40年來我國高等教育經(jīng)費(fèi)政策的歷史變遷與未來展望

李秋菊

摘 要 本文利用相關(guān)政策文本，采用歷史研究法，分析歸納出40年來，我國高等教育經(jīng)費(fèi)政策經(jīng)歷了經(jīng)費(fèi)籌措由一元轉(zhuǎn)向多元，經(jīng)費(fèi)管理由“中央統(tǒng)一財政、統(tǒng)一管理”走向“分級財政、分級管理”、由集權(quán)到分權(quán)，高校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)不斷擴(kuò)大等變化，為我國高等教育事業(yè)的發(fā)展提供了相對穩(wěn)定的政策保障。但仍存在一些問題，如多元籌資渠道尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，未形成完善的經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督機(jī)制，造成既存在教育經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象，又存在教育經(jīng)費(fèi)使用浪費(fèi)的狀況。

關(guān)鍵詞 高等教育經(jīng)費(fèi)政策 歷史變遷 未來展望

中圖分類號：G649.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2019.01.069

Abstract This article uses the relevant policy texts， using historical research methods， and analyzes that over the past 40 years， China's higher education funding policy has experienced a diversion of funds from one to pluralism， and the management of funds from "central unified finance， unified management" to "graded finance， hierarchical management" From the centralization to the decentralization， the continuous expansion of the use of university funds， and so on， has provided a relatively stable policy guarantee for the development of higher education in China. However， there are still some problems. For example， the multi-funding channel has not yet achieved the expected results， and a sound fund management and supervision mechanism has not been formed， resulting in the phenomenon of insufficient education funds and the waste of education funds.

Keywords higher education funding policy； historical changes； future prospects

1 40年來我國高等教育經(jīng)費(fèi)政策的演變進(jìn)程

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。改革開放以來，我國高等教育經(jīng)費(fèi)政策的變遷與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)。其變遷過程大致可劃分為以下三個階段：

1.1 1978—1985：打破政府“包干”，高等教育經(jīng)費(fèi)政策中的市場機(jī)制初現(xiàn)端倪

1980年國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分統(tǒng)支，分級包干”的財政體制的暫行規(guī)定》，開始實(shí)行對地方政府放權(quán)讓利的財政包干體制，確立了中央與地方“分灶吃飯”的分權(quán)型體制。在這種體制下，高等院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)開始由“政府包辦、單一撥款”向“以國家財政撥款為主、多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)”過渡。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確規(guī)定“高校有權(quán)具體安排國家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費(fèi)，有權(quán)利用自籌資金等”，這意味著高校擁有了開展創(chuàng)收活動的自主權(quán)。

1.2 1986—1998：市場機(jī)制形成，確立投資主體多元模式

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的建立，市場開始在資源配置中發(fā)揮重要作用。與之相適應(yīng)我國高等教育經(jīng)費(fèi)政策也開始做出一些改變。其中最為明顯的是高校開始收取學(xué)費(fèi)。

1989年是我國高等教育收費(fèi)制度建設(shè)關(guān)鍵的一年。1989年8月，國家教委、國家物價局、財政部發(fā)布了《關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)的規(guī)定》，指出：“從1989學(xué)年度開始，對新入學(xué)的本、專科學(xué)生，實(shí)行收取學(xué)雜費(fèi)制度。”1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》首次明確提出：“高等教育是非義務(wù)教育，學(xué)生上大學(xué)原則上均應(yīng)交費(fèi)”，并提出了高等教育的普遍收費(fèi)原則。由此宣告了我國高等教育免費(fèi)時代的結(jié)束。

1.3 1999—今：深化市場機(jī)制改革，兼顧公平與效率

1999年，我國高校開始擴(kuò)招，高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大，人們開始逐漸意識到高等教育發(fā)展中的公平問題。早在1998年，國家相關(guān)部門便指出要建立一套比較完善的資助困難生的政策體系，以確保教育公平。經(jīng)過多年努力與不斷完善，2007年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系的意見》，標(biāo)志著我國建立了相對較為完善的教育資助體系，在追求高等教育快速發(fā)展的同時，兼顧教育公平問題。

