海綿城市PPP模式研究與探討

蘇凱

【摘要】政府和企業(yè)合作的 PPP 模式是通過引入社會資金參與到公共項目中，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平的同時，降低財政的壓力和風(fēng)險。這種模式在未來城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、建設(shè)和營運(yùn)維護(hù)等多方面將發(fā)揮巨大作用，因此受到國家的高度重視和大力提倡。

【關(guān)鍵詞】海綿城市；PPP模式；思考

海綿城市建設(shè)對指導(dǎo)新時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平具有重要作用。PPP模式的推行尚面臨許多問題和挑戰(zhàn)，海綿城市PPP融資與收益模式的確定、項目的整體策劃與打包、責(zé)權(quán)歸屬、績效評估和考核、風(fēng)險承擔(dān)的約定等許多關(guān)鍵要素，都存在諸多的不確定性，因而使得各城市海綿城市PPP模式的推進(jìn)進(jìn)度和效果不一，甚至一些企業(yè)對其望而卻步。

1、推進(jìn)海綿城市 PPP 模式面臨的問題

1.1投融資機(jī)制及相關(guān)配套制度問題

無法解決長期配套資金問題。當(dāng)前，海綿城市建設(shè)項目主要依靠政府補(bǔ)貼，而雨洪設(shè)施的建設(shè)需要巨大的資金投入，政府的公共投入僅能實(shí)現(xiàn)一部分的設(shè)施建設(shè)，大部分的資金需要社會資本的投入。

1.2績效考核難度問題

從實(shí)踐經(jīng)驗看，績效考核目標(biāo)的可行性、風(fēng)險構(gòu)成及其分擔(dān)、責(zé)任邊界等仍有待考證。結(jié)合目前幾個已有的海綿城市 PPP 項目的策劃與績效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績效考核與建設(shè)內(nèi)容不對應(yīng)，績效考核方案難以達(dá)到，對未來實(shí)現(xiàn)績效存在的風(fēng)險缺乏清晰的認(rèn)知和明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，考核方式簡單等。

1.3長期運(yùn)營維護(hù)問題

按照財政部要求，PPP項目簽署的合同至少具有10年服務(wù)運(yùn)營期，因此長期的運(yùn)營維護(hù)管理也是海綿城市PPP項目考核的重要一環(huán)。即便方案設(shè)汁合理、施工建設(shè)到位，若沒有長期穩(wěn)定的、良好的運(yùn)營維護(hù)作為支撐，其建沒成效仍難以保證，這也是我國環(huán)境領(lǐng)域比較突出的問題。海綿城市PPP項同的后期運(yùn)營維護(hù)工作本身較為復(fù)雜，再加上這類項目又容易受自然氣候變化、上游開發(fā)或污染、城市整體的管理水平和市民環(huán)保意識等各種綜合因素影響，維護(hù)期內(nèi)很容易產(chǎn)生非技術(shù)性的責(zé)任糾紛問題，甚至最終導(dǎo)致績效考核方面的困難或糾紛，因此，不同海綿城市PPP項日運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容的劃分、責(zé)任主體的界定、維護(hù)費(fèi)用的計算、績效評估及考核辦法等，都需要在PPP項目策劃初期依據(jù)實(shí)際情況予以充分考慮和合理安排。

1.4管理缺位與監(jiān)督機(jī)制不健全

有效的管理與監(jiān)督體系是PPP成功運(yùn)作的組織支撐。我國缺乏統(tǒng)籌政策制定與項目管理的中央PPP機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)具體項目論證與監(jiān)督的地方性PPP機(jī)構(gòu)以及跨層級、跨領(lǐng)域、跨部門的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。較為混亂的組織結(jié)構(gòu)、不夠明晰的職能定位加之復(fù)雜的海綿城市工程建設(shè)，無疑是一項巨大的挑戰(zhàn)。此外，我國缺乏類似英國的準(zhǔn)入競爭對話標(biāo)準(zhǔn)，很多具體流程未做到真正的公開透明，不同項目階段的監(jiān)管能力有待提升。

1.5項目策劃的系統(tǒng)性和科學(xué)性問題

海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性既是一大特征也是一大難點(diǎn)。項目策劃與打包應(yīng)與各城市自身面臨的實(shí)際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。從目前掌握的海綿城市PPP項目情況看，由于策劃時對海綿城市與水環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市PPP項目匯水區(qū)關(guān)系復(fù)雜或混亂，建設(shè)內(nèi)容針對性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，造成治理方案各子系統(tǒng)之間的分割，缺乏流域或匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系的科學(xué)性和合理銜接。

