關(guān)于我國(guó)社會(huì)救助制度的思考

李瑞琦

【摘 要】在我國(guó)老齡化日益嚴(yán)重的背景下，護(hù)理社會(huì)救助已然成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)問題。長(zhǎng)期護(hù)理特別是貧困老年人的長(zhǎng)期護(hù)理問題更是護(hù)理救助的焦點(diǎn)。本文在分析老年人護(hù)理救助必要性的基礎(chǔ)上，通過分析目前我國(guó)的護(hù)理救助制度，指出貧困老年護(hù)理社會(huì)救助面臨的問題并提出相應(yīng)對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】護(hù)理社會(huì)救助；長(zhǎng)期護(hù)理；貧困；老年

在福利國(guó)家的觀念中，老年階段一般被視為社會(huì)化過程中較為富裕安定的階段。老年人一生積累的收入以及養(yǎng)老金制度的建立，使得老年生活階段往往與穩(wěn)定的生活來源、穩(wěn)定的福利待遇及休閑安定及舒適的生活密切相連。而在老齡化不斷加重的背景下，我國(guó)老年人貧困成為了一個(gè)越來越嚴(yán)峻的社會(huì)問題，老年人貧困現(xiàn)象也進(jìn)入了社會(huì)關(guān)注領(lǐng)域及學(xué)術(shù)界視野，針對(duì)于此的護(hù)理社會(huì)救助制度必然會(huì)發(fā)揮極重要的作用。

本文分析了當(dāng)前我國(guó)貧困老年護(hù)理救助的必要性，并分析目前我國(guó)的護(hù)理救助制度，在此基礎(chǔ)上指出我國(guó)護(hù)理救助面臨的問題與對(duì)策。

一、我國(guó)貧困老年護(hù)理救助的必要性

老年人護(hù)理社會(huì)救助是針對(duì)低收入貧困老人（包括獨(dú)居老人和純老家庭的老人）實(shí)施的，以提供上門護(hù)理、護(hù)理補(bǔ)貼、機(jī)構(gòu)照顧為內(nèi)容的社會(huì)救助制度。救助的對(duì)象指的是收入水平低于一定的標(biāo)準(zhǔn)，因患有慢性疾病或意外傷害導(dǎo)致部分喪失或全部喪失自理能力的貧困老年人口。我國(guó)建設(shè)貧困老年護(hù)理社會(huì)會(huì)救助已是當(dāng)務(wù)之急，它與以下因素相關(guān)：

（一）貧困老年人的護(hù)理需求狀況

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織預(yù)測(cè)，到2030年我國(guó)65歲以上人口占比將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國(guó)家。[1]由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和醫(yī)療水平的提高，人均壽命不斷攀升，老年人身體狀況也逐步變?nèi)?，成為各種疾病的高發(fā)人群，部分處于失能或半失能狀態(tài)，需要外界協(xié)助生活。

調(diào)查顯示，當(dāng)前高齡老人3000多萬，失能老人4000多萬。這些空巢、高齡、失能老年人的增加，對(duì)護(hù)理服務(wù)的需求日益凸現(xiàn)。2015年，我國(guó)城鄉(xiāng)老年人自報(bào)需要護(hù)理服務(wù)的比例為15.3%，比2000年的6.6%上升將近9個(gè)百分點(diǎn)。分年齡段來看，高齡老年人對(duì)照護(hù)服務(wù)的需求最為強(qiáng)烈，自報(bào)需要照護(hù)服務(wù)的比例從2000年的21.5%上升到2015年的41.0%，上升了將近20個(gè)百分點(diǎn)，上升幅度是79歲及以下老年人的3倍多。[2]

此外，2014年中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)老年人的貧困發(fā)生率較高，有26.3%老年人生活水平低于國(guó)內(nèi)低保線，老年人相對(duì)貧困發(fā)生率為36.81%-42.12%，尤其需要護(hù)理服務(wù)的80歲及以上的高齡老人也是陷入貧困的高危群體。[3]

由于家庭結(jié)構(gòu)趨于核心化與少子化，需要更多的護(hù)理服務(wù)的老年人不斷增多，老年人護(hù)理需求越來越大。另一方面老年人口貧困發(fā)生率高，低水平的退休金和微薄的家庭資產(chǎn)，難以支付市場(chǎng)中高昂的護(hù)理費(fèi)用，而生理和心理的現(xiàn)實(shí)需求又亟待滿足，致使貧困老人陷入無依無靠的生活絕境。

（二）社會(huì)保障不全面引致的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)需求

我國(guó)社會(huì)保障“低水平、廣覆蓋、雙方負(fù)擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合”的特點(diǎn)致使中國(guó)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)無法覆蓋全部人群，且現(xiàn)行的基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障深度、力度上的不足，醫(yī)療服務(wù)層次單一，社區(qū)的老年健康服務(wù)不到位，長(zhǎng)期護(hù)理類型的健康服務(wù)項(xiàng)目未能進(jìn)入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，這一切都使得轉(zhuǎn)為老年人提供長(zhǎng)期護(hù)理救助項(xiàng)目迫在眉睫。[4]

