政府引導型旅游扶貧模式的問題和對策

張蕾 趙志強

摘要：總結和梳理了張家口地區旅游扶貧的典型模式，發現政府引導旅游扶貧模式下存在的機構設置不清晰、頂層規劃設計不系統、監管機制不健全、配套服務水平有待提高等問題。從機構、制度、政策、服務四個角度提出充分發揮政府作用、促進旅游扶貧可持續發展的建議。

關鍵詞：旅游扶貧 扶貧模式 主體角色 對策建議

張家口位于河北省西北部，是連接京津、溝通晉蒙的冀西北地區中心城市，長期為北京涵養水源防風固沙，導致其工業基礎薄弱。隨著京津冀協同發展的穩步推進，特別是攜手北京舉辦2022年冬奧會，給張家口發展帶來了新機遇。保留下來的綠水青山使旅游業成為了該地區脫貧致富、經濟發展的新動力。在充分發揮京津生態保護帶重要職能的同時，當地政府積極借力京津產業與人口外溢的正的外部效應，依托自身優勢深挖獨特的旅游資源，不斷探索旅游扶貧的模式和道路。

一、張家口旅游扶貧現狀與模式介紹

（一）張家口旅游扶貧現狀概述

2016年張家口轄區內共有12個區域屬于國家集中連片特困縣或國家扶貧開發工作重點縣，共有1723個貧困村和43.89萬貧困人口。2017年末，仍有12個區縣屬于國家集中連片特困縣或國家扶貧開發工作重點縣貧困縣，有229個貧困村、116195名貧困人口脫貧出列，是河北省扶貧脫貧的重災區。截止2018年2月，仍有貧困人口40.443萬人，貧困發生率13.02%。

地形地貌及生態環境為張家口發展旅游業帶來了優勢，旅游在扶貧攻堅過程中發揮了巨大作用。2016年張家口鄉村旅游發展涉及15個縣（區）、80個鄉鎮、208個村，重點打造了蔚縣、張北縣全域旅游目的地，落實了崇禮、沽源等7個縣（區）的旅游扶貧試點，投入資金5.16億元。2017年制定了《推進旅游扶貧工作的實施方案》《2017年鄉村旅游和旅游扶貧工作任務表》，將旅游扶貧提到了新高度。當地政府積極探索景區幫扶、農戶參股、項目帶動、旅發大會助推、旅游商品推介等特色旅游扶貧之路，當年共建成國家級鄉村旅游工農業示范點5個，省級休閑農業與鄉村旅游示范縣2個、工農業示范點7個、示范村11個，助力52個貧困村摘帽、3444戶9073人脫貧。

（二）主要旅游扶貧模式簡介

1.草原天路景區幫扶模式。首先，政府整體規劃，對區域內景觀環境合理整治開發，持續加大旅游公共服務設施建設；其次，培育發展特色旅游小鎮和特色旅游村莊，引導草原天路沿線村鎮建立旅游產業扶貧項目，以項目建設為支點，推進網狀連片旅游開發；再次，引導有想法、會經營的貧困戶發展農家樂，鼓勵不擅經營、不愿冒險的貧困戶以打工、出售土特產獲取勞動所得；最后，提倡土地流轉，集中管理換取租金，總體協調解決項目區域內貧困人口，把草原天路所在區域打造成全國旅游扶貧示范區。

2.南壕塹鎮十三號村“支部+合作社+貧困戶”扶貧模式。基層黨支部推行“閑置土地捆綁開發、涉農資金捆綁使用、留守人員捆綁配置”原則，帶動貧困戶參與旅游發展產業。首先創社，選取村路中心居住集中、多處閑置的庭院農宅作為入股對象，在“權屬不變，利益不損”政策下，遵照“農宅入股、集體占用、統一建設”的原則，組建農宅合作社，以“入股自愿、按股分紅”吸納村民的扶貧資金，興建陜北風情主題窯洞賓館、酒店。其次開拓，以土地流轉盤活閑置坡地種植油菜作物，投資建設大棚開發旅游采摘和養殖小區，組建種植合作社、養殖合作社；注冊“占財”商標，提升農產品品質和附加值。最后輻射，未入股農宅合作社的農戶看到發展成效，自發地改造、新建房屋開辦農家樂、農家賓館飯店，享受鄉村特色旅游帶來的紅利。特色旅游成為該村經濟支柱，并輻射周邊區域的發展。

