我國耕地休耕制度的實現路徑

摘要：休耕是我國農業供給側改革以及農業可持續發展的必然要求，是對以往粗放型土地利用方式和傳統耕作制度的重大變革；目前我國具備了推進休耕制度的內部條件、外部因素，應該抓住機遇積極推進、擴大休耕試點；實現和完善耕地休耕制度需要從耕地質量的評估與休耕地的選定、休耕的規模、休耕的補償機制、休耕地的集中經營、休耕地的管護及監測評估等方面進行探索。

關鍵詞：休耕制度；糧食安全；休耕補償；耕地評估

2015年我國糧食總產量66060.27萬噸[1]，在喜迎糧食產量“十二連增”的同時，也面臨著耕地生產力嚴重透支的現實，水土流失、耕地污染、生態退化、地下水超采等問題積累疊加，威脅著中國的生態環境、土地質量、糧食安全，引起了國家的高度重視。為保障我國糧食生產安全以及農業的可持續發展，2015年黨的十八屆五中全會首次提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，讓部分耕地“休養生息”；黨的十九大報告中進一步提出“擴大輪作休耕試點”。對耕地休耕制度的探索，已經成為學術界熱點，具有重要的學術價值和現實意義。

1.推行耕地休耕制度的必要性。

1.1耕地資源長期過度使用，資源環境惡化。目前，我國耕地數量和質量呈雙線下降趨，2015年中國國土資源公報數據顯示，截至2014年底，我國耕地共13505.73萬公頃，全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積38.80萬公頃，耕地平均質量等別為9.97等，中低等質量耕地占比為70.6%，總體偏低[2]；耕地污染問題嚴重，2015年中國耕地地球化學調查報告顯示，在全國受調查的 0.925億公頃耕地中（占全國耕地總面積的 68%），受重金屬中-重度污染或超標耕地達232.5萬公頃[3]。綜合以上數據，我國耕地環境資源狀況嚴重惡化，耕地亟需休養生息。

1.2 耕地撂荒、棄耕大量存在，耕地未得到有效養護。長期以來，我們城鄉收入差別較大，根據2017年國家統計局數據顯示，2016年城鎮居民人均可支配收入33616元，農村居民人均可支配收入12363元，相差近三倍，伴隨著“打工潮”以及城鎮化進程，農村的青壯年勞動力大量向城市轉移，勞動力的缺乏導致耕地出現大量撂耕、棄耕現象。根據對四川、云南、貴州、重慶12個鎮的調研數據，測算平均撂荒地占耕地面積的3.2%左右，按 3%估算，在18億畝耕地中，撂荒地大約為5400萬畝[4]。撂荒、棄耕導致大量耕地不能得到有效養護，對我國糧食生產安全以及耕地生產力造成威脅。

1.3農業供給側改革的迫切要求。我國目前糧食供給的主要問題是需求側已經升級，但供給側還沒有跟隨需求同步升級[5]。國內農產品生產與需求脫節，農產品的有效供給率不高，糧食市場受優質低價的“洋糧”沖擊嚴重，出現“國糧入庫，洋糧入市”等現象。實施耕地休耕制度，一方面有利于去庫存，實現“藏糧于地”；另一方面有利于調整農產品結構，提升農產品的品質和有效供給率，增強我國農產品的國際競爭力，實現農業可持續發展的目標。

2.我國推行休耕制度的可能性

2.1耕地總量上有休耕的空間。糧食安全問題始終是國家安全的重中之重，必須要有一定數量的耕地面積確保糧食生產的安全。我國一直堅守 18 億畝（1.2×108hm2）耕地“紅線”不動搖，就是為了保持我國糧食播種面積的穩定。根據國土資源部公布的《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》，我國耕地面積為 1.35×108hm2，這意味著從耕地數量角度來看，存在一定數量的休耕地實施空間。

