基于治理視角的新時代高校內部控制研究

楊萱

【摘要】? 高校治理和內部控制是國家治理現代化的重要內容。新時代高校面臨新的形勢和挑戰，肩負著新的歷史使命，深刻理解新時代高校內部控制，并以新思想為指導架構高校內部控制體系具有重要的現實意義。文章基于國家治理能力現代化的視角，對新時代高校內部控制內涵、目標進行了拓展，并架構了新的高校內部控制框架體系。

【關鍵詞】? ?國家治理能力現代化;新時代;高校內部控制

【中圖分類號】? F233? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）08-0096-03

行政事業單位的內部控制是我國內部控制體系中不可或缺的一部分，同時也是國家治理能力現代化的重要體現。2012年財政部頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》）為行政事業單位內部控制奠定了基本框架和體系。黨的十八屆四中全會明確提出，對“權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，將行政事業單位內部控制提升到國家治理和依法治國的高度。隨著我國社會進入新時代，高校內部控制作為我國行政事業單位內部控制的重要組成部分，在黨的十九大報告關于國家治理能力現代化精神的引領下，理應有新作為、新發展。充分認識新時代高校內部控制新內涵，根據新時代要求構建高校內部控制的新運行機制顯得尤為重要。

一、基于治理視角的高校內部控制內涵界定

根據《內控規范》對內部控制的定義，我們可以把高校內部控制界定為：“高校為實現其控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控”。但在新時代，從國家治理能力現代化視角看，高校內部控制的對象、手段、內涵都有了極大的發展和拓展，具體表現在以下幾個方面：

（一）在內部控制對象上，高校內部控制對象范圍大幅度擴大，已由原來簡單的經濟活動規范拓展到高校各類權力運行規范

黨的十九大報告強調要“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”“加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。因此，高校內部控制除了要加強對《內控規范》中明確的預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同管理等經濟活動防控以外，還要加強對學科發展、項目評審、職稱評審、科學研究等業務活動及其權力運行行為的規范和防控。

（二）在內部控制手段上，高校內部控制手段不斷升級和豐富

高校要適應形勢，善于利用互聯網技術和信息化手段，提升內部控制的技術和水平。運用新的信息技術手段，不僅能提高學校的內部控制水平，更能極大地規避權力運行過程中的人為干預、違規和低效。運用信息化手段，能夠打破原有各系統的數據孤島，形成統一互通的數據交換，減少信息的低耗，提升決策的水平。因此，充分利用新技術，不僅是高校加強內部控制的需要，更是國家治理現代化的要求。

（三）在內部控制約束上，隨著從嚴治黨戰略的推進，單位內、外部對單位活動的控制約束要求越來越嚴

2014年國務院頒布的《關于加強審計工作的意見》指出，要“加大審計力度，創新審計方式，實現審計監督全覆蓋，促進國家治理現代化和國民經濟健康發展”。黨的十九大報告指出，要“深化政治巡視，建立巡視巡察上下聯動的監督網”，要“把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力?！睘榇?，加強高校內部控制不僅是單位自身規范發展的需要，更是國家規范治理，推進從嚴治黨的迫切要求。

綜上所述，高校內部控制的內涵可重新界定為：高校為實現其治理控制目標，通過加強制度建設、推進業務運行，強化內外部評價監督和依托各種信息化、互聯網和媒體技術，對學校的經濟業務、治理活動的風險以及其權力的運行進行有效管控和防范的一系列措施和方法的總稱。

二、基于治理視角的高校內部控制目標拓展

俞可平（2008）認為，國家治理的目標在于實現“善治”和“良政”。其中“善治”包括合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正等基本要素，“良政”則應具備民主、法治、責任、服務、質量、效益、專業、嚴謹、透明、廉潔等內在要求。根據《內控規范》，高校內部控制目標涵蓋了業務活動合法合規，經濟信息真實可靠完整，資產安全有效并能保值增值，預防腐敗、防范舞弊以及提高公共服務效能等目標。筆者認為，新時代，從國家治理能力現代化視角審視高校內部控制，其目標主要包括：

（一）保證組織活動合法合規

保證經濟活動的合規合法是行政事業單位內部控制的首要目標，是權力運行的最基本要求。從提升高校治理能力角度看，合法合規目標已不僅限于經濟活動，涵蓋范圍已拓展至高校各類權力運行，要確保各類權力有序規范運行;從控制依據上看，高校內部控制要將上級法律法規作為權力運行的標準，并結合學校的實際情況，梳理制定適合學校的規章制度，并以此設計學校的內部控制制度體系。在梳理上級制度與學校制度上，要合理把握兩者的關系，并不是學校的制度必須嚴于上級制度，也絕非要求層層加碼。

