位人員職責清晰;教育教學質量考評體系健全完善;“三重一大”等重大決策制度健全完善;“三重一大”等重大決策工作記錄詳細。考核方式為查閱資料、教職工訪談或問卷調查等。

（四）辦學行為合法

辦學行為依規依法，人才培養效果良好。具體涵蓋7個二級指標：規范辦學行為;有效實施素質教育;依法進行教育教學活動;教職工崗位管理及考核制度健全完善;招生工作、學籍管理工作合法合規;嚴格執行國家會計制度和財務管理制度;大力推進平安校園建設。24個三級指標：領導熟悉國家教育領域的法律法規;校、院兩級管理體制健全完善;堅持社會主義辦學方向，辦學目標、辦學定位、辦學思路清晰;實踐育人體系健全完善;積極參加各級各類學生競賽項目;人才培養方案科學合理，貫徹執行效果好;教職工遵守教育教學規章制度;學生管理規定及教學監督檢查制度健全完善;合理控制課業負擔，保障學生身心健康;教職工崗位責任科學合理;制訂并落實科學合理的績效考評辦法;教學評估方案和評估標準健全完善;招生工作符合高考改革新規定新制度;招生廣告內容真實;無拒收符合招生條件考生入學的情況發生;錄取工作沒有違規違紀現象出現;嚴格按照學籍管理規定，學生檔案管理規范有序;控輟保學工作有力，精準幫扶困難學生;制定并落實國家預算決算制度及財務會計制度;嚴格遵守國家稅收法律法規政策;堅持實行財務公開制度，無違規收支行為;收費項目和收費標準向社會公開，無亂收費現象;安穩工作體制機制健全完善;安全預防體制和應急事故處理預案健全;教學生活等基礎設施符合安全標準;校園周邊綜合治理對外協調有專人負責且協調有力;配合當地公安消防和社區街道等單位，做到校園周邊環境文明安全。考核方式為查閱資料、實地考察、教職工訪談等。

（五）民主管理機制完備

依法建立教代會（工會）并發揮積極作用。堅持1年至少1次代表大會制度，充分保障教職工行使民主管理和民主監督權利。校務公開、校內監督機制完備。成立家長委員會，參與學校管理。具體涵蓋4個二級指標：依法建立教代會和校院兩級工會并發揮積極作用;實行校務公開制度;建立健全校內監督機制;建立學校、社會、家庭三方工作聯系機制。11個三級指標：教代會（工會）組織健全，工作制度完善;涉及學校改革發展的重大決策經教代會討論通過;教代會（工會）能有效行使民主管理、民主監督權利，切實維護教職工合法權益;校工會和分工會工作條件、工作經費等有切實保障;有健全的校務公開制度和具體工作方案;涉及師生切身利益等重要事項要公開;向社會、家長、師生公開事項的公示欄等設施齊全完備;校內監督機制健全完善，監督途徑和方式落實到位;師生反映意見建議渠道暢通;有學校與家長、學校與社會的溝通聯系制度，社會和家長提出的意見建議得到有效反饋和處理;有專門工作機構負責對外聯系，適時開展與家長、與社會相關單位的溝通交流活動。考核方式為查閱資料、家長、學生訪談或問卷調查等。

（六）教師權益落實保障

依法實行教師聘任制度、申訴制度。著力改善教師工作條件，切實保障教師實施教育教學、科研活動和進修培訓權利。具體涵蓋4個二級指標：推行教職工聘任制;依法保障教職工合法權益;依法管理教職工;依法公正、公平解決教職工與學校的爭議。12個三級指標：教職工聘任制度合法公正;聘任的教職工具有相應資格證;聘任合同內容符合《教職工法》《勞動法》等法律法規;績效分配及考核體系及制度健全完善，實施效果好;教職工開展教育教學、科學研究以及進修培訓等合法權利得到保障;教職工的社會保險等福利待遇得到落實;教職工參與學校民主管理權利得到落實;教職工思想政治教育工作制度健全，師德師風建設成效顯著;教職工能夠履行《教職工法》《事業單位工作人員處分暫行規定》《事業單位人事管理條例》等法律法規;校內教職工申訴制度健全完善并符合國家法律法規;對教職工的處理處分要做到證據充分、定性準確、程序合法、處理處分適當;教職工的申訴權利得到有效保障。考核方式為查閱資料、教職工訪談等。