2.2國內和國際糧食生產穩定，國庫糧食儲備充足。我國糧食產量多年穩定，根據國家統計局數據顯示，2013年-2017年期間，我國糧食產量分別63048.20萬噸、63964.83萬噸、66060.27萬噸、66043.52萬噸、66160.72萬噸[6]，糧食生產穩中有增。糧食庫存充足，從國家糧食局公布的數據得知，2006年至2015年，中儲糧最低收購價和臨儲收購共收購糧食5.6億噸；國家糧油信息中心的數據顯示，同期2006年至2015年11月，玉米實際成交8270萬噸，小麥實際成交1.38億噸，水稻實際成交8286萬噸，合計3.04億噸。換言之，2006年至2015年之間，產生庫存約2.5億噸。巨額的庫存量，為我國實施耕地休耕制度提供了內部保障條件；目前全球糧食主產區糧食生產正常，供應充裕，國際糧價總體穩定。預計未來幾年，國際糧食市場依舊穩健，因此，我國可從國際糧食市場進口一定數量的糧食，讓部分耕地休耕。

綜合以上來看，我國目前已經具備推行耕地休耕制度的內部和外部條件，但耕地休耕制度關系糧食生產安全，因此，我國推進休耕制度的基本原則是在確保國家糧食安全的前提下，謹慎推進。

3.休耕制度的實現路徑

3.1耕地質量的評估與休耕地的選定。對耕地質量進行評估，是推行耕地休耕的基礎工作，也是國家全面把握耕地狀況的重要依據。目前我國耕地質量等級制度評定方法是在測算作物光溫（氣候）生產潛力，形成覆蓋全國的、連續的“土地質量背景值曲面”的基礎上，分區域選取土壤、地形、土地利用等因素，通過測算土地自然質量分、土地利用系數和土地經濟系數，進行土地自然質量、土地利用狀況和投入產出水平的逐級訂正，按照乘積法計算全國可比的分等指數，以此劃分耕地質量等別[7]。全國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，依次遞減，15等最差，對于質量等級差、土地生產力低的耕地要采取自愿休耕與強制休耕相結合的原則，逐步推進休耕制度。目前，我國耕地資源主要面臨地下水超采、污染、生態退化等問題，因此可在以上三個典型區域推行休耕試點，跟蹤查看休耕成效。需要注意的是，耕地質量是個動態的變化過程，要建立和完善的耕地質量等級動態監測體系，對耕地質量等級與產能變化實施全面監測，目前我國尚未建立起完善的耕地質量等級動態監測體系，需要加大對此項工作的投入力度。

3.2休耕規模的確定。目前，已有學者對我國休耕規模進行研究，如張慧芳等認為中國休耕面積不應該超過耕地總面積的 5%[8]；羅婷婷等則認為我國休耕的極限為 0.27×108hm2，占耕地總面積比例高達20%[9]。考慮到糧食生產的極端重要性，耕地休耕規模的確定，應該綜合分析國內糧食的產量、農產品種植結構配置、國家糧食存儲量、國際糧食市場行情以及休耕試點取得效果等因素基礎上進行。目前，我國糧庫陳糧較多，國內耕地產糧穩定，國際市場糧食平穩，應當抓住機遇，在保障口糧絕對安全的情況下，逐步推進和擴大休耕試點。

3.3休耕的補償機制。補償機制是推進休耕制度的核心，補償的主體、補償的標準都需要綜合考慮。由于我國施行“三權分置”的耕地經營管理模式，在實際的補償中，應該遵循“誰利益受損，誰獲得補償”的原則，在耕地休耕的推進過程中，耕地的實際承包者和經營者為實際利益受損主體，應當作為補償主體；休耕地補償的標準，應該按照各地區農業耕地生產的平均年收益作為補償的重要參考，在保障農戶利益不受損的前提下，各地區因經濟發展不同、種植農作物的種類不同，應當有所差異。需要注意得是，休耕補償的關系到農民的實際權益，要做好農戶思想工作，加強宣傳，使得農戶能理解并積極響應國家耕地休耕制度的重要戰略意圖，為進一步推進耕地休耕工作贏得良好的群眾基礎。

