康巴什地區推進新型城鎮化建設的措施與啟示

何麗婷

[摘 要]新型城鎮化建設要求各地區應根據自身的資源稟賦、產業特點，堅持以人為本的思路，形成具有特色的城鎮化發展模式。鄂爾多斯市康巴什區通過規劃先行、加強生態文明建設、大力發展現代服務業、實施城鄉統籌發展、探索城市管理新模式等措施，走出了一條具有地域特色的新型城鎮化發展道路，為全國其他相似地區的新型城鎮化建設，提供了重要的經驗和啟示。

[關鍵詞]康巴什;新型城鎮化;城鄉統籌

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A

2013年，中央城鎮工作會議的召開，對新型城鎮化建設提出了具體的目標和要求。之后，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）年》《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》等政策文件的出臺，進一步要求改變單一的城鎮化發展模式，各地區應根據自身的資源稟賦、產業特點，堅持以人為本的思路，形成具有特色的城鎮化發展模式，從而進一步提升城鎮化發展質量。作為在荒原上崛起的新城，鄂爾多斯市康巴什區是中國第一個以城市景觀申報并獲批的國家4A級旅游區，走出了一條具有地域特色的新型城鎮化發展道路。因此，在新型城鎮化建設持續推進的形勢下，分析康巴什城鎮化建設中的成功經驗，探索康巴什推進新型城鎮化建設的思路與措施，對于全國其他相似地區的新型城鎮化建設，具有重要的借鑒意義。

1 康巴什地區的基本情況

世紀之交，隨著能源經濟的興起，鄂爾多斯的羊、煤、土、氣變成了“揚眉吐氣”，羊絨被譽為軟黃金，煤炭、稀土、天然氣的探明儲量均位于全國前列。2016年人均GDP在中國大陸地級市中位列第一，僅次于澳門和香港。在2017年全國綜合競爭力百強縣（市）榜單中，內蒙古占據4席，其中鄂爾多斯市就占3席。康巴什，蒙古語中是“老師”之意，位于鄂爾多斯中南部地區。在2004年之前，康巴什地區還是一片荒漠，僅有兩個小村莊，是內蒙古最為貧困的地區之一。

2004年，為緩解“大工業、小城鎮”的結構性矛盾，鄂爾多斯市委、市政府決定在康巴什興建新區。2006年市委、市政府遷址入駐。2016年6月國務院正式批復，同意將康巴什區設立為縣級行政區。建設伊始，房地產開發爆發式增長，民間借貸異常活躍。但隨著能源經濟降溫，房價虛高、城市功能不完備、生態環境不宜居等問題凸顯，客商大規模撤離，被新聞界戲稱為“鬼城”，引起了國內外廣泛關注，并被當作能源經濟和房地產泡沫經濟的負面典型。決策者及時調整城市定位和發展思路，提出“建設北疆獨具特色的現代化品質城市，打造鄂爾多斯靚麗名片”的目標，用改革創新化解發展中的矛盾，使昔日的“空城”成為西部地區少有的旅游勝地，實現了從大漠“鬼城”到旅游新區的華麗轉變，為新常態下我國同類型區域經濟社會轉型發展樹立了典范。目前，康巴什建成區面積38.4平方公里，下轄4個街道辦、15個社區（村），總人口15.3萬人。康巴什區已成為鄂爾多斯市政治、文化、科研、教育和汽車制造業中心，建成國家園林城市、森林城市，中國首家環境藝術示范試點城市，城鄉面貌煥然一新。

2 康巴什新型城鎮化建設的主要措施

2.1 思維超前，規劃先行

在城市規劃中，融入先進的建設理念和超前的城市定位，結合獨特的地形特征，堅持生態、綠色、宜居思想，充分體現地域特色、民族特色、草原特色、文化特色，彰顯城市的唯一性。在具體操作中，大膽放開思維，邀請國內外著名的設計單位，進行系統化、高標準、嚴要求的規劃設計。嚴格按照規劃，遵循基礎設施先行的思路，一次性完成各種地下管網的鋪設，基礎設施和城市環境承載能力同步提升。以城市主城區為核心，重點建設旅游集中體驗區、統籌城鄉園區、體育園區、汽車主題文化區、高新技術園區，構建“一核引領、五區聯動”的城市空間格局，形成了與眾不同、獨具風情的城市風格，既避免了重復建設中的資源浪費，又有利于城市的長遠發展。