2、關(guān)于海綿城市建設(shè)中PPP模式思考

2.1制定合理有效的績效考核體系

作為PPP項目服務(wù)的購買者，政府部門將制定明確、易計量、可監(jiān)測的考核指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)完成情況進(jìn)行付費(fèi)。海綿城市PPP項目的績效考核體系是保障項目成功的核心要素，也是最難以制定的內(nèi)容，必須根據(jù)項目特點(diǎn)以及水系統(tǒng)綜合方案“量身定制”。合理的績效考核體系應(yīng)充分考慮流域和項目邊界的劃分，海綿城市整體建設(shè)項目的拆分和打包等，并根據(jù)水環(huán)境提升的長期性影響綜合考慮運(yùn)營期與試運(yùn)營期的時間、達(dá)標(biāo)難度、主要考核指標(biāo)、監(jiān)測點(diǎn)等績效考核體系。

2.2因地制宜科學(xué)論證

每個城市的自然地理條件和氣象水文條件都有其各自的特點(diǎn)，要因地制宜科學(xué)論證具體項目立項的可行性，以分區(qū)目標(biāo)、用地分類目標(biāo)、用地控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，綜合考慮現(xiàn)有的灰色基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行能力與擬建的綠色基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行能力，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮海綿城市所涵蓋的灰色基礎(chǔ)設(shè)施與綠色基礎(chǔ)設(shè)施有機(jī)融合的問題。因此要設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)住建、水利、財政、環(huán)保、交通、農(nóng)林、氣象、規(guī)劃等部門，建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制，推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

2.3規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，保障項目的可持續(xù)性

海綿城市建設(shè)項目的系統(tǒng)性復(fù)雜性要求監(jiān)管主體對項目的全生命周期進(jìn)行管控，引入并建立PPP全生命周期管理機(jī)制有利于保證海綿城市建設(shè)項目實(shí)施。因此從監(jiān)管主體及監(jiān)管領(lǐng)域的角度出發(fā)，必須加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，建議成立由相關(guān)政府部門、行業(yè)主管機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)以及社會團(tuán)體等共同參與的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，承擔(dān)整個項目的各項監(jiān)管工作，同時通過政策法規(guī)約束，強(qiáng)化其獨(dú)立性。建立規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)督管理體制，必須加強(qiáng)市場準(zhǔn)入方面的監(jiān)督以及項目實(shí)施過程中的績效控制。一是做好立項監(jiān)管，在全方位的發(fā)展規(guī)劃以及我國現(xiàn)行可行性研究制度的基礎(chǔ)上考察項目的必要性，規(guī)范PPP的各項要求，避免借PPP之名，行變相融資之實(shí)。二是政府要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，并可通過與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的合作，為PPP項目的物有所值評價尋求智力支持，同時通過構(gòu)建PPP數(shù)據(jù)庫與信息平臺，采用公開透明的競爭性招投標(biāo)方式選擇合適的合作對象，提高合作的成功率。三是要建立中期的績效評估機(jī)制，完善績效評價方法，建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系對項目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行評價，作為項目調(diào)整糾偏的依據(jù)，保障項目質(zhì)量與可持續(xù)性。

2.4優(yōu)化PPP模式，探索多元化的模式創(chuàng)新

地方政府可以在綜合考慮財務(wù)承受能力與PPP項目規(guī)模上限的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)的社會環(huán)境狀況以及項目具體特點(diǎn)，嘗試各種形式的PPP模式創(chuàng)新與模式組合，以求更好地調(diào)動社會各方的積極性，滿足項目建設(shè)的不同需求，提高PPP模式運(yùn)營效率。

結(jié)語：

綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會進(jìn)步，城市化進(jìn)程的步伐越來越快。同時，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了許多城市環(huán)境問題，在這種情況下，海綿城市建設(shè)理念應(yīng)運(yùn)而生，并且在城市規(guī)劃設(shè)計中得到了越來越廣泛的應(yīng)用。海綿城市屬于大型工程，資金耗費(fèi)量巨大，要想減輕國家財政負(fù)擔(dān)，政府需要積極運(yùn)用PPP模式進(jìn)行海綿城市建設(shè)。國內(nèi)海綿城市中PPP模式應(yīng)用較晚，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，政府需要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合實(shí)際情況用于國內(nèi)海綿城市建設(shè)過程中，完善相關(guān)法律法規(guī)，制定公平公正的準(zhǔn)入機(jī)制和科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制，以此減輕政府財政壓力，為市場注入新的活力，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

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