3.4休耕地的集中經營。我國農戶人均占有耕地面積少，耕地經營細碎化，農業生產力水平與發達國家相比普遍較低，這種經營模式已經不能滿足時代發展的需求。從提升土地生產效率、降低生產成本、提高農民收入的角度來看，土地集中經營是必然趨勢，休耕制度的實施將在一定程度上促進農村土地的集中經營。土地集中經營一般有兩種模式：一是國家或集體作為經營主體；二是個人或企業集承包集中土地經營。土地集中經營有利于提升農業生產力水平，提高農民收入，節約休耕行政運行成本，有助于休耕制度的進一步推進。目前，我國逐步進入老齡化社會，城鎮化進程也將進一步推進，農村勞動力缺乏問題將慢慢凸顯，撂荒、棄耕現象可能會進一步擴大，因此，休耕將使得一部分農民和耕地退出農業生產從而釋放大量勞動力，降低生產成本；此外，休耕使得現存耕地為提升土質而統一化操作甚至使耕地連片化，為耕地的機械化現代化操作提供可能性，從而實現“藏糧于地”[10]。但是，由于我國農業人口眾多，農村剩余勞動力的轉移要結合城鎮化過程逐步推進，給予休耕農戶提供工作職能培訓，優先推薦就業崗位，保證其生活質量不降低。

3.5休耕地的管護及監測評估。休耕不同于撂荒，不是對耕地置之不管，而是主動讓耕地休養生息，是保護、養育、恢復地力的措施，休耕結束后需重新耕作。耕地休耕期，要積極引導農民種植綠肥等養地作物來恢復地力，政府要提供必要的技術支持，要讓休耕地做到休而不荒、休而不廢，絕不能讓休耕的土地荒蕪；此外，還要警惕休耕后的耕地非農化現象的發生。對休耕試點土地，要做好監測評估工作，要對休耕地定期進行生態環境評價，對土壤生產力進行評估；引外，還需建立獎懲機制，對休耕地管護效果進行考核評估。

4.討論

推進耕地休耕制度，是我國農業供給側改革的必然選擇，也是保障我國農業生態安全、實現農業可持續發展的必然選擇。休耕制度的推進將引發一系列問題：農產品的自給率、休耕地的監測評估、農村剩余勞動力的轉移、農業生產方式的轉型、休耕補償標準等等問題。目前，由于我國的休耕制度領域尚處在探索、試點階段，很多方面均為空白，要加強對休耕制度的頂層設計，同時對休耕制度所衍生的后續問題，也須謹慎對待。

參考文獻：

[1]http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb =A0D0F&sj=2015.

[2]http：//www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/.

[3]國土資源部中國地質調查局.中國耕地地球化學調查報告[R].2015-06.

[4]羅婷婷，鄒學榮.撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉換機制謀劃[J].西部論壇，2015（2）：40-46.

[5]劉奇.農業供給側結構性改革需要關注的幾個問題[J].中國發展觀察，2016（09）：37-39

[6]http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb =A0D0F&sj=2017.

[7]程鋒，王洪波，鄖文聚.中國耕地質量等級調查與評定[J].中國土地科學，2014（2）：75-82.

[8]張慧芳，吳宇哲，何良將.我國推行休耕制度的探討[J].浙江農業學報，2013（1）：166-170.

[9]羅婷婷，鄒學榮.撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉換機制謀劃[J].西部論壇，2015（2）：40-46.

[10]鐘媛，張曉寧.休耕政策存在的問題對策[J].農業經濟問題，2018（9）：76-84.

基金項目：江蘇高校哲學社會研究重點項目“基于生態哲學的高質量發展‘江蘇方案研究”（2018SJZDI026）；江蘇省輔導員思政項目（2017SJBFDY114）。

作者簡介：周以杰（1981-）男，漢族，江蘇淮安人，南京林業大學博士，淮陰師范學院講師，研究方向：社會生態、思想政治教育。