2演變特點(diǎn)

2.1 經(jīng)費(fèi)籌措渠道由一元轉(zhuǎn)向多元

梳理我國高等教育經(jīng)費(fèi)來源政策可以發(fā)現(xiàn)，其演進(jìn)的最大的特點(diǎn)就是逐漸由政府計劃走向市場、由單一走向多元。在1985年之前，與我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，政府是高等教育的唯一舉辦者與投資者，因而政府亦是高校經(jīng)費(fèi)的唯一來源，統(tǒng)包一切教育經(jīng)費(fèi)。隨著我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)型，高等教育籌資多元化渠道開始逐步形成，財政投資政策轉(zhuǎn)向以財政撥款為主，社會籌資和辦學(xué)機(jī)構(gòu)自籌為輔，市場開始進(jìn)入高等教經(jīng)費(fèi)籌措渠道。隨著90年代市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會和個人在高等教育投資中所占比重逐步上升且形式較為多樣，高等教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道多元化進(jìn)一步拓展。

2.2 高等教育經(jīng)費(fèi)管理權(quán)由中央下放至地方，由集權(quán)走向分權(quán)

改革開放以來，我國高等教育經(jīng)費(fèi)管理體制經(jīng)歷了由“中央統(tǒng)一財政、統(tǒng)一管理”模式轉(zhuǎn)向中央與地方“分級財政、分級管理”模式的轉(zhuǎn)變。1980年國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行“劃分統(tǒng)支，分級包干”的財政體制的暫行規(guī)定》的頒布，結(jié)束了我國“財政單列，戴帽下達(dá)”的財政管理體制，同時標(biāo)志著“分灶吃飯”體制的實(shí)施，中央不再統(tǒng)一管理高等教育經(jīng)費(fèi)，而是將高等教育經(jīng)費(fèi)管理權(quán)下放至地方，實(shí)行中央和地方的分權(quán)管理。隨著權(quán)力的下放，高校教育經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)也逐步擴(kuò)大。

2.3 由“計劃撥款”走向“競爭獲款”，兼顧高等教育公平與效率

歷史上我國高等教育經(jīng)費(fèi)政府撥款方式主要有“基數(shù)+發(fā)展”的撥款方式、“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款方式和“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”模式。這三種模式均屬于“政府——高校”的傳統(tǒng)高等教育經(jīng)費(fèi)管理模式。在這一模式下，高等教育經(jīng)費(fèi)管理缺乏效益觀念，影響了高等教育事業(yè)的長期均衡與高效發(fā)展。

隨著我國高等教育的迅速發(fā)展，各界人士開始逐漸意識到現(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)管理政策所存在的弊端，并就弊端提出改革建議。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020》指出要“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性”以及“建立經(jīng)費(fèi)使用績效評價制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評。” 完成了教育經(jīng)費(fèi)管理由“計劃撥款”向“競爭獲款”的轉(zhuǎn)變，兼顧公平與效率。

3 存在的問題及反思

3.1 多元籌資渠道尚未完全打通

我國高等教育經(jīng)費(fèi)籌措政策經(jīng)歷了由一元化到多元化的發(fā)展歷程，同時也體現(xiàn)了公平與效率的兼顧原則。但是由于我國高等教育經(jīng)費(fèi)籌措政策從決策到運(yùn)行都是分散進(jìn)行的，在具體的政策運(yùn)行中存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)為“以政府撥款為主，多元籌資渠道”尚未完全打通，如多元籌資結(jié)構(gòu)形式欠靈活、市場化操作不到位，民辦高校在高等教育機(jī)構(gòu)在校生總數(shù)的比例與其他國家相比仍然偏低，社會捐贈數(shù)量少、規(guī)模小等。

3.2高等教育經(jīng)費(fèi)分配不合理，缺乏競爭性

高等教育經(jīng)費(fèi)的使用，應(yīng)綜合考慮教育對社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)情況，只有這樣才有可能最大限度地調(diào)動各方積極性，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)的“政府——高校”的高等教育經(jīng)費(fèi)管理模式雖有助于教育公平的實(shí)現(xiàn)，但是卻很難發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)條件下以效率作為基本判斷標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢，造成各校盲目擴(kuò)展規(guī)模，而難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展的現(xiàn)象。因而在高等教育經(jīng)費(fèi)的分配過程中，應(yīng)當(dāng)遵循“效率優(yōu)先兼顧公平”的原則，提高經(jīng)費(fèi)分配的競爭性，從而提高其管理和使用效益。

