論黨內監督制度運行中需完善的幾個問題

倪頌文

【摘 要】當前黨內監督制度雖已基本確立，但就具體監督的事項而言規定的還是比較原則，亟需對監督制度運行的系統化、程序化、具體化、合理化及執行到位這些問題上予以完善。

【關鍵詞】黨內監督制度；運行；完善

一、引言

習近平總書記在十八屆中紀委第六次全會上亦指出：“現行黨內監督條例，監督主體比較分散，監督責任不夠明晰，監督制度操作性和實效性不強?！币氨局诜ㄖ苎?、于事有效的原則”i制定新的法規制度、完善已有的法規制度、廢止不適應的法規制度，即是對制度建設在法理上的周密和全面的要求，既在制度建設上注重整體系統性，又注重制度在實踐層面上的可操作性，方便實用。依此，對現有的黨內監督制度在程序上、具體運作上以及黨外監督制度的銜接上加以完善，努力形成一套系統完備的反腐倡廉法規制度體系。在當前全面從嚴治黨的背景下，對黨內監督制度運行中存在的問題進行研究與完善，科學認識和把握黨內監督制度的建設規律，對于鞏固黨的執政地位，提高黨的執政能力和全面建設小康社會，具有重大的理論和實踐意義。

二、黨內監督的內涵

黨內監督就是監督黨的組織和全體黨員遵守黨章、黨的紀律和國家法律、法規，在黨的組織內部通過檢查、督促、評價、揭露、舉報、處理等方式，以保證黨員的行為在任何情況下都不違背黨的紀律的一種客觀有序的活動。十八屆六中全會公報明確了黨內監督的指導精神，即要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，尊崇黨章，依規治黨，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，增強黨在長期執政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。同時堅持解放思想、實事求是、與時俱進，堅持民主集中制和黨要管黨、從嚴治黨的方針，在黨員之間、黨組織之間、黨組織與黨員之間，依據黨章和其他重要的黨內法規相互監察、督促的活動。監督主體有黨的中央組織的監督、黨委（黨組）的監督、黨的紀律檢查委員會的監督、黨的基層組織和黨員的監督。監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部，特別是主要領導干部。

黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，維護黨的團結統一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發揮核心作用，保證全體黨員發揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。黨內監督的主要內容是遵守黨章黨規和國家憲法法律，維護黨中央集中統一領導，堅持民主集中制，落實全面從嚴治黨責任，落實中央八項規定精神，堅持黨的干部標準，廉潔自律、秉公用權，完成黨中央和上級黨組織部署的任務等情況。根據《中國共產黨黨內監督條例》第5條第2款的規定，主要內容有八項：（一）遵守黨章黨規，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況；（二）維護黨中央集中統一領導，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，貫徹落實黨的理論和路線方針政策，確保全黨令行禁止情況；（三）堅持民主集中制，嚴肅黨內政治生活，貫徹黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會原則情況；（四）落實全面從嚴治黨責任，嚴明黨的紀律特別是政治紀律和政治規矩，推進黨風廉政建設和反腐敗工作情況；（五）落實中央八項規定精神，加強作風建設，密切聯系群眾，鞏固黨的執政基礎情況；（六）堅持黨的干部標準，樹立正確選人用人導向，執行干部選拔任用工作規定情況；（七）廉潔自律、秉公用權情況；（八）完成黨中央和上級黨組織部署的任務情況。并逐步構建完善黨內六大監督體系：即黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。

三、黨內監督制度的完善。

黨內監督制度是一個由多項制度所構成的制度體系，可以簡述為以憲法、黨章為依據，由黨中央、紀委制定或者認可，包括其他有黨內法規、制定權的黨組織制定或者認可的，有若干法規制度門類及不同法規、規范所組成的相互聯系的統一整體。它包含了從中央到基層的關于黨內監督的所有制度規范，主要有《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，以及中央和黨的各級組織根據黨章在其權限范圍內制定頒布的具有規范性的決定、規章制度等等。

其中《中國共產黨黨內監督條例（試行）》自2003年12月頒布施行以來，對加強黨內監督、維護黨的團結統一發揮了積極作用。同時，隨著形勢任務發展變化，從周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計劃等人嚴重違紀違法案件和巡視發現的問題看，一些地方和部門黨的領導弱化、黨的建設缺失、黨員的觀念淡漠，全面從嚴治黨不力。在黨內監督制度的問題上存在著缺乏可操作性、系統性和規范性以及保障不力等問題，亟需加以改進和完善。2016年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》雖從根本上解決了主體責任缺失、監督責任缺位、管黨治黨寬松軟問題，使黨內監督十項制度的優勢得以釋放，但就具體監督的事項而言該規定還是比較原則，需要在實踐中有一系列的相應制度予以配套。目前就黨內監督制度的運行上主要需要解決的問題是：

（一）黨內監督制度的系統化

雖然近些年有關黨內監督的制度規范制定了不少，但應急性監督制度較多，有關黨內監督的條例法規比較零散，制度之間以及與法律間的銜接性、協同性和邏輯性、系統性、整體性不夠，制度體系缺少必要的層次性和互補性。如黨的各級機構均設有紀律檢查委員會，但卻在同級黨委的領導下工作，很難對“一把手”進行監督。此外還存在著職權界限不清、紀律界限不清、權利義務界限不明的情況。

