歐美外資安全審查趨嚴對我國企業海外投資的警示

邢勃

摘 要：近年來，我國企業海外投資規模不斷擴大，國際市場的競爭力與地位日漸提高。在此背景下，歐美國家出于國內經濟發展、國家安全保護等考量，逐漸加嚴外資安全審查。本文首先梳理歐美外資安全審查趨嚴的主要表現，進而從我國企業海外投資數量、領域、成本等方面分析安全審查趨嚴的具體影響，進一步提出應對國際外資安全審查加嚴的具體策略。

關鍵詞：歐美國家;外資安全審查;海外投資;影響分析;應對策略

2018年11月底，美國貿易代表辦公室更新了對華“301調查”報告，針對中國知識產權、技術轉讓與創新等方面進行新的指責，認為中國企業通過投資行為，獲得美國先進技術與知識產權，聲明要對中國相關企業實施投資限制，逐步加嚴外資安全審查。2019年2月14日，歐洲議會以500票贊成的壓倒性結果，通過《歐盟統一外資安全審查框架建議》，以保護相關國家的戰略技術和基礎設施，逐步加強外資安全審查力度。盡管我國企業對外投資規模不斷擴大，但受歐美國家加嚴外資安全審查的影響，投資規模逐步下降。根據金融界網站數據顯示，2018年全年，中國企業對北美與歐洲的直接投資金額大幅下滑，從2017年的1110億美元直降至300億美元，創6年來最低。其中，中國赴美投資額同比減少80%，從2017年的105億美元跌至22億美元。因此，歐美國家加嚴外資安全審查，應當受到我國海外投資企業的高度警覺與重視。

一、歐美外資安全審查趨嚴的主要表現

（一）審查范圍進一步擴大

隨著我國企業海外投資規模的持續擴張，歐美國家不斷擴大安全審查覆蓋網，加大對外安全審查力度。在審查門檻方面，2018年6月，英國議會立法重新修訂了《企業法》，將安全審查門檻從9276.4萬美元降至132.52萬美元，并取消原先僅針對占市場份額超過25%企業審查的限制。2018年12月18日，據德國《商報》信息顯示，德國將安全審查門檻從目前25%股權比例下調至10%。在審查投資領域方面，德國通過《對外貿易條例》修正草案，擬將基礎設施與國防領域納入安全審查范圍，如鐵路、能源供應與公路等。甚至將超過一定規模的食品生產商與媒體行業也納入審查范圍。同時，英國擬將多用途計算機硬件、量子技術與其他兩用物項納入審查范圍。在審查投資類型方面，美國在對外安全審查中，將“少數股權投資”與“非主動投資”，以及一些涉及技術轉讓與知識產權的合資行為，也包括于安全審查范圍。同時，德國也初步將“間接并購”列入安全審查范疇，外企若想借助其他歐盟成員實施投資行為，也會被德國進行較為嚴格的安全審查。

（二）安全審查流程日漸加嚴

面對國外持續增長的審查案件，歐美國家不斷加嚴安全審查流程，主要體現在三個方面。一是延長審查時間，根據北大法律網信息顯示，美國對外安全審查主要包括初審、調查和總統決定三個程序。其中，初審時間為30天，調查期為45天，總統決定時間在15日之內。據搜狐新聞信息顯示，于2018年9月13日，美國通過了FIRRMA法案，重新審視安全審查流程，延長審查時間。將初審時間延長至45天，調查時間延長至60天。整體審查時間從之前的90天，延長到120天。且德國將并購審查時間從之前的2個月，延長至4個月。二是差別對待不同國家投資審查。例如，加拿大對于簽有《全面經濟和貿易協議》的歐盟成員國與自貿合作伙伴，采取的申報門檻，明顯高于其他國家。三是提高決策信息透明度。例如，美國改進安全審查決策依據，要求外國投資管理委員會在年度審議報告中，公示更多具體信息，要求情報總監每兩年向主席提交一次外國投資風險報告，促使安全審查流程日漸加嚴。