2.2 加強生態文明建設

利用三條季節性河流及青春山，重點改造原有林區和水系，形成山與水的相融合，市民任意步行500米后，即可見到綠地或公園，實現人與自然的和諧相處。一是以特色景觀為重點，通過豐富樹種、綠化層次和色彩，彰顯景區的文化內涵，形成四季分明的景觀格局。城區綠化覆蓋率達到42%，全年空氣質量優良天數超過300天。二是以景觀廊道為重點，使城區主干道兩側完整體現景觀的品質。嚴格按照標準，精心雕琢園林園藝，高標準構建城郊生態屏障，初步形成以“綠色”為核心的自然景觀。運用科學、藝術的配置手法，實現“一街一景、各具特色”。三是以環城景觀帶為重點，構筑集休閑性、觀賞性于一體的城郊風景帶。結合全域旅游和生態公園建設，重點建設環城林帶，面積達4000萬平方米。重點建設50平方公里環城水系，打造濕地區域，豐富景觀層次效果。

2.3 大力發展現代服務業

鄂爾多斯市能源資源豐富，但康巴什地區卻地下空空，且轄區土地存量有限，空間小、載體少、自然資源匱乏，近2/3土地為禁止開發區。康巴什審時度勢，取長補短，著力構造以第三產業為主導的新型產業體系。一是大力發展文化旅游產業。先后共建成20多個文化旅游景區，形成“北山、南湖、中軸線、東賽車城”的旅游大格局。積極打造具有文化內涵和地域特色的城市景觀，并以此申報并獲批國家4A景區。2016年，共接待國內外游客超過650萬人次，同比增長37.2%，旅游收入37.5億元，同比增長29.5%。二是集聚發展高新技術產業。以企業孵化器、眾創空間、院士專家工作站建設為重點，積極引進各類大型企業技術研發和創新中心，搭建企業、科研機構和高校的合作創新平臺，構建產學研一體化的協同創新模式。三是持續擴大商貿服務業規模。重點建設各類酒店、賓館、餐飲網點以及大型綜合商業項目，商業氛圍不斷提升;鼓勵和支持中小企業發展，各類市場主體不斷涌現，2016年的增速達到28.5%;建設電商物流倉儲園區，初步形成電商物流體系。四是彰顯總部經濟活力。引進17家大型企業總部，2家地區金融總部，采用各種優惠措施吸引企業總部落戶康巴什，其中，中天合創、神華集團等大型企業的生活基地均設在康巴什，帶動人氣商氣進一步聚集;利用文博會、煤博會等平臺，進一步促進了信息化水平的提升。

2.4 實施城鄉統籌發展

康巴什區原有農村人口7915人、耕地3.66萬畝。且牧區植被稀疏、水土流失嚴重，不宜以戶分散發展農牧業。康巴什堅持城鄉統籌、集約發展，全面實施人口轉移工程，率先實現城鄉一體化。一是易地搬遷“挪窮窩”。共轉移農村人口7842人，占農村人口的98%。采取農村住房和城市住房價位相同的原則，對轉移農民進行拆遷補償，保障轉移農民平穩過渡。對于人口退出區實現生態恢復，落實草原生態補獎、草原監管和禁牧等政策，植被覆蓋率由歷史最低時期的25%提高到現在的87%。流動沙地得到控制，草原生態環境不斷恢復。二是集中安置“補短板”。規劃建設了統籌城鄉園區，其中包括住宅區、商業區、公共服務區等，對農民的集中居住進行了統籌規劃。在園區內建設幼兒園、小學、社區衛生服務中心等基礎設施，實現了城鄉公共服務均等化。三是培訓就業“拔窮根”。以解決就業作為統籌城鄉的頭等大事，通過各種手段，全面提升轉移農民就業觀念和從業技能。大力開發園林養護、社區管理等公共服務崗位，解決轉移人口就業問題。扶持發展園區產業，出臺稅收、貸款貼息等優惠政策，降低企業經營成本，鼓勵市民自主創業，帶動2000多人實現就業。四是配套保障服務“暖民心”。為保障農民實現由農村向城市的順利過渡，每年向轉移農民提供生活費、物業費、供暖費等補貼。轉移農民可自愿選擇農村或城鎮居民養老保險，可自主參加農村新型合作醫療或城鎮無業居民醫療保險，符合標準的全部納入城鎮低保范圍，從而實現城鄉社會管理服務一體化。

