我國校園欺凌法治體系的反思與重構

任海濤

內容摘要：在全面依法治國的當下，校園欺凌這一問題最終仍需通過法治的手段予以解決。學術界目前關于校園欺凌法治體系的建議成果頗豐，但仍然存在概念不統一、缺乏可操作性等問題。教育部等11部門的《加強中小學生欺凌綜合治理方案》在明確校園欺凌定義的基礎上，勾勒出應對校園欺凌的多部門協同治理框架。全面解決校園欺凌這一難題，需要對《方案》等既有政策進行深入細化，并在堅持法治原則的基礎上進行專項立法及適度改革現有法律框架，從而確立多層次立法模式、建構職責分明的政府運作機制、制定細致的學校防治方針以及注入社會力量，形成防治校園欺凌的綜合性法治體系。

關鍵詞：校園欺凌 法治體系 網絡欺凌 協同治理

中國分類號：DF36文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2019）01-0123-134

近年來，校園欺凌事件在我國多所中小學不斷上演，個別欺凌行為甚至因其手段的殘忍而引起了全社會的憤慨。〔1 〕校園欺凌嚴重危害了未成年學生的身心健康，這是我國社會主義教育界必須克服的頑疾。針對校園欺凌，國務院和相關部門已發布了多個防治校園欺凌的文件，2016年4月，國務院教育督導委員會辦公室印發了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》;11月，教育部等9部門又出臺了《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》;12月，國務院教育督導委員會辦公室則印發了《中小學（幼兒園）安全工作專項督導暫行辦法》。2017年12月，教育部等11部門聯合出臺了《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《方案》），首次以官方文件的形式界定了校園欺凌的概念，明確了治理這一問題的指導思想、基本原則，以及具體的治理措施與分工，這為相關機構協同治理校園欺凌再次提供了政策支持。

黨的十八大以來，黨在我國國家治理進程中開啟了全面依法治國的新征程，中國特色社會主義法治事業進入了新時代;黨的十九大報告則提出要優先發展教育事業，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育，“這為我們在中國特色社會主義新時代不斷推進教育改革發展、大力提高國民素質指明了方向”。〔2 〕全面依法治國的時代背景和教育現代化的現實需求呼喚著校園欺凌治理路徑的制度化與法治化。面對校園欺凌，我國須在以《方案》為代表的政策文件之基礎上進行專項立法，并適度變革現有的法律體系，構建應對校園欺凌的法治體系。

一、我國學者有關構建校園欺凌法治體系建議的梳理

目前，我國學者關于建立應對校園欺凌法治體系的成果數量頗豐，這些成果大致可分為四類：其一，從法律規制層面宏觀地探討校園欺凌的應對方法。這類成果主張我國應通過專項立法的方式明確校園欺凌概念及反校園欺凌的立法目的和原則、厘清反校園欺凌的主要內容、〔3 〕完善校園欺凌的發現與報告處理機制、強化校園欺凌的協同治理機制、〔4 〕成立校園欺凌治理委員會以及明晰學校及其管理主體反欺凌的法定責任等。〔5 〕其二，從《侵權責任法》的角度探討校園欺凌相關主體應負的法律責任。這些論者認為，校園欺凌在本質上是典型的民事侵權行為，〔6 〕“成年欺凌行為人根據行為的特點應當承擔單獨、連帶或按份責任;未成年行為人的監護人未盡到監護責任的承擔替代責任;學校未盡管理職責的應當承擔相應的補充責任”。〔7 〕其三，對當下我國針對校園欺凌的法律規制進行反思，指出其內在的缺陷。這些成果指出，現行法律在相關方面的“真空”是導致校園欺凌愈演愈烈的重要原因，如責任年齡制度就在一定程度上“庇護”了未成年人的違法犯罪行為;而部分法律中的制度弊端亦是縱容校園欺凌的重要原因，如針對未成年人犯罪事件，我國刑法采取“小兒酌減模式”，這對社會安全顯然缺乏應有的考慮;〔8 〕工讀教育制度也因招生的非強制性而失去了本來的作用。〔9 〕其四，總結在校園欺凌事件中教師及學校應當承擔的責任。這類文章聚焦于學校與學生之間的關系，認為學校與教師如若未盡到教育管理職責，則要承擔相應的民事責任，〔10 〕在個別嚴重的情況下還要承擔行政甚至刑事責任。〔11 〕