（三）國有與國家控股企業安全審查標準更加嚴苛

歐美國家認為國有與國家控股企業境外投資意圖不明，背后可能有“看不見的手”操縱，國家戰略意圖明顯。因此，歐美國家針對海外國有與國家控股企業，實施較為嚴苛的安全審查標準。例如，美國對于外國投資的國有企業，要求其提供外國投資者所在國政府與美外交政策、出口限制、反恐與核擴散等方面一致性的證明材料。并要求外資企業提交高管曾在本國軍隊或政府部門任職的材料信息，在整個審核過程中仍持續進行跟蹤與交叉檢查。針對涉嫌違反國家安全的企業實施巨額罰款。再如，加拿大將國有與國家控股外資企業的安全審查門檻設置為2.84億美元，而非國有企業安全審查門檻僅為3752.35萬美元。此外，德國、法國與意大利等國提出將外企投資者是否受到第三方政府或者本國政府控制，作為本國安全審查的重要參考標準，對外企股權性質具有明顯針對性。

（四）關鍵性技術與基礎設施成為審查的核心內容

面對外企投資本國基礎設施領域規模不斷擴大，歐美國家在關鍵性技術與基礎設施領域加大安全審查力度。根據搜狐新聞顯示，美國與歐盟等國分別通過了《外國投資風險審查現代化法案》與《歐盟統一外資安全審查框架建議》。法國、芬蘭、瑞典與意大利等國在并購審查框架提案中明確指出，對于外企安全審查的關鍵基礎設施主要包括能源、航空、能源、數據存儲、金融基礎設施與相關敏感設施;關鍵技術主要包括機器人、網絡安全、人工智能、網絡安全、半導體與核電與一些可用于軍民兩用的相關技術，在原有基礎上，進一步擴大關鍵性技術與基礎設施的安全審查范圍。同時，美國針對本國國情，擬擴大關鍵性技術的界定范圍。2018年9月13日，美國FIRRMA授權CFIUS將擁有經營、供應、制造或服務等關鍵基礎設施，與設計、生產、制造、構建、開發與測試等多項“關鍵技術”納入安全審查范圍。并將除基本國防工業領域之外，一些增強本國領先優勢的“新興技術”歸入安全審查類目。此外，德國政府在最新立法中，也列入了對關鍵性基礎設施的安全審查，若外企投資涉及關鍵基礎設施，需要執行強制性申報。

（五）網絡安全成為審查的新內容

近幾年，伴隨著互聯網、物聯網與大數據等新興技術飛速發展，中國企業將外國高科技企業作為主要投資對象。為此，歐美國家開始逐步聚焦網絡信息安全，將網絡安全納入審查范圍。根據搜狐網信息顯示，為全面保護國家安全系統、聯邦政府系統與國防系統，美國率先建立了網絡安全審查制度，針對國防供應鏈、聯邦政府云計算服務等出臺了一系列安全審查政策。并且，美國還發布了《聯邦風險及授權管理計劃》與《國家信息安全保障采購政策》，要求為本政府提供云計算服務的服務商，必須通過安全審查，獲得授權后簽署網絡安全協議。同時，2019年1月2日，根據英國《金融時報》報道信息顯示，包括德國、法國與意大利等國在內的歐盟國家，基于5G安全擔憂，在設備供應鏈透明度、檢查與監測等領域實施安全審查。此外，英國也針對網絡安全，制定了一系列網絡安全準則，尤其針對涉及網絡通訊企業開展較大規模安全審查活動。

二、歐美外資安全審查趨嚴對我國企業海外投資的影響

（一）企業海外投資難度增大，“被流產”交易行為增多

隨著我國企業“走出去”步伐的加速，企業海外投資規模、并購數量、行業領域也日漸增加，對歐美國家經濟產生一定沖擊。為了保護本國產業經濟發展，維護國內公共秩序，降低安全風險，歐美國家逐漸加嚴外資安全“防火墻”，編密對華投資防御“安全網”。例如，2017年7月，德國內閣通過的對外經濟法修正案，制定了對外投資者收購活動的新審查規則;2019年2月14日，歐洲議會通過《統一外資安全審查框架建議》，且在美國、加拿大和歐盟等全球主要經濟體實行。歐美外資安全審查的加嚴，使得我國企業海外投資難度增大，海外“被流產”并購交易行為不斷增多。如2018年3月，美國喊停我國博通集團對高通的收購案;6月，加拿大叫停中交國際對該國工程基建公司Aecon的收購案;8月，德國政府阻止了煙臺臺海集團對該國萊菲爾德金屬旋壓機制造公司的收購。