（二）保證資產安全和使用有效

長期以來，高校資產管理范圍并不全面，側重于固定資產的占用、使用和處置管理，內部控制更多強調程序規范，對資產管理效益關注較少。管理內容上，對固定資產管理比較多，有比較完善的制度和管理程序，但對學校的無形資產、公共基礎設施、保障性周轉住房等管理明顯偏弱，使用效率普遍較低。管理機制上，資源的優化配置、資源的共享共用、資產的調節機制等仍很不完善。新時代，高校資產管理與資金管理應放在同等重要的位置，加強規范全口徑資產的會計核算，確保資產信息的全面、及時、可靠和完整。

（三）保證學校信息真實可靠和完整

《內控規范》的信息質量要求核心在于財務信息質量的真實、可靠和完整。新時代，高校內部控制的信息質量目標應從財務信息質量拓展到學校治理中全部權力運行所反映的信息質量要求得到全面及時的反映，具體來講這些信息包括財務信息、管理信息、人才培養、科學研究等業務信息。其中財務信息是高校經濟活動中最直觀的信息，表現為單位的預算、收支、采購等經濟信息，高校必須要真實完整反映。除此之外，新時代高校內部控制要求實現全信息公開透明準確，旨在如實、準確地反映高校的業務和權力運行情況，充分發揮信息質量對高校治理的推動和支撐作用。

（四）有效防范舞弊和預防腐敗

內部控制是防范舞弊和預防犯罪的第一道防線，只有系統規范的內部控制體系才能有效地防范權力運行的失控。新時代的腐敗治理、防止權力被濫用，關鍵在于建立完善的內部權力制衡機制，將權力關進制度的籠子。高校的治理既要實現“決策、執行、監督”三權制衡，又要形成標準化和規范化的業務流程，確保權力運行規范有效。同時，高校作為行政事業單位的重要組成部分，要堅決與黨中央從嚴治黨部署保持高度一致，加強腐敗治理的高壓態勢，充分發揮紀律、內控和文化功能，形成“不敢腐、不能腐和不想腐”的政治新常態。

（五）提高公共服務的效能

辦好學、培養好人才是高校治理的邏輯起點，以此為起點輻射學科建設、科學研究、社會服務等高校各項辦學職能。高校內部控制要求各級部門圍繞學校發展目標，創新開展各項工作和提升履職能力，在“雙一流”建設背景下，奮發有為，努力提高人才培養質量、建設世界一流學科、增強對經濟社會發展的支撐，通過推進高等教育的深化改革，提升高等教育公共服務的效能和最終發展目標。

三、基于治理視角的高校內部控制框架體系

全球范圍內，內部控制框架應用最廣泛的是COSO的五要素模式，但在我國內部控制實踐中，田翔宇等（2013）認為，COSO的五要素模式存在一定的邏輯關系詬病，不完全適合中國的特色國情，并在一定程度脫離了內部控制運行的現實基礎。我國頒布的《內控規范》采用的單位層面和業務層面的要素二分法是對風險評估和控制活動在我國具體應用的本土化設計，是具有中國特色的單位控制方法，是將“以推進國家治理體系和治理能力現代化實現全面深化改革目標”落到微觀單位主體的內部控制方法。借鑒唐大鵬等（2018）提出的行政事業單位內部控制要素體系，筆者認為，基于治理視角的高校內部控制體系要素可細化為“制度建設-業務運行-評價監督-信息系統-內控環境”。根據高校內部控制體系模型，高校內部控制框架體系的要素包括：

（一）制度建設要素

制度建設要素是健全高校內部控制的首要要素，制度建設是一個廣義概念，包含對高校整體權力運行的制度安排。新時代高校制度體系建設需要從治理能力現代化視角著眼，從深化高等教育改革和“雙一流”建設戰略出發，進行頂層設計和系統推進，根據學校發展定位，探索建立適合學校的組織框架、運行機制、崗位設定等。在機構設置上，借鑒國家機構改革思想精髓，要大膽地進行創新整合、守正出新。在運行機制上，要充分借助科學技術的發展，運用互聯網、物聯網思維創新高校運行機制，力爭走在時代創新的前沿。在崗位設定上，遵循因事設崗、人崗相宜原則，以效能為導向。所有這些都需要系統的制度來進行安排，以制度來管事管人，避免過多的人為干預。