上述成果無疑為我們通過法治的手段應對校園欺凌提供了借鑒。但從實踐的角度來看，這些成果亦存在部分不足之處。一方面，校園欺凌這一概念在上述成果中實際上并未得到統一，論者們關于校園欺凌的主體、具體內容都沒有達成共識，這也就相應地導致論者們所構建的相關措施有時并不是基于統一的概念前提;另一方面，盡管上述大部分成果都構建了校園欺凌的法治防治框架，但多數文章仍然呈現出泛泛而談的特質，沒有勾勒出細致、具體的防治步驟。實際上，現代法治首先是“形式法治”，在“形式法治”的視閾下，“法治是一個實踐的概念”，〔12 〕道德或政治上的理想與抱負僅僅是一種可欲或可能達致的目標，卻并非是法治與生俱來的社會實踐品質。近代以來，無論是自然法學派的代表人物富勒（Lon L. Fuller）、菲尼斯（John Finnis），亦或是分析實證法學派的巨匠拉茲（Joseph Raz），他們都更加關注法律的明確性、可行性、公開性及普遍性等特質。〔13 〕“形式法治”無疑具有實踐層面的優勢，其內在機理在于，任何美好的法治愿景都必須通過具體可行的路徑方能實現，而“形式法治”則恰恰有助于我們將法治放置于實踐的領域中，將法治與諸多社會價值作出一定區分，專注于探尋解決問題的具體法律之道。

從更加宏觀的角度來看，不僅是上述學者們的論述，即便是我國過去針對校園欺凌而制定的相關政策亦存在籠統、模糊的不足之處，例如預防機制不夠健全、報告與處理機制不夠全面以及溝通協作機制欠缺，等等;〔14 〕同時，這些政策規定中還存在著大量的“敘述性立法”，該類條款的內容往往以政策性或倡導性規定為表現形式，其宗旨往往是倡導某種政策或精神，而不是為政府和民眾提供解決問題的具體處理路徑。總之，以上種種問題都需要在未來的法治進程中予以進一步克服。

二、11部門《方案》所構建的校園欺凌治理體系評價

《方案》于2017年12月由教育部等11部門聯合發布，〔15 〕其內容包括指導思想，基本原則，治理內容，以及措施、職責分工、工作要求四個方面。縱觀《方案》的內容，主要體現了立足于現行法律與政策并力爭綜合防治的基本思路，《方案》的核心內容可以概括為以下幾個方面：

（一）界定校園欺凌認定標準

《方案》指出：“中小學生欺凌是發生在校園（包括中小學校和中等職業學校）內外、學生之間，一方（個體或群體）單次或多次蓄意或惡意通過肢體、語言及網絡等手段實施欺負、侮辱，造成另一方（個體或群體）身體傷害、財產損失或精神損害等的事件。”這一界定吸取了學術界觀點，第一次從政策層面上清晰地界定了校園欺凌的認定標準。

首先，校園欺凌的雙方當事人必須是在校生。校園欺凌不同于校園暴力，有學者曾經對兩者進行過比較，指出應當從狹義上界定校園欺凌的概念，即校園欺凌不應包括校外入侵，也不包括教師作為受害人的現象。〔16 〕其次，從行為方式上而言，校園欺凌包括身體傷害、財產傷害與精神傷害。如日本有學者就認為校園欺凌乃是學校中處于強勢的學生從身體或精神方面傷害弱者的行為。〔17 〕加拿大安大略省也將校園欺凌“界定為一種有害身心健康、動態的互動過程，是重復使用強勢力量進行身體的、言語的或者社會侵犯的一種形式”。〔18 〕同時，該《方案》還明確指出了網絡欺凌這一新型的欺凌方式，可以預見，網絡欺凌將是未來校園欺凌呈現出的重要形式。最后，在狀態層面上，《方案》指出校園欺凌包括了學生間的單次或多次的傷害行為，而過去的經典定義則僅僅將校園欺凌的狀態定位于持續欺凌，〔19 〕有學者曾提出“單獨一次（欺凌）行為如果符合其他標準，也可以構成校園欺凌。” 〔20 〕該觀點被《方案》予以吸收。

（二）樹立治理校園欺凌的基本原則

《方案》確立了治理校園欺凌的四項原則：一是堅持教育為先原則。《方案》指出，要深入開展中小學生思想道德等教育，培育包括學校工作人員、家長、學生在內的不同群體樹立積極應對校園欺凌的意識;二是堅持預防為主的原則，即強化學校日常的安全管理，加強對事件頻發場所的監管，理順事件反映渠道，從而及時遏制校園欺凌頻發的態勢;三是堅持保護為要的原則。《方案》要求確保學生，尤其是被欺凌學生的合法權益，防止二次傷害發生，幫助被欺凌學生盡早恢復正常的學習生活;四是堅持法治為基的原則，即按照全面依法治國的要求以及“寬容不縱容、關愛又嚴管”的原則，對欺凌者采取必要懲治措施，及時糾正不當行為。