3.3 經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管機(jī)制尚未完全形成，造成同時存在經(jīng)費(fèi)不足和使用浪費(fèi)的現(xiàn)象

從高等教育經(jīng)費(fèi)的使用政策歷史演進(jìn)過程我們可以看出，由于權(quán)力的下放，高校逐步獲得了較大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，但由于政府并未有詳細(xì)的績效考評體系，亦未形成完善的使用監(jiān)管機(jī)制，造成同時存在經(jīng)費(fèi)不足和使用浪費(fèi)的現(xiàn)象。

4 對我國高等教育經(jīng)費(fèi)政策的未來展望

4.1 強(qiáng)化政府責(zé)任，進(jìn)一步拓展多元籌資渠道

高等教育的發(fā)展離不開大量資金的支持。由我國現(xiàn)有國情決定，我國高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來源仍是政府，政府資金在高等教育的發(fā)展過程中仍占有舉足輕重的地位，比如是確保高等教育公平的關(guān)鍵所在，是確保高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時高等教育質(zhì)量仍有所提高的根本保障。因此，為確保高等教育的持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任，確保法定經(jīng)費(fèi)能夠準(zhǔn)時、足額到位，為高等教育的發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。此外，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，還應(yīng)進(jìn)一步利用市場機(jī)制進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)的籌措，積極引導(dǎo)和鼓勵各方資金進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，如鼓勵民辦高等教育，開拓國際高等教育市場，吸引國際資金等，進(jìn)一步拓展多元化籌資渠道，實(shí)現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)的快速而穩(wěn)定的增長。

4.2 建立以績效為基礎(chǔ)的撥款模式，增強(qiáng)高等教育事業(yè)發(fā)展活力

從實(shí)踐來看，我國傳統(tǒng)的財政撥款模式存在一定的盲目性。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，高校經(jīng)費(fèi)撥款模式也應(yīng)得到進(jìn)一步改革與深化。在保證教育公平的基礎(chǔ)上，應(yīng)更多的考慮效率原則，建立健全以績效為基礎(chǔ)的財政撥款模式，在全面考察各個高校辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的基礎(chǔ)上進(jìn)行撥款，減少現(xiàn)有財政撥款方式中固化因素的影響，將績效評價與撥款的結(jié)合，增強(qiáng)撥款的科學(xué)性和透明度，以使有限的資金發(fā)揮出最大的效益，從而實(shí)現(xiàn)高等教育資源的合理配置，同時保證高等教育事業(yè)發(fā)展的活力，提高高等教育事業(yè)發(fā)展的整體活力。

4.3 建立健全經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)使用效益最大化

統(tǒng)計歷年高等教育經(jīng)費(fèi)的使用情況，發(fā)現(xiàn)既存在著高等教育經(jīng)費(fèi)不足的狀況，同時又存在教育經(jīng)費(fèi)使用浪費(fèi)的現(xiàn)象。要解決這一矛盾現(xiàn)象，其關(guān)鍵之處就在于建立健全經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，完善相關(guān)考核機(jī)制，科學(xué)合理使用教育經(jīng)費(fèi)。首先要強(qiáng)化績效管理理念，理念是行動的先導(dǎo)，只有在思想上認(rèn)識到合理使用教育經(jīng)費(fèi)的重要性才能付諸行動；其次完善績效考核辦法，形成相關(guān)考核制度。行動有了制度的約束與保證才能更加明確有力，高等教育經(jīng)費(fèi)的合理使用也離不開相應(yīng)制度的規(guī)范與約束。總的來講，要實(shí)現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)使用效率的最大化，必須秉持教育經(jīng)費(fèi)科學(xué)化、精細(xì)化管理理念，完善相應(yīng)的管理制度，建立健全考核機(jī)制。

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