（三）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式壓力較大，子女難擔(dān)護(hù)理責(zé)任

隨著人口老齡化現(xiàn)象加劇，家庭結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，老年人口的增多與中青年減少的矛盾日益突出，長(zhǎng)期的醫(yī)療費(fèi)用護(hù)理所需的服務(wù)會(huì)給家庭帶來沉重的負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)查，成年人普遍對(duì)未來長(zhǎng)期護(hù)理問題感到擔(dān)憂，包括“給家人造成負(fù)擔(dān)”（47.2%）“找不到護(hù)理人員和機(jī)構(gòu)”（43.6%）“護(hù)理費(fèi)用上漲快”（47%）等。[5]成年人的焦慮充分印證了護(hù)理社會(huì)救助、長(zhǎng)期護(hù)理等制度建設(shè)的勢(shì)在必行。

二、我國(guó)護(hù)理救助制度現(xiàn)狀

目前我國(guó)并未在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的護(hù)理救助制度，但各地政府根據(jù)本地狀況對(duì)貧困老人頒布了特定的救助政策。

（一）護(hù)理救助的對(duì)象

我國(guó)護(hù)理救助對(duì)象為收入低于一定的標(biāo)準(zhǔn)，因患有慢性疾病或意外傷害導(dǎo)致部分喪失或全部喪生自理能力的貧困老年人口。

（二）我國(guó)貧困老年護(hù)理救助制度現(xiàn)狀及趨勢(shì)[6]

1.護(hù)理補(bǔ)貼制度正在全國(guó)范圍內(nèi)逐步建立

根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，“十二五”以來護(hù)理補(bǔ)貼制度密集建立。具體而言，2012年以前只有北京、天津兩地建立護(hù)理補(bǔ)貼制度；2013年黑龍江規(guī)定貧困失能老人可以享受護(hù)理補(bǔ)貼制度；2014年吉林、江蘇、安徽、山東四省份也開始在綜合性文件或?qū)ｍ?xiàng)文件中表態(tài)要建立老年人護(hù)理補(bǔ)貼制度，2015年山西、遼寧、河南、四川、重慶、貴州、新疆7個(gè)省份建立護(hù)理補(bǔ)貼制度，2016年上海、廣東、廣西、西藏4個(gè)省份建立護(hù)理補(bǔ)貼制度，2017年湖北、江西、浙江、寧夏4個(gè)省份建立護(hù)理補(bǔ)貼制度，2018年至今福建、陜西、甘肅、云南4個(gè)省份建立護(hù)理補(bǔ)貼制度。

2.各地護(hù)理補(bǔ)貼制度相似性和差異性共存

在增加戶籍省份中，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較高的是北京和天津，兩地對(duì)重度失能的老年人每人每月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)均為600元。在增加經(jīng)濟(jì)狀況要求的省份中，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高的是青海，對(duì)輕度、中度、重度失能特困老年人分別按300元/人/月、450元/人/月、750元/人/元給予護(hù)理護(hù)理補(bǔ)貼。在增加年齡要求的省份中，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高的是上海；該市護(hù)理補(bǔ)貼是按醫(yī)療保險(xiǎn)的形式發(fā)放的，申請(qǐng)居家醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的失能老年人按輕度、中度、重度失能來劃分，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大約為702元/人/月、1170元/人/月、1638元/人/月；申請(qǐng)居家醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的輕度、中度、重度失能老年人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大約是864元/人/月、1440元/人/月、2016元/人/月。

（三）給付方式

主要是現(xiàn)金補(bǔ)貼，輔有物質(zhì)補(bǔ)貼。

三、我國(guó)護(hù)理救助制度的問題

雖然我國(guó)各地已經(jīng)實(shí)施了一些在護(hù)理方面的救助政策，也取得了一定成效，但仍然存在著些許問題。

（一）針對(duì)性護(hù)理救助制度尚未建立，沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)

各地的護(hù)理救助政策處于碎片化狀態(tài)，在城鎮(zhèn)依附于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)和殘疾的補(bǔ)貼政策，農(nóng)村則主要滲透于五保戶救助制度之中，通過在家分散供養(yǎng)或當(dāng)?shù)丶泄B(yǎng)照顧。

（二）護(hù)理救助實(shí)施的范圍較窄

目前我國(guó)護(hù)理救助的對(duì)象主要是低保老人以及農(nóng)村地區(qū)“五保”老人，處于低保邊緣或因病而無力負(fù)擔(dān)高額護(hù)理費(fèi)用等貧困老年人群，成為護(hù)理救助政策所忽略的對(duì)象。《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2016年底享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人40.5萬人，僅占2016年60歲及以上人口的0.18%。

（三）給付方式單一、水平較低

我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的關(guān)于護(hù)理救助的政策基本上是以現(xiàn)金補(bǔ)貼的形式來發(fā)放，部分受助對(duì)象會(huì)將救助金補(bǔ)貼家庭而并非用于自身護(hù)理服務(wù)之中，且各地每月幾十元到幾百元不等的護(hù)理津貼對(duì)于有重度護(hù)理需求的貧困群體所帶來擺脫困境的效果并不明顯。