2.5 探索城市管理新模式

近年來，康巴什在借鑒國內外先進經驗的基礎上，結合自身實際，探索了一條精細化、智慧化、智能化的城市管理新模式。一是強化了城市基層組織的管理服務功能。根據“瘦街道、強社區、去機關化”的思路，精簡街道辦機關部門。責權下放，重心下移，人員下派。在各社區建立社區黨委、居委會、管理服務站，提升管理服務能力。青春山街道辦機構由7個減少到4個，工作人員由22人減少到7人。每200戶配1名工作人員，社區管理服務站工作人員有70人之多。社區管理服務站實行“一廳式”“一站式”服務，下設多個職能窗口，對辦理事項進行全程監管。二是推動“智慧城市”建設。利用先進的信息技術，實現智慧式管理，創造安全方便舒適生活，促進城市和諧發展。2014年，新版“康巴什之窗”網站正式上線，提供61項在線服務。2015年康巴什啟動了Wi-Fi全覆蓋建設工程，全域實現無線上網功能。“智慧醫療”“智慧旅游”“智慧交通”等項目紛紛啟動，城市的信息化、智能化水平不斷提升。三是提升城市精細化管理水平。推行精細化綜合管理運行中心，構建包含軟、硬件的綜合管理體系;搭建大型的數據庫，運用現代化的信息技術，將全區內的人口、地理、資源、環境等納入其中，為精細化管理提供有效的數據支持。構建城市管理法律保障體系，保證所有問題在第一時間發現，并能第一時間得到解決，形成快速的應急管理體系。

3 康巴什新型城鎮化建設的主要啟示

我國一些市縣區的地理位置和經濟基礎與康巴什類似，也面臨著新區建設、舊城改造、移民搬遷等任務。康巴什從昔日荒漠小鎮到今日塞外新城，從黃沙連天到綠樹成蔭，從建設初期的“鬼城”到如今的全域4A旅游區，只用了短短13年時間。總結康巴什區的成就與經驗，對我國新型城鎮化建設頗有啟示。

3.1 堅持銳意改革、大膽創新的特色發展之路

康巴什發揮獨特優勢，敢于直面發展中存在的問題，堅持按規劃建設，不朝令夕改，不變相更改，不因人而異，不虎頭蛇尾;在產業體系構建、投資環境優化、基礎設施建設等方面，不斷推進理論創新、服務創新和管理創新，創造了多個“第一”和“唯一”。我國很多城市，歷史悠久，人文和自然景觀星羅棋布，各個城市本應風格迥異、特色鮮明。但由于種種原因，目前還存在著百城一面、千樓一型、風格單調、綠化稀疏、規劃多變等問題。應該學習康巴什揚長避短、不求統一、但求唯一的氣魄和謀略，在新區建設和舊城改造中充分發揮優勢，既能體現現代化風貌，又使城市的整體布局和單體建筑都能充分彰顯自己獨有的地域、文化、歷史特色。

3.2 堅持審時度勢、與時俱進的工作作風

康巴什的發展也并非一帆風順，抓住時機，變不利為有利，面對“鬼城”困局，他們及時調整定位和發展思路。正如談起傳說中的“鬼城”時，康巴什區人淡然笑對：對康巴什來說是一件意想不到的好事，給我們做了免費廣告，提高了我們的知名度，增強了人們的好奇心，游客來了之后，定會發現其實“空城”不“空”，“鬼城”沒“鬼”。經濟社會的發展過程并非康莊大道，也沒有現成經驗可循，難免會遇到各種各樣的難題。如何面對這些難題，并成功解決難題，不僅是對地方政府工作作風的考驗，也是對地方政府管理能力的考驗。康巴什審時度勢、抓住機遇，變不利為有利的智慧和果斷，值得我國眾多與康巴什類似城市的建設者們的認真學習。

3.3 堅持發展惠及人民的根本原則

康巴什對轉移農民的政策優惠力度之大，是很多城鎮化建設中所不具備的。除了建設小區集中安置，創造就業機會，與市民享受同等福利待遇外，每個移民每年還能得到6000元的就業補助，連續發放5年，從第6年開始，凡有穩定就業崗位者，可憑借就業證明繼續領取;無就業崗位者，遞減到4000-3000元。既鼓勵了就業，拉動了經濟增長，又保障了移民的基本生活，維護了社會穩定。這一點應該給我國的移民搬遷和扶貧工作以啟示，有條件的地方可以借鑒。

3.4 堅持滿足人民群眾日益增長的精神文化需求

隨著經濟發展的日新月異，人民群眾不再滿足于溫飽，對精神文化和環境建設需求有了新的期待。康巴什區與時倶進，大力發展綠色經濟、旅游經濟、休閑經濟、環境建設、文化教育事業，讓人民享受到清新的空氣、優雅的環境、井然的秩序、舒適的生活，體現了習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，體現了人與自然的和諧發展。我國不同地區要根據自己的地域特色和氣候環境，保留和弘揚已經經過歷史檢驗的適宜于當地的綠化風格，特別是老城區、小縣城、特色小鎮，要留夠留足林蔭綠地，提升城市品位，讓市民享有美麗舒適的生活環境。