（二）海外投資領域有所減少，傳統領域投資收緊

2017年以來，歐美國家逐漸加強外資安全審查，增設了許多海外投資限制條件。例如，2017年7月，德國聯邦政府新修改的《對外貿易和支付條例》生效，其中外資安全審查范圍由加密技術和武器軍事裝備，擴展到偵察、傳感器和保護技術等其他關鍵防御技術方面。2018年8月13日，美國公布的《外國投資風險評估現代化法》，進一步擴大了CFIUS的審查范圍，由基礎設施和關鍵技術擴大到更加廣泛的個人信息領域，以及保險、醫療、科技服務、支付和房地產交易等。在歐美國家外資安全審查范圍擴大的同時，我國企業海外投資領域必然會受到影響，投資領域將會有所減少。例如，在美國《聯邦風險及授權管理計劃》與《國家信息安全保障采購政策》下，我國對美國人工智能、自動駕駛、機器人等科技公司的投資將逐漸減少。2018年以來，我國企業對德國關鍵防御技術與基礎設施方面，對英國先進技術、雙重用途和軍事技術領域等的投資都有所收緊。

（三）投資重點區域開始轉移，逐漸趨向新興市場

在歐美國家加嚴外自安全審查背景下，為了保持穩步發展，我國企業海外投資的重點區域開始轉移，逐漸由美國、歐洲等發達國家轉向亞洲地區。據普華永道2019年2月19日發布報告顯示，2018年，中國在北美與歐洲共完成直接投資300億美元，較2017年下降810億美元。其中，對歐洲的投資交易額較上年下降了70%，對美國的投資交易較2017年減少29.7億美元，下跌了65%。與此同時，我國企業向亞洲國家地區的投資總額達152億美元，較對美國的投資超出20億美元，亞洲成為我國企業海外投資第二大市場。另外，在“一帶一路”戰略的推動下，國內投資者逐漸將投資目標轉向東南亞、中東地區、非洲、南美美洲等國家，不斷擴展新興市場。據商務部統計數據顯示，2018年全年，我國企業對“一帶一路”沿線國家直接投資額達156億美元，同比增長8.9%，在國際市場中的占比升至13%。

（四）企業海外投資更加被動，投資信心逐漸降低

一直以來，由于海外投資經驗不足，我國企業在海外市場處于被動地位。而歐美國家加嚴外資安全審查的行為，會使我國企業海外投資更加被動。以美國為例，目前，我國赴美投資最為主要的方式是并購，且多采用股權投資和合資方式。而2018年8月，美國出臺的《外國投資風險評估現代化法案》，進一步加強了國家安全審查機制。其中，明確表示將重點關注并區別對待來自我國的投資。這使得我國企業赴美投資將遭遇更多阻礙，面臨著更為復雜的審查程序，陷入更加被動的境地。并且近年來，隨著我國企業海外投資失敗率的增加，投資者對海外市場環境的信心出現大幅下降。據調查顯示，2018年3月，我國投資者對國際經濟金融環境的信心指數僅為36，環比大幅下降22.9%。其中，美國除了濫用安全審查外，還對我國設立了“對等投資制度”，進一步拉低國內投資者對美國的投資信心。據東方財富網報道，2018年上半年，中企在美并購數量下跌近40%。另據普華永道統計數據顯示，2018年，我國企業海外投資交易額進一步下降，降幅為23%，總額不足2016年的二分之一。

（五）企業海外投資風險增大，投資成本大幅提高

在歐美國家加嚴外資安全審查的過程中，往往會出現超出正常安全審查范圍的情況，增大了國外企業對該國的投資風險。并且，濫用審查的行為破壞了國與國之間的商業信任，不利于國際正常經濟秩序的維護。2018年，英國通過了《國家安全與投資》白皮書，其中規定：若外國投資者與本國企業的交易屬于國家安全相關敏感領域，且涉及25%股權轉讓或50%的資產收購，英國政府將對企業觸發安全審查。白皮書確定后，英國政府以國家安全為由進行的外資收購“干預”次數大幅增加，由每年1起增至約50起。這使得我國企業對英國的投資風險增大，即便是對小微企業的收購，也很有可能被叫停。例如，2018年6月18日，在距離交易完成僅剩4天時，英國政府以維護本國安全為由，叫停對我國全資持股的加德納航空，對該國一家小型飛機零部件制造商的收購交易。除英國外，2017年以來，我國企業在拓展歐美市場時一再碰壁，海外投資企業付出了高昂成本。例如，萬達收購DCP失敗后，向其所有方Eldridge Industries支付違約金5000萬美元。可以說，由于歐美外資安全審查的加嚴，我國企業在海外投資所面臨的風險與成本都有所增大。