（二）黨內監督制度的程序化

程序問題往往影響著黨內監督的性質和方向。目前在黨內監督制度的建設上偏重于實體性法規，而程序性法規的建設不足。監督程序上的欠缺使一些好的黨內監督制度規章在實踐中難以有效地實施，甚至違背了制度監督的本意。

（三）黨內監督制度的具體化

現有的黨內監督制度宏觀層面的較多，微觀層面的較少，原則指導性的較多，實施操作性的較少，一定程度上存在著籠統、剛性不足、自由裁量空間較大，缺乏量化支撐等問題，致使制度執行在一定程度上依賴于監督者個人的監督水平、意愿與道德，給被監督者留下了可乘之機。因此，要建立健全黨內監督制度，必須完善相應的具體制度規范，對監督制度中的一些原則性規定具體化、細致化。如發現問題、糾正偏差的機制尚未完全建立以及黨內的工作制度、議事規則、表決程序等也需加以具體規范。同時增強權力運行的透明度，就各監督主體的監督活動制訂配套的實施細則，以確保制度體系的完整性，使黨內監督制度落到實處。

（四）黨內監督體制的合理化

黨內監督體制是對黨的內部監督機構的設置及其隸屬關系，監督主體間的分工及其相互關系等一系列體系和制度的總稱。

1、黨內監督領導體制的合理化

黨的領導體制主要是黨代會、黨委會、常委會構成及其相互關系。即黨代會選舉并授權黨委會，黨委會選舉并授權常委會，三者之間存在著監督與被監督的關系，黨代會監督黨委會，黨委會監督常委會。黨代會擁有最高的監督權，其監督權是通過代表大會來行使。但是，由于黨的代表大會并非經常性召開，期間有五年的閉會期，因此其監督權基本上流于形式，以至于人們常常不是把黨的代表大會，而是把黨委會甚至常委會看做是同級黨組織的最高決策機關和最高監督機關，易導致一些部門的職能錯位，權力之間的相互監督也因此被弱化了。

2、黨委與紀委的關系的合理化

根據黨章規定，黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作。在監督實踐中證明，這種雙重領導體制，導致紀委依附于監督對象、無獨立權力體系，監督缺乏威懾力，實效不佳。十八屆三中全會決定中指出，“改革黨的紀律檢查體制”，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”，變“主要接受同級黨委領導”為“主要接受上級紀委領導” ii，加大了紀檢系統垂直化領導的力度，紀檢機構的獨立性、權威性開始回升。同時剝離了無關副業、清理了協調議事機構，在一定程度上改變了紀委職能存在的越位、缺位和錯位現象，增強了監督的相對獨立性和權威性，聚焦了監督力量，使黨內監督專門機關重新依據制度路線發揮預設功能。但“主要接受上級紀委領導”，并僅限于“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。因此，還有必要繼續加大改革力度，把保持黨的紀律檢查工作雙重領導體制作為一個過渡期，進一步完善領導體制。此次新修訂的黨章增加了“上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領導”，不再局限于查辦腐敗案件，體現了垂直領導力度的加強。

（五）黨內監督制度的嚴格執行

只有切實執行制度才能夠體現制度的價值，監督制度執行不嚴已經成為黨內監督的突出問題，影響了制度的權威性和黨紀的嚴肅性。執行不嚴主要有以下二方面的原因：一是監督意識淡薄。存在對下級不愿監督，怕丟選票；對同級不想監督，怕影響關系；對上級不敢監督，怕打擊報復等等思想。在這種意識的支配下，黨員領導干部更多地從自身的利害得失中來進行監督，而不是從黨和人民的利益出發去實施和開展監督。二是保障制度的欠完善。黨內監督條例第七章專章確立了整改和保障，很大程序上解決了“違反了制度怎么辦”的問題，并有《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》等規定相配套，但總體而言規定尚不健全，黨員對批評權、檢舉權、請求罷免權等正當監督權利的運用缺乏有效的載體、渠道及保障，無法體現出自下而上的監督優勢。三是運用監督制度的水平不高。黨內監督有時依賴于思想教育和個人覺悟，制度功能和作用發揮不夠，監督中還存在因人而異、因事而異的現象，依法運用各種監督手段靠制度推動監督的能力有待提高。四是監督制度的工作成本不足。不少監督制度的行權成本較高，使得監督的人力、物力、財力有所欠缺，難以發生監督實效。

四、結語

全面從嚴治黨永遠在路上，構建全面可行的黨內監督制度，形成自上而下、自下而上和平行的黨內監督，并在制度運行中落實到位，使黨內監督工作日?；ピ缱バ。牢⒍艥u，是保障權力正確運行的基礎，是加強和規范黨內政治生活的重要舉措。

注釋：

i楊麗娜、程宏毅編：《為全面從嚴治黨提供制度保障 以習近平同志為總書記的黨中央推進依規治黨紀實》，《人民日報》2016年4月19日。

ii《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2 013年11月16日。