我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的研究

尚鵬娟

【摘 要】 中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用目前存在著城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、農(nóng)村建設(shè)用地低效利用和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增”嚴(yán)重占用耕地等問題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策出臺(tái)后，地方開展了增減掛鉤試點(diǎn)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。該文總結(jié)了政策運(yùn)行出現(xiàn)的問題，并給出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 土地利用 統(tǒng)籌發(fā)展

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的內(nèi)涵

所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)”。掛鉤的本質(zhì)是存量建設(shè)用地的盤活利用，通過農(nóng)村土地整治這個(gè)平臺(tái)或媒介，對(duì)位于農(nóng)村的存量建設(shè)用地進(jìn)行易地盤活利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地（耕地）和建設(shè)用地的空間置換。

二、“增減掛鉤”制度實(shí)施效果

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是有效解決土地供需矛盾，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、嚴(yán)格保護(hù)耕地、保證土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)順利實(shí)施、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的有效手段。政策的實(shí)施不僅可以改善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，還可以盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局更趨合理，促進(jìn)土地資源的集約高效和可持續(xù)利用。

（一）提高土地集約節(jié)約利用程度，盤活農(nóng)民土地資產(chǎn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤創(chuàng)造性地將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減關(guān)聯(lián)起來，通過廢棄農(nóng)村居民點(diǎn)的開發(fā)整理，大量農(nóng)村閑置建設(shè)用地變?yōu)榭筛N的耕地，土地資源更趨集中，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。土地集約節(jié)約利用程度提高、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局也更加合理。拆舊地塊拆遷復(fù)墾后，農(nóng)民得到房屋拆遷補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于隱含了建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值，要高于原拆遷地塊及房屋自然價(jià)值。拆遷復(fù)墾及整理后的耕地也可以產(chǎn)生農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，獲得耕地政策性補(bǔ)貼，農(nóng)民土地的資產(chǎn)性顯現(xiàn)。

（二）緩解新增建設(shè)用地需求、守住耕地紅線。“增減掛鉤”可以看做“占補(bǔ)平衡”思路的合理化變形和延伸，是將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，有效增加了耕地面積。同時(shí)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將增減掛鉤中拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的新增耕地與周邊大田連片接壤，通過持續(xù)的地力培肥，若干年后恢復(fù)成高效農(nóng)田，增加了有效耕地面積，有利于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

（三）優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局。在我國(guó)的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積;耕地占補(bǔ)平衡政策的主要功能是保護(hù)耕地面積，要求各地通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補(bǔ)充相同面積和質(zhì)量的耕地;集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地模式，一定程度上解決了我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細(xì)碎分耕、集體建設(shè)用地粗放浪費(fèi)等問題。

三、關(guān)于“增減掛鉤”制度的再思考

從理論上看，“增減掛鉤”政策非常好，如果這一政策得到嚴(yán)格實(shí)施，必將推進(jìn)我國(guó)土地節(jié)約和集約化利用與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一些地方試點(diǎn)也確實(shí)取得了明顯效果。然而，在實(shí)際實(shí)施過程中，也的確出現(xiàn)了不少問題。主要體現(xiàn)在違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益;難以真正實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡;突破試點(diǎn)規(guī)范性要求。

（一）違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益。對(duì)依賴土地財(cái)政、囤地受限的地方政府而言，城鄉(xiāng)建設(shè)用地 “增減掛鉤”這一新政提供了新的“圈地”動(dòng)力，被當(dāng)作突破供地瓶頸的良方。一些地方以 “增減掛鉤”的名義，過度實(shí)施拆村運(yùn)動(dòng)，未充分維護(hù)農(nóng)民的參與權(quán)利，違背農(nóng)民意愿，大拆大建，圈占農(nóng)村集體土地，農(nóng)民被迫住進(jìn)高樓，損害了農(nóng)民利益。同時(shí)部分地區(qū)給農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且未按政策所要求將掛鉤所產(chǎn)生的收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

（二）難以真正實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。掛鉤政策要求 “耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”，耕地的占用和補(bǔ)充之間不僅要達(dá)成數(shù)量平衡，還要做到質(zhì)量平衡。政策執(zhí)行目標(biāo)之一是節(jié)約出建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，指標(biāo)有經(jīng)濟(jì)效益，成為實(shí)施主體的追逐目標(biāo)。許多地方只注重耕地?cái)?shù)量平衡，出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題，雖然實(shí)現(xiàn)了面積上的 “占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，使耕地隱性減少[1]。補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量如果得不到保障，增減掛鉤政策就失去了意義，成為了占用耕地獲取建設(shè)用地指標(biāo)的途徑。

（三）突破試點(diǎn)規(guī)范性要求。現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地 “增減掛鉤”仍然處于試點(diǎn)之中，有明確的試點(diǎn)區(qū)，然而，不少地方政府由于擁有了城市用地的分配權(quán)，且為了增加地方土地財(cái)政收入，在試點(diǎn)外擅自開展掛鉤，以及違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，甚至沒有指標(biāo)就進(jìn)行村莊改造，先拆后建的現(xiàn)象普遍存在。另外部分地區(qū)出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。存在建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為，擾亂了掛鉤政策執(zhí)行秩序。

四、思考總結(jié)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，利益復(fù)雜，必須嚴(yán)格規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)管。在對(duì)待增減掛鉤政策的問題上要特別注意加強(qiáng)以下幾方面的工作：首先要始終把尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的主體地位。其次，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，從推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、促進(jìn)城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)出發(fā)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理布局及土地資源的節(jié)約集約利用。另外加大增減掛鉤試點(diǎn)的監(jiān)督力度，在建新區(qū)建設(shè)過程中，要將耕地耕作層土壤進(jìn)行剝離，就近用于新開墾耕地，保證新開墾耕地質(zhì)量不降低。最后應(yīng)嚴(yán)格增減掛鉤審批程序，控制增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，做到適度安排，明確控制范圍，避免大拆大建，避免盲目超前建設(shè)，還要完善指標(biāo)收益分配制度和監(jiān)管制度，為解決城鎮(zhèn)發(fā)展和耕地保護(hù)的兩難問題提供強(qiáng)有力的支撐。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 胡傳景，張玲.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展促進(jìn)土地節(jié)約集約利用——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作有待加強(qiáng)和完善[J].國(guó)土資源，2008（09）：26-29.