三、應對外資安全審查趨嚴的相關策略

（一）推進國際投資規則制定，放寬國內市場準入條件

2016年G20峰會期間，國際首個多邊投資規則框架——《全球投資指導原則》出臺，填補了國際投資領域的空白。在此基礎上，各國形成了多邊投資框架，并簽訂多邊國際投資協定，為各國間投資活動提供有效保障。因此，我國應發揮主導作用，引領并推進國際投資規則的制定，為歐美加嚴外資安全審查確立國際條約依據。并要求歐美國家履行《全球投資指導原則》，降低其對我國企業投資的歧視度，提高投資政策的透明度、開放性和可預見性。與此同時，我國應進一步放寬市場準入條件，提高外資進入的便利化水平，回應歐美國家的“對等開放”需求。具體來說，我國需全面實行負面清單管理加準入前國民待遇制度，放寬對制造業、金融、電信、醫療、新能源汽車等領域的準入條件，倒逼歐美國家提高投資自由化與便利化水平。

（二）發揮政府協調作用，出臺理性有序投資引導政策

現階段，歐美國家的外資安全審查制度尚處于立法階段，存在其他國家跟風加嚴外資安全審查的可能性。為此，我國相關部門應發揮政府協調作用，提高安全審查透明度與便利性。政府部門應該密切跟蹤美國、英國和德國等主要經濟體的立法動向，發揮政府協調作用，有針對性地與目標國政府、立法機構與商協會進行游說與交涉。與此同時，出臺理性、有序的投資引導政策，杜絕盲目跟風、蜂擁而上的非理性投資行為。具體來說，政府部門應指導海外投資企業了解東道國國情、投資環境和法律政策;要求企業會同專業律師事務所，對東道國安全審查制度進行研究，提高投資交易成功率;要求企業保持投資低調，避免東道國媒體渲染炒作，并擴大企業對當地就業和稅收貢獻的宣傳，樹立良好投資形象。除此以外，我國政府應繼續推進“一帶一路”戰略，引導出海企業對新興市場投資，從而降低歐美國家外資安全審查加嚴對企業經濟效益的影響。

（三）利用雙、多邊國際條約，積極開展公平化項目投資

一般來說，投資企業與政府為保障本國企業能夠在海外投資中，充分實現自身權益，會與東道國簽訂雙邊或者多邊投資保護條約，對跨國投資涉及的相關活動進行規定。由此，我國企業應充分利用雙、多邊國際條約，切實利用條約細則，規定雙方行為，促使企業投資趨于公平化。在具體條約簽訂時，我國企業應注意并明確合約具體條款，規定整個投資項目周期具體活動落實流程與要求，保護雙方合法權益。并且，針對投資項目完成周期，應規定具體周期與時間，確保投資項目的有效性。此外，在項目實施過程中，東道國存在法律變更與修改問題。針對于此，應在雙、多邊國際條約中，落實具體法律條約，有利于保障項目在公平環境下有效實施。

（四）充分利用海外投資保險，加強境外投資被承保力度

海外投資保險主要涉及企業在東道國投資面臨的匯兌限制、政治暴亂、征收與違約等風險，最高賠償比例高達95%。因此，我國企業在進行對外投資時，應充分利用海外投資保險，加強企業境外投資被承保力度，將相關政治與經濟風險轉嫁于保險公司，增加投資者信心。相關企業應通過實地考察與花聯網審查等方式，了解海外投資保險審批流程。根據審批流程，結合自身投資屬性，申請相應的投資保險。在具體投資項目實施過程中，我國企業應實時監測行業波動風險與海外投資項目落實情況。在實時跟進投資項目的同時，可根據海外投資保險細則，再次申請不同屬性的保險，加強企業投資被承保力度。當投資項目無法落實時，企業應基于保險公司理賠機制，及時申請快速理賠，盡快落實企業投資損失，借助海外投資保險，增強境外投資信息。

參考文獻：

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