3.萬全宣平堡鄉霍家房村能人推動模式。萬全政府突出經濟引導，制定一系列政策鼓勵能人創業致富，先富帶后富，政策包括：①旅游扶貧貸款政策，實行獨立核算的企事業法人均可申請用于旅游資源的開發利用、運營和保護等項目的旅游扶貧貸款。②“政銀企戶保”模式，即用財政基金擔保，撬動銀行貸款，扶持龍頭企業，帶動貧困戶脫貧。③農村集體產權制度改革試點，印發萬全區《全區農村集體產權制度改革工作試點方案》，設立1500萬元專項基金，按流轉規模給予流轉企業租金補貼。④貧困戶發放補貼，對發展農家樂的貧困戶，根據建設規模和標準設立3、5、10萬元三個檔次予以支持。2016年被國家旅游局授予“中國鄉村旅游模范村”，范進英榮獲“中國鄉村旅游致富帶頭人”榮譽稱號。

二、旅游扶貧過程中政府存在的問題

政府是旅游扶貧規劃和政策的制定者， 同時是旅游扶貧過程中的引導者和監督者，負責對旅游企業、貧困地區居民、旅游者的行為實施管理和監督。在研究過程中發現，張家口政府存在主體定位不清晰導致缺位、錯位、越位等現象。

（一）機構設置不清晰

作為旅游扶貧最關聯的部門，張家口市扶貧辦和旅發委的機構設置與主要職責未涉及旅游扶貧相關內容。現有機構設置可能會造成旅游發展和旅游扶貧在核心利益上存在方向性偏差，導致旅游扶貧工作的頂層設計和整體規劃出現真空地帶、政策落地實施出現相互推諉問題。

（二）頂層規劃設計不系統

2018年發布的《張家口市全域旅游發展規劃（2018—2035年）》中“旅游扶貧”的篇幅不足兩頁，且不夠詳細難以落地。因缺乏旅游資源的整體規劃和旅游產業與精準扶貧的協調部署，政府在引導旅游扶貧時極有可能偏離方向，把更多精力放在旅游產業如何促進地方經濟上，而忽略迫切需要受益的貧困人口群體。

（三）監管機制不健全

監管機制不健全主要表現在：第一，精準扶貧的數據公布不及時，統計口徑不清晰，現有的統計公告很難找到基層數據。第二，政府監管不及時，旅游市場秩序混亂，缺乏長遠可持續發展動力。企業過度追求利潤，導致“旅游飛地”出現；貧困居民追求個人收益，私拉亂設項目，甚至有拉客宰客現象發生；旅游者活動無序甚至有不文明行為，擠占本土居民生活資源、生存空間進而間接帶來環境影響；合作社、政府出于集體收入、招商引資、脫貧任務壓力，對大企業大公司的過度開發行為持默許態度。第三，自我監管不到位。一個時期以來，張家口地區在通報扶貧領域腐敗和作風問題時多次被點名，典型案件多次被曝光，充分暴露出張家口扶貧過程中政府的自我監督管理存在較大問題。

（四）配套服務水平有待提高

旅游業是一個關聯度高的產業，要充分發揮旅游扶貧的作用，離不開政府的支持和服務。目前來看，張家口地方政府旅游扶貧配套服務水平整體不高，公共服務和基礎設施薄弱，旅游宣傳廣度、深度存在欠缺。此外，人才引進和人才培養機制也相對落后。

三、對策與建議

（一）完善組織機構建設，科學制定旅游扶貧規劃

1.設置旅游扶貧辦公室。扶貧本身是一項復雜而艱巨的任務，執行落實中會涉及政府多個部門，可以考慮設置專門的部門機構，負責旅游扶貧的實施部署。張家口可在市級行政區域設置旅游扶貧辦公室，負責全域旅游框架下對接政府和扶貧辦的相關工作；在擬發展旅游的鄉鎮行政區域設置“鄉游員”，承擔人口統計、政策宣傳、旅游業指導等具體工作。

