內蒙古農牧區互助養老模式研究

張智敏

摘 要：隨著我國城鎮化進程加快，農村年輕勞動力向城市轉移，導致農村人口和家庭結構發生了變化，這對農村傳統的家庭養老模式帶來了沖擊。發展互助養老是我國解決農村養老難題的突破口?；ブ腋Ｔ旱哪Ｊ郊葹檎l展養老事業提供了新的思路和方案，其推廣和完善也將非常有利于妥善應對農村牧區面臨的養老挑戰。

關鍵詞：農牧區;互助養老;幸福院

隨著我國城鎮化進程加快，農村年輕勞動力向城市轉移，導致農村人口和家庭結構發生了變化，這對農村傳統的家庭養老模式帶來了沖擊。由于目前農村養老資金缺乏、社會化養老缺位、子女贍養能力不足等因素，傳統的家庭養老模式已經不適應農村日益嚴峻的養老現實，因而，如何實現老年人老有所養是解決和應對人口老齡化問題的關鍵。發展互助養老是我國解決農村養老難題的突破口?；ブ腋Ｔ旱哪Ｊ郊葹檎l展養老事業提供了新的思路和方案，其推廣和完善也將非常有利于妥善應對農村牧區面臨的養老挑戰。

一、內蒙古農村牧區互助養老的現狀

內蒙古是以蒙古族為主體的少數民族聚居區，屬于我國經濟欠發達地區，存在自然條件差、經濟發展落后、農牧區貧困面較大等問題。貧困農牧區社區養老服務體系建設嚴重滯后，農牧區老年人日益增長的生活照料、衛生保健、醫療康復、文體娛樂、精神慰藉等諸多養老服務需求得不到滿足。目前，全區150余萬農牧區老年人口中約有30%的貧困、獨居老人。如何解決農牧區老人、特別是留守和獨居老人的養老問題，已成為各級人民政府迫切需要破解的難題。

二、內蒙古農牧區互助養老面臨的問題及原因

1.農牧區互助養老發展面臨的問題

（1）資金問題較為突出，且互助服務吸引不夠。與福利機構、敬老院相比，幸福院資金來源具有不穩定性，甚至建完后再無任何資金支持，即建即完，無后期維護資金和項目。因農牧區僅僅依靠低齡老人為高齡老人群體提供服務，或者老人之間的互助遠遠不夠，很難吸引村民或者其他群體為老人提供服務。

（2）缺少專職管理導致服務層次較低，且管理上漏洞較多。幸福院因缺乏專職的管理人員，導致相關規章制度成了掛在墻上的擺設。院內管理人員分工不夠明確，導致管理上漏洞較多。比如老人的互助意識較差、擅自行動帶來的安全問題比較突出，甚至有些老人自我管理自我服務意識較差，不服從管理。

2.對農牧區互助養老問題的原因分析

（1）政府政策扶持力度不足，社會參與力量較少。政府每年對幸福院撥付的公共經費嚴重不足。與福利機構、敬老院相比，互助幸福院資金來源具有不穩定性，大部分老年人在政府層面是得不到資助的。當地經濟不發達，社會力量對互助幸福院的參與明顯不足。應擴大資金來源渠道、構建多主體參與的互助養老支持網絡至關重要。

（2）養老觀念的偏差，管理人員和專業服務人才的匱乏。農牧區由于經濟社會發展落后，在信息獲取方面與沿海發展地區相比，相對比較閉塞，造成農牧民在養老觀念和思想上的誤解和落后，因而造成互助幸福院養老院運作的困難。幸福院缺少專職管理人員和專業服務人才，當前在內蒙古農牧區的幸福院中，其服務人員大多為村里的中老年婦女，文化水平普遍偏低，不具備科學的護理素養。因此，建設一支具有專業知識和素養的養老服務團隊對于農牧區養老事業的持續發展很必要。

三、優化內蒙古農牧區互助養老發展可行性與建議

1.農牧區發展互助養老的可行性

（1）應對老齡化社會到來的政策要求。國務院、民政部及國家發改委先后制定政策，倡導和發展互助養老模式。提出要大力支持農村互助型養老服務設施（互助式養老服務中心）建設。針對農村老齡化社會的挑戰，民政部推動建立農村幸福院項目，以緩解農村突出的養老問題。2014年我國政府共支持建設了3.33 萬個農村幸福院項目。

（2）農牧區老年人互助養老的需求。農牧區由于經濟基礎差、地方財政有限，提供的社會公共服務資金無法滿足需求。同時，由于農牧區貧困人口數量多、規模大，需要負擔的養老經費支出比較大，地方政府無法滿足社會養老需求。在這種背景下，發展互助幸福院可以有效應對農牧區互助養老增加帶來的挑戰。

（3）其他地區互助養老的經驗借鑒。當前農村互助養老在不同地區多種實踐形式，主要可以歸納為如下類型，集體經濟基礎上的互助養老模式、居家養老互助模式、集中居住互助養老模式、鄰里互助養老模式、家族鄰里互助養老模式、時間銀行模式、組建家庭互助式。

（4）互助養老模式的低成本與成效優勢。互助幸福院總體運營成本比較低。村集體負責出資把集體閑置的房舍、廠房、校舍等改建成供老人集中居住的場所，省去了建設老年公寓、新場地設施的費用，并提供部分生活用品和設施、承擔全部或部分的日常水電運營支出，同時不設專職服務員，通過自助互助活化老人資源，節約人工服務費用。

2.優化農牧區互助養老發展的建議

（1）政府層面。加大政策支持與強化幸福院管控體系?；ブB老幸福工程已經得到國家民政部的肯定，在此基礎上仍需進一步加強互助幸福院的建設，爭取把這一做法納入國家支持的范疇，上升到國家戰略高度，把這種模式作為農牧區社會養老體系建設主要形式列入支持范疇。

（2）社會層面。建構支持體系與多元參與。內蒙古農牧區養老不能僅僅依靠政府的力量，需要調動全社會的力量，才能推動養老的可持續發展。充分培育、激活、凝聚社會民間力量。通過政府購買服務等方式，引進社會組織和民間力量提升互助養老的服務質量;鼓勵農村牧區老人自愿參加互助養老，爭取使農牧區地區的居民能從心底里真正接受互助養老模式。

（3）村級組織。轉變養老觀念與營造氛圍。一是加強對老齡工作的重視。選拔在村民中有威望的村莊精英主抓老齡事務;二是多方籌集資金。主動與上級政府、企業、本地或外地NGO、其他社會組織聯系幫扶指導。三是弘揚傳統孝道文化，營造農村牧區的敬老輿論氛圍。

（4）院舍層面。加強幸福院管理制度建設。一是完善幸福院管理與運行體系。目前主要問題缺乏細致的管理體系，落實相關責任和管理人員。二是從頂層出臺幸福院維護辦法，包括資金來源、資金使用方式方法等。三是探索獨有的幸福院規章體系、獎懲措施、準入罰出措施、行為準則等，引導院民自律，用制度管人管事。