（三）規劃治理校園欺凌的具體措施

《方案》從健全預防機制、堅持依法依規處置、建立長效機制三個方面規劃了治理校園欺凌的具體路徑。首先，校園欺凌重在預防，這具體體現在《方案》的切實加強教育、組織開展家長培訓、嚴格學校日常管理、定期開展排查四項措施中。尤其是在嚴格學校日常管理方面，《方案》指出學校應設立由校長負責的學生欺凌治理委員會，其成員包括教職工、校外專家、家長及社區工作者等群體（高中階段學校還應吸納學生代表）。可以說，對學生欺凌治理委員會這一組織的規劃設置是《方案》的重點與亮點：一方面，它的建立屬于一種長效機制，它將在學校內形成應對校園欺凌的牽頭與應急組織，讓校園欺凌事件得到及時有效的解決;另一方面，這一組織專業化、多維化的特質決定了其在事件處理問題上的權威性與合理性，合法認定校園欺凌行為，必須要有獨立且專業的組織，而不能由校方個別領導或部門單獨認定。

其次，《方案》要求相關機關拓寬處理渠道，以程序化、層次性的方式處置校園欺凌事件。具體包括：（1）一旦發生疑似校園欺凌的事件，學校學生欺凌治理委員會須在10日內完成對欺凌事件性質的界定。（2）縣級防治部門具體負責校園欺凌的申訴請求。學校學生欺凌治理委員會處理程序妥當、事件比較清晰的，應以學校學生欺凌治理委員會的處理結果為準，確需復查的，需要在15日完成。（3）情節輕微的事件，由學校對欺凌者展開批評教育;情節較為惡劣的，學校可以請求公安機關的協助;而對于部分性質十分惡劣的事件，學校可聯合其他部門將實施者轉入工讀學校。（4）公檢法部門負責對涉嫌違反治安管理處罰法以及刑法的學生進行處理。

最后，《方案》要求建立防治校園欺凌的長效機制。這主要分為四個方面：（1）建立培訓機制，加強對教育行政干部、校長以及教師的培訓;（2）構建考評機制，將學生欺凌治理情況納入相關人員的考評工作中;（3）樹立問責意識，把防治學生欺凌工作專項督導結果作為評價政府教育工作成效的重要內容;（4）健全依法治理機制，建立健全中小學校法制副校長或法制輔導員制度，把防治學生欺凌作為依法治校工作的重要內容，落實各項預防和處置學生欺凌措施，配合有關部門妥善處理學生欺凌事件及對實施欺凌學生進行教育。

（四）劃定相關部門的職責分工

《方案》由國務院教育部等11部門共同制定，因此《方案》也對這11部門的具體職責分工進行了細致規定，從而形成綜合治理的大局面。在《方案》設計的分工框架中，教育行政部門負責牽頭做好專門（工讀）學校的建設工作;中央綜治辦負責推動將學生欺凌專項治理納入社會治安綜合治理工作，落實社會治安綜合治理領導責任制;人民法院負責依法妥善審理學生欺凌相關案件，以開展模擬法庭等形式配合學校做好法治宣傳工作;人民檢察院負責依法對學生欺凌案件進行審查逮捕、審查起訴，積極參與學校法治宣傳教育;公安機關負責依法辦理學生欺凌違反治安管理和涉嫌犯罪案件，強化警校聯動，做好法治宣傳工作;民政部門負責引導社會力量加強對被欺凌學生及其家庭的幫扶救助;司法行政部門負責落實未成年人司法保護制度，建立未成年人司法支持體系;人力資源社會保障部門負責指導技工學校做好學生欺凌事件的預防和處置工作;共青團組織負責切實履行綜治委預防青少年違法犯罪專項組組長單位職責;婦聯組織負責配合有關部門開展預防學生欺凌相關知識的宣傳教育;殘聯組織負責積極維護殘疾兒童、少年合法權益;學校負責具體實施和落實學生欺凌防治工作。

11部門《方案》較之以往的政策無疑在操作性上具有明顯的優勢，實現了積極預防與依法處置并重，多部門聯合治理的模式也將會為治理校園欺凌的工作注入多維的力量源泉。不過，從實踐的角度來看，該《方案》仍然存在一些不足之處，這些不足將會弱化該《方案》的實踐效果，為后續的治理工作帶來潛在的不便。首先，《方案》確立了11部門聯合治理的協同工作機制，并明確了教育部門的牽頭地位，但教育部門如何牽頭組織余下10部門以及學校的工作則未進行深入規定。這必然導致教育部門的這種牽頭地位在實踐中缺乏現實的可操作性，也導致關于各部門職責的規定顯得雜亂無章，缺乏統攝效應。