（七）學生權益切實維護

依法維護學生合法權利，妥善處理學生違紀行為和傷害事故。成立學生申訴處理委員會。具體涵蓋3個二級指標：依法維護學生受教育權，尊重學生人格及其他人身權利;合法妥善處理學生傷害事故;依法處理學生違紀行為。8個三級指標：學生參加教育教學活動的合法權利得到有效維護;無變相留級、強迫休學和退學等現象;無侮辱、歧視、體罰或變相體罰學生等現象;無違規罰款、沒收財物等侵犯學生財產權利等現象;傷害事故應急處理機制健全，制度完善，程序合法;《學生傷害事故處理辦法》得到有效落實，事故處理未引起投訴;學生管理制度健全，學生處分證據充分、定性準確、程序合法、處分適當;學生申訴制度健全，學生申訴機構完備。考核方式為家長訪談、學生調研。

（八）法治宣傳成效明顯

健全普法責任工作機制。聘請常年法律顧問。開設法治課。開展經常性的法治宣傳教育活動。具體涵蓋5個二級指標：認真做好普法工作;開設法治教育課;聘請法律顧問等;經常性開展法治宣傳教育活動;法治宣傳教育有成效。15個三級指標：普法工作機制健全，領導干部普法學習制度健全;有普法工作規劃、年度工作計劃和工作總結;有普法宣傳教育工作具體實施方案;師生員工普法學習常態化;法治教育課要做到計劃落實、課時落實、教材落實、師資落實、經費落實;法治教育課教研教學活動經常開展，授課教師接受法治課教學培訓，教師授課水平達到規定標準;學校長期聘有法律顧問;學校法律顧問的辦公地點明確、工作職責明確、工作計劃明確;學校法律顧問積極參與依法治校工作且發揮作用好;法治宣傳教育人員有保障、陣地有保障、經費有保障;法治宣傳教育成為學校日常工作，每學年開展教育活動不少于5次;積極爭取并有效利用社會資源，結合憲法日等重要時間節點開展活動;學校各級領導、管理干部、師生員工積極開展普法學習;師生員工的法律意識明顯提高，形成良好的學法、用法、守法的校園風氣;受到國家級、省部級等官方媒體宣傳報道，受到國家相關部門、省部級相關部門的榮譽表彰。考核方式為學生訪談或問卷調查等。

（九）一票否決不容忽視

可根據高校的實際情況，合理設置一些一票否決項，具體涵蓋6個二級指標：未制定章程;未按照國家收費標準和項目收取費用，有亂收費現象并經查證屬實;黨政班子成員發生嚴重違紀違法行為，受到黨紀處分或刑事處罰;發生重大安全責任事故;出現體罰師生等違反職業道德以及侵犯師生合法權益的行為，造成嚴重社會影響;有其他違規違法行為，造成嚴重社會影響并被追究行政或刑事責任。考核方式為查閱工作記錄、師生訪談等。

總的來說，本文構建的這套依法治校三級評價指標體系既有所側重和易于操作，又共同確保評價的針對性與合理性，其中，九個一級指標重點突出依法治校評價的總體目標，三十六個二級指標著重強調依法治校評價的操作細目，九十二個三級指標則從多個維度具體呈現依法治校評價的詳細內容。同時，設置考核方式是為了進一步完善評價實施方案，同時提升評價結果的客觀度、民主性和公信力。

參考文獻：

[1]國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室.? ? 國家中長期教育改革和發展規劃綱要：2010—2020[Z].? ? 2010-07-29.

[2]十八屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于全面? ? 深化改革若干重大問題的決定[Z].2013-11-15.

[3]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報? ? [Z].2014-10-23.

[4]習近平.中國共產黨第十九次全國代表大會報告[Z].? ? 2017-10-18.

[5]教育部.教育部2018年工作要點[EB/OL].（2018-02-06）? ? [2018-10-14].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049? ? /201802/t20180206_326950.html？from=groupmessage & is? ? appinstalled=0.

[6]陳寶生.在全國教育工作會議上的講話[Z].2018-01-23.

[7]張立波.依法治校指標評估體系類型化初探與完善建議? ? [J].荊楚學術，2017，（7）.

[8][9]何志強，邱佛梅.國內法治評價指標體系：現狀與評析? ? [J].華南理工大學學報：社會科學版，2016，（3）.

[10]劉振紅.高校依法治校的考核評價機制[J].公民與法：? ? ? 法學版，2016，（4）.

[11]王雅荔.法治高校評估指標體系研究[D].西安：陜西師范? ? ? 大學，2018.

[12]中共重慶市委教育工委辦公室，重慶市教育委員會辦公室.? ? ? 關于開展第六批重慶市依法治校示范校評選工作的? ? ? 通知[Z].2017.

收稿日期：2019-03-18

作者簡介：楊霞（1985—），女，重慶人，重慶理工大學黨委辦公室、校長辦公室助理研究員，主要從事寫作學研究。

基金項目：重慶市教育評估院重點項目“現代大學制度下高校依法治校評價指標體系研究”（PJY201701）的研究成果