四、我國(guó)貧困老年人護(hù)理社會(huì)救助的出路

（一）擴(kuò)大護(hù)理救助的范圍

考慮到護(hù)理服務(wù)的特殊性，我國(guó)護(hù)理救助不應(yīng)局限于城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村“五保”戶以及重度困難殘疾人，可適當(dāng)擴(kuò)大其范圍。可采用“生活需求法”將不同護(hù)理等級(jí)中包含的基本護(hù)理服務(wù)轉(zhuǎn)化為貨幣價(jià)格計(jì)算，將其作為是否具有享受護(hù)理救助資格的參考依據(jù)，如可將最低生活保障線的1.5倍至2.5倍劃分為不同收入?yún)^(qū)間，作為判斷不同護(hù)理等級(jí)的救助資格標(biāo)準(zhǔn)。[7]

（二）增多護(hù)理救助的給付方式

在護(hù)理給付上，可以采取實(shí)物給付和現(xiàn)金給付相結(jié)合的方式。在條件允許的情況下優(yōu)先選擇實(shí)物給付，亦可選擇發(fā)放代金券，民政部門進(jìn)行監(jiān)管并定期回訪，以保證護(hù)理救助的可及性和實(shí)用性；對(duì)于農(nóng)村及護(hù)理服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后地區(qū)，仍以發(fā)放現(xiàn)金為主。

（三）加強(qiáng)老年人護(hù)理救助制度和法制化建設(shè)

制度是解決問題的關(guān)鍵，政府需要開展深入的調(diào)查研究和相關(guān)的立法調(diào)研，探索頒布適合中國(guó)國(guó)情的護(hù)理保險(xiǎn)法，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的護(hù)理等級(jí)，護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)年限等，以從制度上和法律上解決中國(guó)老年人護(hù)理服務(wù)問題。

（四）建立統(tǒng)一的老年人護(hù)理救助管理機(jī)構(gòu)

在符合中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，建立上至中央政府的部級(jí)主管單位，下至地區(qū)和基層管理的救助機(jī)構(gòu)，明確其職能，統(tǒng)籌安排不同類型的護(hù)理項(xiàng)目，協(xié)調(diào)不同供給主體提供的服務(wù)，對(duì)不同內(nèi)容、不同等級(jí)的照護(hù)服務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，為構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)體系提供組織保障。

（五）鼓勵(lì)社會(huì)力量的廣泛參與，大力發(fā)展護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施

在大力發(fā)展居家養(yǎng)老和社區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理的同時(shí)，適當(dāng)、逐步擴(kuò)大公辦護(hù)理機(jī)構(gòu)的規(guī)模，增加服務(wù)種類，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與護(hù)理服務(wù)的供給，建立科學(xué)的護(hù)理需求評(píng)估制度，改變私立護(hù)理機(jī)構(gòu)服務(wù)不佳的現(xiàn)狀。教育部門要填補(bǔ)老年護(hù)理服務(wù)專業(yè)缺失現(xiàn)狀，開設(shè)多層次的老年護(hù)理學(xué)課程，實(shí)現(xiàn)老年護(hù)理服務(wù)人員的職業(yè)化，對(duì)志愿者、輔助人員開展培訓(xùn)，提高護(hù)理人員的社會(huì)地位和待遇。

（六）制定全國(guó)統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)

從實(shí)際出發(fā)，借鑒美國(guó)以及其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快建立符合中國(guó)國(guó)情的護(hù)理救助體系，如確定失能老年人長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)分級(jí)指標(biāo)體系、受益人準(zhǔn)入制度、服務(wù)人員考試進(jìn)修制度、受益人申訴制度、服務(wù)質(zhì)量檢查制度等系列配套制度。

在老齡化的沖擊下老年人尤其是貧困老人對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理的需求已經(jīng)越來越迫切，而我國(guó)的老年人護(hù)理社會(huì)救助體系目前還僅僅是處于萌芽階段，這就需要政府和社會(huì)各界共同努力，加快貧困老人護(hù)理社會(huì)救助建設(shè)，化解高齡危機(jī)，緩解老年貧困，提高老年人生活質(zhì)量。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 穆光宗，張團(tuán).我國(guó)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)及其戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011（5）：29-36.

[2] 《老齡藍(lán)皮書：中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報(bào)告（2018）》.

[3] 朱曉，范文婷.中國(guó)老年人收入貧困狀況及其影響因素研究——基于2014年中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查[J].北京社會(huì)科學(xué)，2017（1）：90-99.

[4] 蔡慧. 淺議老齡化背景下中國(guó)護(hù)理社會(huì)救助的建設(shè)與發(fā)展[A].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013我國(guó)社會(huì)救助問題研究.

[5]《2018年中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理調(diào)研報(bào)告》.

[6] 北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院養(yǎng)老研究中心：全國(guó)護(hù)理補(bǔ)貼制度正逐步建立，領(lǐng)取條件的規(guī)定有差異.

[7]王杰領(lǐng). 國(guó)外護(hù)理救助發(fā)展現(xiàn)狀與中國(guó)的探索[A].社會(huì)福利，2018.