（二）業務運行要素

從國家治理角度看，國家權力運行的影響和運行效果最終體現為國家治理的綜合績效。在內部控制上，業務運行反映了內部控制能力水平。從高校治理看，高校的業務運行要素是高校治理能力的核心表現，高校的發展績效是業務運行要素的綜合體現。業務運行是高校在制度框架體系下，通過各項業務開展，實現學校發展目標的紐帶。高校的業務涵蓋內容非常廣泛，從最基本的財務活動、資產管理等經濟活動到各類高校核心的業務活動，比如學科建設、人才培養、科學研究、社會服務、人才招聘等，所有這些業務運行都需要在制度框架體系內，建立各子業務的運行體系，然后通過整合形成大的業務運行體系，從而實現學校業務的規范有序運行。

（三）評價監督要素

評價監督是內部控制運行的根本保障，是對內部控制運行的診斷和糾偏。新時代從嚴治黨背景下，高校監督評價手段和機制越來越完善。

從高校內部來說，要推動單位內部控制信息公開、建立單位內部控制評價報告制度和內部常規審計制度。新時代國家治理現代化的最主要特征即是透明性（俞可平，2014），高校應主動公開單位內部控制信息，對內部控制的各類調查結果、問責情況要及時公開公告，接受群眾的監督。其次，高校要建立內部控制報告制度，2017年頒布的《行政事業單位內部控制報告管理制度》對行政事業單位內部控制報告的原則、主體、編制、使用等進行了詳細的規定，高校要根據規定，每年編制單位內部控制報告并及時公告。再次，高校要建立單位內部審計制度，建立獨立運作的內審管理系統。內部審計是單位自身對業務運行及各環節的自我診斷和自我把脈，建立對二級單位、內部業務的定期審計和整改報告制度，開展部門的屆中審計、屆末審計、專項業務審計、專項經費審計等，根據發現的問題及時進行整改督查。對重大建設項目要實行全過程跟蹤審計和全范圍的審計覆蓋，使內審工作真正發揮超脫性、權威性，以保證業務運行規范。

從高校外部來說，高校要主動接受國家審計和政治巡視，配合上級部門對單位的評價監督。只有建立完善相互銜接、上下聯動的高校內部控制評價監督體系，才能防止決策失誤、行為失范和權利失控，才能確保高校健康良好地運行和發展（方蕓，2016）。

（四）信息技術要素

隨著科學技術的發展，信息技術成為了推動社會發展和各項工作開展的有力支撐手段。高校內部控制也不例外，信息技術已成為高校內部控制提質增效的核心力量，高校內部控制實質上就是對高校內部運行各種權力流、業務流、資金流、數據流等信息流的一種監督和控制。新時代高校內部控制必須建立起系統、完整的信息系統平臺，將單位內部的各種數據都集成到信息系統中來，借助信息技術以達到內部控制目標。首先，將業務流程實現網上受理辦結，可以有效遏制無故拖延和權力濫用，提升辦事效率。其次，可以通過信息系統數據的自動比對，發現各類信息流之間的矛盾和可能存在的問題，以提供對運行過程中可能存在問題的識別和預警。再次，各類業務數據集成后，可以借助系統決策平臺，將不同業務之間數據進行關聯和挖掘，以提高管理決策水平。最后，通過信息系統，打通各主體和業務的數據孤島，形成學校海量而完整的數據池，推動學校績效管理和評價工作，進而為國家治理現代化提供有力數據基礎。

（五）控制文化要素

控制文化要素是高校內部控制的基礎要素，控制文化氛圍的影響力是內部控制執行力的源泉，是根植于單位內控實踐活動中逐步形成并被共同認可、遵循，帶有價值取向、道德作風、思想意識和行為方式等因素的文化總和。此處的控制文化主要是指導單位內部控制文化的內核層，是制度建設、業務運行、評價監督和信息技術等要素發揮作用的基本氛圍和價值觀。新時代高校的控制文化氛圍營造更需要在國家從嚴治黨、打虎拍蠅等大力反腐制度安排下，通過對學校內控事業發展過程及內涵進行提煉、生化，形成共同的價值觀念、理想信念，不斷地宣傳、教育和強化，內化為每個員工的自覺行動，形成良好的內部控制文化氛圍，讓單位內控工作被廣泛接受并積極參與，從而讓內部控制其他要素在濃郁的內控文化基礎上充分發揮作用，推動高校的內部治理，實現學校事業的發展。X

【主要參考文獻】

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