2.依托全域旅游做整體規劃。參照全域旅游的規劃，依照“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的原則，制定包含貧困人口分布、扶貧目標、扶貧模式、保障措施在內的更落地的旅游扶貧規劃。比如哪些貧困村是土路要修、哪些區域廁所要改、哪些區域通信網絡要建，停車場、排水、排污系統預計在什么區域效用最大等，規劃基礎設施建設的規模大小、數量多少、區域布局。同時考慮旅游產業的可持續發展，如在成熟的大棚、基地周邊引進、建立工業園、產業園，把簡單的觀光游、鄉村游升級為體驗游、購物游。

（二）推進制度建設，落實有效的監督機制

十九大報告指出“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”。政府要建立健全立項評估體系，考慮利益分配均衡的可持續發展，避免貧困地區“旅游飛地”出現和貧困人口的擠出效用，要有評估指標和評估流程，杜絕“拍腦袋”“優親厚友”發生。要完善成效考核的自我監督機制，加強對扶貧負責人的監督，確保旅游扶貧成效。可實施旅游扶貧目標管理，制訂考核和獎懲辦法，定期跟蹤服務，將考核結果運用到年度評優中。強化問責力度，對不重視、不作為、胡作為的單位和個人，按照制度約談、督促直至追責問責。堅決杜絕侵占、貪污和挪用扶貧資金搞政績工程、形象工程的現象發生。

（三）制定配套政策措施，積極引導有序發展

旅游扶貧項目往往處在交通不便利、經濟欠發達地區，要吸引更多的企業、精英投身到旅游扶貧中來，政府的政策紅利必不可少。政府要制定相關土地流轉的實施細則，避免損失農戶的權益，同時可給予企業適度的流轉補貼；參與扶貧的觀光園、采摘園、龍頭企業免稅、減稅的稅收政策；開辦民宿游、農家樂直接補貼政策；大學生返鄉就業創業補貼政策；參照選調生設計貧困村脫貧后備干部政策等。

政府制定相關的服務質量標準和行業管理辦法，協調生態資源的保護和旅游開發之間的關系，協調旅游企業發展和當地居民融入的關系，協調旅游服務供給和旅行者行為的關系，促進區域旅游的可持續發展，保障脫貧的穩定持久。政府也可引導鄉村旅游管理協會建設，委托旅游協會或者第三方科研機構幫助制定相關標準。

（四）拓寬資金來源，穩步加大旅游扶貧投入

1.加強基礎設施建設。加大交通、水電、通信、住宿、餐飲等配套基礎設施的建設，特別是鄉村旅游的基礎建設，重點注意廁所改造、排水、排污等系統規劃。如借力張家口入選“公交都市”創建城市契機，在考慮環保低碳、智慧出行前提下適度延長公交沿線、增多鄉村旅游的站點設置。

2.搭建旅游服務平臺。政府搭建官方旅游平臺，實現旅游產業網絡化管理。整合區域內餐飲、住宿、交通相關信息，采集旅游信息動態及時預報、發布，提供網絡預定、農村電商等在線服務。注意提升鄉村旅游設施信息化水平，最好能開通旅游扶貧專欄。平臺應同時承擔宣傳功能，營造品牌效應，可采用推送游記、故事征文等方式提升平臺觀賞性，吸引更多游客。

3.解決人才短缺問題。由政府出面一靠引進、二靠培養。引進大學生直接到基層工作；引進大型企業、公司帶動旅游人才水平整體提升。培養本土人才，一是培養本土大學生，對接高等教育體系，參照免費師范生的模式，設計定向委培、訂單式培養等模式的旅游專業學生，政府出資優先培養貧困戶大學生，學成返鄉；二是再塑本地村民，政府補貼保護非物質文化遺產的傳人或民間的能工巧匠，如蔚縣青砂磁、萬全泥人張等，同時設置專項基金，由政府引導、企業、學校和民間組織多方參與，針對貧困地區有計劃、分層次、有重點地組織旅游職業培訓。

鑒于旅游扶貧的價值取向要以扶貧脫貧為目標的特殊性，而旅游產業市場化的追逐利益的本性，旅游扶貧模式需要注重政府的引導地位和作用。政府應當結合本地區經濟現狀、貧困人口分布、旅游資源，有意識有目的地科學系統的規劃指導，采取行政、經濟、法律等多種手段，對旅游扶貧給予積極引導和支持，營造良好的環境，帶動貧困人口逐步穩定脫貧，實現社會效益經濟效益的全面振興。

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