其次，《方案》對社會力量的引入一筆帶過，沒有給予足夠的重視。作為一種復合型社會學理論的“社會生態的素質—壓力模型”理論將校園欺凌視為一種壓力生活事件，個體的認知與生物素質以及社會環境中的風險都會對校園欺凌當事者的心理健康產生直接或間接的作用，〔21 〕這就在理論上呼喚著治理校園欺凌的社會力量的融入。更何況注重社會力量在社會治理進程中的作用本來就是我國“法治社會”建設的重要內容，因此，《方案》對社會力量的忽視無疑令校園欺凌的治理喪失了有力的社會支持維度。

再次，《方案》要求堅持法治的基本原則，各級公安、人民法院、人民檢察院依法辦理學生欺凌犯罪案件，做好相關偵查、審查逮捕、審查起訴、訴訟監督和審判等工作，但在實踐中，無論是學校還是公安等司法機關，在面對哪怕是完全構成刑事犯罪的校園欺凌行為時，往往都回避了對這些行為的刑事處罰。因此，如果《方案》能夠指出常見的具有犯罪性質的校園欺凌行為并明確列舉出對應的刑罰措施，則《方案》的指導意義將更為明顯，泛泛而談的說明方式極容易在實踐中淡化其自身的實效。

最后，《方案》個別措施實際上在現實生活中已無法發揮制度的本來作用，如《方案》要求對于“屢教不改或者情節惡劣的嚴重欺凌事件，必要時可將實施欺凌學生轉送專門（工讀）學校進行教育。未成年人送專門（工讀）學校進行矯治和接受教育”，而正如有論者指出的那樣，專門（工讀）學校早已因招生的非強制性而失去了其本來的作用，這也在很大程度上削弱了《方案》的實效。因此，《方案》所規定的校園欺凌治理框架仍需在去蕪存精之基礎上進一步細化，這有賴于國家通過專項立法從法律的層面以規范、細致的方式構建校園欺凌的制度化治理體系。

三、構建我國校園欺凌治理體系的基本原則

（一）預防為主，教育優先

校園欺凌的防治措施應該本著早發現、早預防、早控制的原則，如果能夠通過制度化的方式及時發現并予以及時解決，那么校園欺凌的危害將會得到最大程度之削弱。長期以來，在對待校園欺凌上，“事后調查、事后整改、事后賠償、事后究責”成了一成不變的處理模式，這種“亡羊補牢”式的措施既無法挽回校園欺凌已經造成的傷害，也對未來校園欺凌的遏制工作沒有積極意義。在對待校園欺凌、校園暴力問題上學校應由被動應對向主動防范、事先預防轉變，建立防控校園欺凌、暴力的有效長效機制，防患于未然。〔22 〕

而預防校園欺凌最為根本的路徑在于有效教育，這是學校需要首先承擔起來的責任。教育是成全生命的人文之學，學校應當秉持尊重生命價值、促進生命發展的教育立場，注重培養學生珍愛自己及他人生命的意識，從源頭上鏟除校園欺凌的思想土壤。學校在平時的教學進程中僅關注學生文化成績以及校園欺凌發生后對學生一味地苛責的做法，都無法使欺凌者真切認識到校園欺凌的危害及自身行為的錯誤性質。學校作為一個教育機構，必須要更新教育理念，改變只關注知識灌輸的現狀，讓教育回歸育人的本質。

（二）法治原則

在法治國家，任何社會問題都可以通過法治的方式予以解決，校園欺凌亦不例外。但在以往的實踐中，我們往往傾向于通過運動開展對校園欺凌的集中整治。從法治的視角來看，盡管以“專項治理”為代表的各類整治運動確實可以在短期內取得一定效果，但運動的內在缺陷決定了它無法持續且全面地解決這一問題。“法制或法治要求常規或常態化，而運動則具有非常態性，它往往是對正常進程的否定或中斷，表現為一種階段性、振蕩性、循環性（如以往我們的教訓是：運動一個接一個，政策不斷地進行調整，但沒有一個特定問題得到永久性的解決，后面的運動總是重提或修改前面運動中的問題）以及結果的不確定性。” 〔23 〕因此，“專項行動結束后，校園欺凌行為是否會抬頭？原有的集中力量整治的效果很有可能會因人員和時間等客觀因素的制約而減弱，甚至回歸常態。這樣一來，就容易出現時緊時松的執法現象，容易使學生、學校乃至社會人士產生一種只要在專項整治行動中遵守法規校規，過了之后無所謂的錯誤信號，不利于校園欺凌事件的有效解決”。〔24 〕

法治原則要求國家針對校園欺凌問題展開專項立法，以制度化的細致方式應對這一難題，尤其是對部分性質惡劣的校園欺凌，必須通過法律的方式進行懲戒，及時糾偏，避免出現過往治理進程中“寬容”與“縱容”混淆不清的實踐誤區。

（三）社會補充原則

現代法治原則在邏輯上必然要求社會力量對社會治理工作的參與，學理上這就是法治的“社會面向”。從法治“社會面向”的視角來看，“法治所涉及的既不只是社會的上層，也不是社會中的少數人。法治是一項宏大的事業，它影響到無以計數的普通人的生活”。〔25 〕故而，法治化的社會治理工作絕不是一種主客體之間單一的治理與被治理的狀態，其實質乃在于“社會治社會”，即社會自治，“現代法治的第一個前提就是它必須是以社會自治作為其基本社會構造的”。〔26 〕法治“社會面向”的內在必然性在于，法治的終極功能指向是為了滿足社會生活的需要，正如馬克思（Karl·Marx）之觀點：“社會不是以法律為基礎的。那是法學家們的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎。” 〔27 〕更重要的是，現代法治國家所通用的代議制立法制度無法對所有社會利益訴求進行全面反映，即“代議制立法的目的性決定了立法產品的有限性”，〔28 〕哈耶克（Hayek）甚至認為通過代議制立法“擬制出來的‘多數之意志，不過是一種以犧牲他人的利益為代價而有助于其支持者的協議”。〔29 〕因此，國家公權力在治理模式上的天然缺陷必須得到社會力量的有效彌補。

黨的十八大以來，“法治社會”這一理論命題逐漸成為了法治建設過程中的重要內容，中共十九大報告也強調要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。作為一個“偏正短語的‘法治社會”，〔30 〕它其實指的就是“社會組織依據法律和章程等組織規則的自治”，〔31 〕即民眾通過各類社會組織實現社會的自我運行與自我管理，而非被動地等待國家公權力的治理與安排。應對校園欺凌，發揮公權力的主導作用以及確立學校的治理中心地位固然重要，但社會力量的輔助功能同樣舉足輕重。過去我國在校園欺凌治理方面過分依賴政府，缺乏對社會力量的引入，即使部分規定含納了關于社會組織的內容，但規定本身卻又往往籠統模糊，缺乏可操作性。未來我國專項立法需要認真引入社會力量，并規劃出細致可行的社會力量參與治理校園欺凌的具體路徑。

四、我國校園欺凌法律治理體系的構建展望

校園欺凌的有效治理終究要通過由專項立法的制訂以及相關法律的修改而形成的法律治理體系來完成，這一治理體系既需要堅持上述基本原則，也需要借鑒域外國家的相關經驗，從而實現治理體系的完備化與可行化。

（一）確立多層次立法模式

中國人口龐大，國土面積廣闊，各地區之間的發展極不平衡自古以來就是中國存在的社會現實，這就注定類似于中國這種“超大型國家”僅有一部國家立法不足以全面細致地應對校園欺凌這一問題。例如，“截至2015年，美國50個州和哥倫比亞特區都相繼制定或修訂了專門的反校園欺凌法”;〔32 〕而領土面積相對較小的日本也在《防止欺凌對策推進法》第13條中規定日本地方公共團體可以參酌文部科學省的基本方針，并根據本地實際情況制定各自的地方防治方針，同時，學校及地方公共團體也須制定各自的防治措施。“這種做法體現了原則性與靈活性的有機統一。全國性法律是原則，不能違反，但是各個地區、不同學校可以從本地區、本學校的特殊情況出發，制定更有針對性的辦法，這樣便于更有針對性地治理校園欺凌行為。” 〔33 〕

值得注意的是，2015年新修改的《立法法》第72條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”《立法法》還賦予了全國所有設區市的人大及其常委會以立法權。這就為專項立法鼓勵多層立法的內容提供了法律支持。因此，我國針對校園欺凌的專項立法應鼓勵各地人大及其常委會或政府制定相應的地方法規或規章，各地學校及地方社會組織亦應因地制宜地制定本地的特殊方針，實現對校園欺凌的精致化應對。

（二）建構職責分明的政府運作機制

在應對校園欺凌的工作中，政府無疑應當發揮主導的作用，校園欺凌這一問題的特質邏輯上必然要求政府的嚴格管理。從政府的“施政力”這一視角來看，效率與效能是衡量政府能夠有效處理公共問題的兩個重要面向。前者關注焦點在于資源運用的有效性，控制成本及預算，通常被視為能否“把事做好”之指標，后者則強調政府施政目標的程度，亦即解決公共問題的目標達成性，通常被視為是否符合“做對的事”之指標。校園欺凌行為直接影響校園安全及學生的學習質量，有其解決問題之時效性，需要有效配置資源，建立輔導支援機制，自然需要仰仗政府“施政力”之落實。〔34 〕

一方面，專項立法應規劃各級政府及人民團體的職責，建立全國性及地方性預防、應對網絡。如日本設立了全國統一的24小時免費咨詢電話，這一熱線由都道府縣和指定都市教育委員會負責接聽;澳大利亞新南威爾士州教育與社區部還開設了“Bullying No way！”和“Safe School Hub”等網站，用簡潔的語言向孩子介紹一系列相關信息。〔35 〕此次11部門《方案》就較為細致地劃定了包括教育行政部門、法院、檢察院、公安部門及婦聯等政府部門和人民團體的職責。另一方面，專項立法更應明確相關政府部門的牽頭部門以及在發生問題后該牽頭部門的具體牽頭措施，保證立法的可行性與高效性。籠統地指定牽頭部門卻又未謀劃具體的統攝措施，無疑將會在實踐中使得這一規定淪為形式。

（三）制定細致的學校防治方針

學校是治理校園欺凌的重鎮，這是因為學校往往比其他部門擁有更加專業且便利的教育資源，也是由于學校教職員工與學生相處時間較長，更容易接觸學生社會性的一面。縱觀包括澳大利亞、英國、美國、日本等國家的立法或政策，學校都是治理校園欺凌的重要主體。我國專項立法亦應發揮學校在治理校園欺凌方面的先鋒作用。

第一，應在學校范圍內全面拓寬校園欺凌的反映渠道。專項立法應當廣泛地設置以校園為載體的欺凌投訴信箱、電話，從而讓受欺凌的學生及其他發現者得以及時檢舉。學校也應充分利用網絡的便捷優勢，建立學校防治校園欺凌的專門網站，一方面接受相關人員的投訴，另一方面進行反校園欺凌的宣傳，培育學生及家長勇敢應對校園欺凌的意識。同時，學校不應只被動地等待學生或他人進行投訴，各級學校也應效法這一做法，例如每年分兩次向學生們發放校園欺凌調查表，以便及時探尋校園欺凌的苗頭。

第二，開展促進學生自我發展的各類教育活動。“教育跟其他社會實踐的重要差別就在于教育是一種價值引導活動，一種引導人向‘善的活動”。〔36 〕日本《防止欺凌對策推進法》第15條第1款規定，學校有義務通過開展道德教育和實踐活動來培育在校生的道德情操以及同他人進行人際溝通的能力，從而從根本上防止校園欺凌的發生。我國未來的專項立法亦應要求學校在宏觀上更新教育理念，培養學生樹立正確的人生觀和價值觀。其一，學校應“為未成年學生提供具體的多元的教育、文化和生活范式，以讓不同文化背景的學生獲得更好的理解與被理解”，〔37 〕一些語言欺凌（例如辱罵其他同學“娘炮”“基佬”“矮子”等）體現的正是學生們多元價值的缺乏。其二，學校應長期開展有關人際交往的教育活動，許多證據都表明，欺凌的受害者都是那些不擅交際、害羞或缺乏自信的人，〔38 〕他們的自我認知能力較差，〔39 〕而“越善于交朋友，成為霸凌受害者的可能性就越低”。〔40 〕其三，學校還應重點加強對學生的法治教育，并按照2016年6月教育部、司法部、全國普法辦聯合印發的《青少年法治教育大綱》開展學校的法治教育，法治教育應注重三項內容：（1）培育學生樹立法治觀念與規則意識;（2）宣傳人權理念，營造仁愛的校園氛圍;（3）講授侵權責任法、治安管理處罰法以及刑法中關于人身財產權益的內容，促使學生們在遭遇欺凌后勇于并善于維護自己的權利。

第三，專項立法應構建教師的責任意識與責任機制。例如，英國就非常重視通過加強師資培訓的方式來應對校園欺凌，這既包括職前教師的培養，也包括對在職教師進行反校園欺凌方面的專業培訓;〔41 〕日本《防止欺凌對策推進法》第18條第2款也規定學校應當注重對教職員工的相應培訓從而提高其從業資質。因此，應對校園欺凌，提高教職員工的責任意識、建構相應的責任機制是不可或缺的一環。同時，專項立法應整合國務院《事業單位人事管理條例》第28條、人力資源和社會保障部《事業單位工作人員處分暫行規定》第17條、教育部《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》第4條的相關規定，明確教職員工的職責與懲戒方式，從而充分調動學校的整體能動性。

第四，設立校園欺凌應對小組。我國目前的各類中小學尚未在校內設立常設的應對校園欺凌小組，這導致了實踐中學校應對校園欺凌的倉促性與滯后性。國際上，日本《防止欺凌對策推進法》第22條明確規定學校必須成立防治校園欺凌的專門組織，且組織中的成員必須有社會福祉士資格者、法律工作者、兒童委員會委員等專業人士;〔42 〕韓國《校園暴力預防及對策法》也要求“學校設置學校暴力對策自治委員會，負責審議本校暴力行為預防和規制事項”。〔43 〕借鑒這一經驗，專項立法應督促各級中小學建立常設的校園欺凌應對小組，并明確針對個案的具體步驟：（1）接到舉報后，校園欺凌應對小組應首先在10日內召開小組會議，對于不屬于本校管轄的校園欺凌事件，學校也應在合適時間內移送相關學校;（2）對于認定為校園欺凌的事件，應將其引入校園欺凌處理階段;（3）由校園欺凌應對小組展開具體的諸如通知家長、對欺凌者進行批評教育及心理輔導等專業工作;（4）輔導結束后轉入善后輔導階段，因為欺凌行為的“輔導成效并不是一蹴可幾，學校應進行長期的追蹤輔導” 〔44 〕，任何試圖通過一兩次的輔導教育來徹底矯正欺凌者欺凌心態的做法都是不切實際的;（5）對于性質較為惡劣的校園欺凌，學校應當通知當地派出所。鑒于我國地區發展差異較大的事實，設立法制副校長的條件未必為所有學校所具備，因此專項立法可以允許條件不具備的學校將法制副校長的職責統攝到校園欺凌應對小組中。

最后，專項立法應督促學校明確針對欺凌者的校內紀律處分并予以落實。例如菲律賓《教育部兒童保護政策》規定：“根據學校已有的或教育部的規章制度對侵犯者實施合理的紀律處分，包括書面警告、社區服務、停課、隔離或開除等。” 〔45 〕菲律賓這一政策中的“社區服務”對我國而言很有借鑒意義，現實中學校的一些處分實際上無法讓欺凌者改過自新，但社區服務無疑會以其實踐優勢增強欺凌學生的社會公德心，從而抑制甚至鏟除其再次欺凌同學的心理苗頭。

（四）注入社會力量，實現協同治理

“國家治理并非國家包辦”，〔46 〕社會為防治校園欺凌的工作提供了人力、智識資源，建構了外部保障，這正是當下我國提倡的“法治社會”的應有之意。在法治社會中，公共治理可視為政府部門結合市民社會的資源和力量，提供公共服務并創造公共利益的程序及作為，且不再是以政府機關為主的“官僚治理”，而是呈現國家權力移轉的“多層次治理”模式。〔47 〕社會力量的這種參與功能在西方國家表現得尤為明顯。例如，美國國家學校安全中心在1987年就組建了防治校園欺凌的專門團體，一些志在推廣反對欺凌行為的個人，通過建立網站、演講等方式宣傳校園欺凌的危害以及防治措施;〔48 〕又如在英國，“一些社會團體，如全國防止虐待兒童協會（NSPCC）、欺凌干預組織（BIG）、戴安娜獎、兒童港灣以及石墻等，都為學校反欺凌工作提供專門支持和幫助，學校可以從這些反欺凌組織中借鑒處理欺凌問題的專業知識和實踐經驗”。〔49 〕

在建設法治社會的大背景下，我國未來專項立法亦應構建社會團體、組織與政府機關及學校綜合治理之新模式，“協同治理的要義是通過多元主體在共同處理復雜社會事務過程中的相互協調，消除彼此間存在的隔閡與沖突，實現共同行動，以最低的成本實現公共價值和長遠利益”。〔50 〕第一，學校應同家長共同應對校園欺凌。學校可以鼓勵家長組成團體并在課余時間對學生進行教育，同學校協同規劃治理校園欺凌的策略。第二，專項立法應當倡導專業人士組成應對校園欺凌的社團組織，實現治理校園欺凌的針對性與專業性，這里的專業人士可以包括教育專家、律師、社區工作人員、心理咨詢師、社會學專家，以及非營利組織、非政府組織成員等。這種社會組織應當具備如下功能：（1）信息收集、共享功能。這一功能可以及時有效地發現校園欺凌現象，從而將信息公布給學校、政府甚至媒體;（2）法律應急功能，即對個別惡性的校園欺凌事件及時予以制止并與相關政府或司法部門取得聯系，尋求法律協助;（3）追蹤輔導功能，上述組織中的專業人士應對欺凌者與被欺凌者進行心理疏導，對欺凌者進行必要的追蹤觀察，遏制其再次欺凌同學的心理苗頭。

（五）完善家庭教育制度

家長或監護人對子女的欺凌行為無疑具有協助改善的義務。在英國，如若欺凌學生的行為無法改善，則LEA（地方教育當局）或學校可以要求家長負起連帶責任：（1）如學生因欺凌等偏差行為被永久停學或在一年內被定期停學兩次以上時，LEA或學校得向法院申請對其家長發出“教養令”;（2）學生違反“反社會行為令”，法院亦可連帶對其家長發出“教養令”;（3）被停學學生之家長，必須確保其子女在學校上課時間不得出現公共場所。〔51 〕反觀我國在家庭教育方面，不論是政府部門還是學校，都沒有給予充分的重視。面對這種極不平衡的家庭教育現狀，未來我國專項立法應將家庭教育納入國家基本公共服務的范疇，提升家庭教育的能力，建立對不履行監護職責的父母的懲戒機制;甚至，專項立法可以強制施暴學生的父母接受教育及相應的行政處罰，促使其改變自身不良的教育方式。

（六）建立應對網絡欺凌的機制

網絡欺凌是隨著互聯網技術的發展而出現的一種新型校園欺凌，我國目前在應對校園欺凌方面尚無成熟的經驗。國際上，“澳大利亞著重于為學校開發各類網絡安全教育課程，從源頭防范網絡欺凌的發生;歐洲國家在開展網絡欺凌研究上采取的態度是通力合作、共同防范，在預防教育上下大力氣;而美國則制定一系列相關法律來遏制日益蔓延的網絡欺凌現象，通過立法來保護未成年人的網絡安全”。〔52 〕借鑒上述國家的經驗，我國應對網絡欺凌可從以下幾個方面入手：（1）要求學校對學生開展教育，使其深刻認識到負面消息網絡傳播的危害;（2）規定對于受到網絡欺凌的兒童、學生，可以根據其本身或者保護者的要求刪除相關網絡信息，提供、公開發信息者的個人情報，必要的時候還可以通過公安機關實現;（3）受害人可以要求相關網絡服務運營商并請求司法部門協助提供信息發布者的個人信息，提出侵權損害賠償請求等。〔53 〕

（七）實現欺凌行為與現有法律的有機銜接

校園欺凌往往涉及民事、行政和刑事等多層法律關系與法律責任，然而，“我國對于校園欺凌問題的重視程度存在嚴重不足，懲治措施多以批評教育為主，涉及行政處罰和刑事處罰力度較弱”，〔54 〕這種處理方式導致部分涉事學生與家長有恃無恐，惡化了校園欺凌的局面。對此，專項立法應當促使欺凌行為與現有法律特別是刑事法律的對接，依法處置部分惡劣行為，發揮民事、行政法律的治理功能以及刑事法律的震懾作用。例如，專項立法可以列明言語欺凌可能違反《治安管理處罰法》第42條的規定或構成《刑法》第246條侮辱罪、誹謗罪;毆打行為可能違反《治安管理處罰法》第43條的規定或構成《刑法》第234條故意傷害罪;在多人場所逼迫他人實施羞恥行為可能構成《刑法》第237條強制猥褻罪，等等。

（八）改革刑事責任年齡制度

在當下的刑事責任年齡制度下，很多嚴重的校園欺凌行為尤其是涉及殺人、傷害等后果的行為往往因為當事人未達到14歲或16歲的刑事責任年齡而不能被追究任何刑事責任。實際上，實踐中的校園欺凌“如果沒有造成重傷、死亡等嚴重后果，學校、涉事雙方家長之間會進行具有較大緩沖余地的諒解協商，警察等機構會盡量避免以刑事案件立案，而鼓勵學校、涉事雙方家長調解，通常以道歉、賠償等方式結案，整個事件的處理甚至不會留下案底”。〔55 〕這無疑極大地縱容了部分校園欺凌學生，使其有恃無恐。校園欺凌的治理應當堅持保護與懲治并舉，二者不可有所偏廢。面對部分惡劣的校園欺凌事件，我國刑事法律體系可以從以下方面選擇一種模式進行改革：（1）降低刑事責任年齡，從而對部分惡劣的事件進行及時打擊;（2）增加已滿14周歲不滿16周歲年齡段應負刑事責任的罪刑種類，將部分常見且危害較大的校園欺凌行為納入其中予以規制;（3）引入惡意補足年齡制度。這一制度源自美國，是指若有充足證據表明未成年人主觀惡意已能夠使其區分對錯而又執意觸法，雖當事人未達到刑事責任年齡，依然可追究其刑事責任。〔56 〕“惡意補足年齡制度一定程度上能夠消解因欺凌者年齡限制而忽視其主觀惡意引起的公正缺位，彰顯出法律對潛在校園欺凌實施者的威懾力，從而有效遏制惡性校園欺凌事件的發生。” 〔57 〕

總之，建構我國治理校園欺凌的法治體系，必須既要促使這一體系具備充分的可操作性，又要盡可能地涵攝多種部門或組織，形成政府、學校、社會以及家庭“四位一體”的法治治理格局。