湛江市食品安全治理研究

陳瑩瑩 李聰睿

[摘要]為提高食品安全治理能力，本文對湛江市現(xiàn)階段食品安全治理的現(xiàn)狀、食品安全治理機制進行研究，針對食品安全治理的問題，提出完善食品安全治理的對策，以期為湛江市食品消費市場安全創(chuàng)造良好的治理環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]食品安全;風險治理;協(xié)同治理;公眾參與

[中圖分類號]X956 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2019）06-0083-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2019.06.037 [本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

民以食為天，食品安全與民眾的健康息息相關(guān)，食品安全能促進經(jīng)濟健康發(fā)展，也關(guān)乎社會的穩(wěn)定。近年來，國家采取一系列重大政策措施，各地區(qū)加大監(jiān)管力度，食品安全總體呈現(xiàn)“總體穩(wěn)定，趨勢向好”的態(tài)勢，但實踐中區(qū)域性食品安全事件仍然時有發(fā)生，食品監(jiān)管職責交叉和監(jiān)管空白并存。為了食品安全風險可控，在進行食品監(jiān)管中會思考幾個問題：食品治理的必要性和遵循的理論依據(jù)是什么？湛江市食品治理存在什么樣的問題？如何構(gòu)建多方主體協(xié)同治理的食品共治機制？這些問題都值得深思。

一、食品安全治理的必要性

食品安全是民生問題。隨著社會進步和人民生活水平逐步提高，人們對食品的需求已經(jīng)從“吃得飽”到“吃得安全健康”轉(zhuǎn)變，食品安全成為保障和改善民生首要任務和重要表現(xiàn)形式。食品安全是經(jīng)濟問題。中國人口有13億，有極大的食品消費需求。僅食品工業(yè)就占全國工業(yè)總產(chǎn)值的10%左右。食品質(zhì)量安全成為促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大助力。食品安全是政治問題。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，食品安全問題易成為公眾關(guān)注的熱點、媒體聚光的焦點。若處置不當，極易釀成重大的公共危機并直接影響政府的公信力。因此，食品安全治理具有極強的現(xiàn)實意義。

二、食品安全治理理論依據(jù)

（一）風險治理理論

貝克認為在風險社會，風險通過滲透到植物、動物或其他種類的食品等方式對這代人產(chǎn)生威脅，且會積累影響到下代人的健康。工業(yè)時代的食品風險是具有未知、不確定性且是工業(yè)化的產(chǎn)物。我國正處在社會轉(zhuǎn)型階段，食品安全問題同時會受到社會轉(zhuǎn)型期壓力和外部全球工業(yè)化風險社會形成不利因素影響。在食品安全風險聚集的高危領(lǐng)域，如何避免我們遭受某些特定風險物質(zhì)，（如違規(guī)超量有毒化學添加劑，土地污染，核輻射等），使得我們現(xiàn)實生活愈加安全美好。這些都需要加強食品安全的風險治理，對食品安全進行風險預警、防范和化解等治理。

（二）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是交叉新理論，在自然科學協(xié)同論和社會科學治理理論的基礎(chǔ)上的建立的。學術(shù)界還沒有清晰的理論框架。但公認協(xié)同治理特征包括：主體多元化;子系統(tǒng)協(xié)同性;自組織間的協(xié)同;共同規(guī)則的制定;在食品安全治理中，無疑政府監(jiān)管起了很大的作用，但政府是由個人組成，并且是“經(jīng)濟人”，在監(jiān)管過程中有可能存在將個人權(quán)力作為私利實現(xiàn)最大化。因此，政府官僚有可能會偏離公共利益而謀取私利。而引入?yún)f(xié)同治理，并不僅僅依靠政府監(jiān)管者，而是民間組織、企業(yè)、消費者之間通過協(xié)商對話方式管理社會事務，而這樣調(diào)動各主體的積極性，同時也能使得社會組織、消費者參與食品治理，對監(jiān)管過程有可能被“俘虜”的行為進行監(jiān)督，阻斷作為“經(jīng)濟人”的個體或小團體的私利驅(qū)動。同時對國家監(jiān)管不到位的地方進行補充，發(fā)揮多元主體在監(jiān)管中的作用，建立更為全面持續(xù)嚴格的監(jiān)管機制。

三、湛江市食品安全治理的現(xiàn)狀

首先，課題組查閱了《食品安全法》《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》、廣東省食藥監(jiān)局的《食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營風險分級分類管理辦法》等。接著，課題組對公眾在食品安全治理的認知狀況做了調(diào)查和定量分析，還對湛江市不同的兩個區(qū)食藥監(jiān)局進行了實地訪談，通過實證研究的方式找出湛江市食品安全風險治理的得與失，以構(gòu)建完善的食品安全風險治理體系。

湛江市食品安全治理中建立了較為完善的風險監(jiān)測制度、風險預警機制、風險交流機制、風險處置等機制。一是在食品安全風險監(jiān)測管理上，劃分全市食品藥品企業(yè)的風險等級，對食品藥品安全風險隱患進行大排查大整治，對存在較大風險的生產(chǎn)經(jīng)營者增加監(jiān)管頻次和監(jiān)管力度，及時解除安全隱患，對風險較低企業(yè)，降低監(jiān)管次數(shù)，以合理配置資源，提高監(jiān)管資源效能。二是在監(jiān)管手段上，積極配合省、市局開發(fā)使用“智慧食藥監(jiān)”，根據(jù)日常監(jiān)管、飛行檢查、檢驗檢測等內(nèi)部流程進行了流程再梳理，按地域分布、業(yè)務分類分別劃分了檢查人員負責，實現(xiàn)監(jiān)管效能最大化。將現(xiàn)場執(zhí)法的移動數(shù)據(jù)即時上傳，推行執(zhí)法環(huán)節(jié)痕跡化，數(shù)據(jù)電子化，并統(tǒng)一建成數(shù)據(jù)中心。三是在食品監(jiān)督抽檢上，加大食品加工小作坊專項監(jiān)督抽驗力度，如某區(qū)2018年上半年對13個小作坊進行抽檢，其中發(fā)現(xiàn)4家花生油小作坊所生產(chǎn)的土榨花生油不及格，均已對其進行立案查處。對未達標的小作坊，以打造樣板的方式，如在花生油、河粉、米酒、燒臘、豆腐、蒜頭等行業(yè)打造樣板，請未達標的食品小作坊經(jīng)營戶進行觀摩學習，通過樣板示范，促進小作坊經(jīng)營戶整改。四是在食品安全風險交流制度中，其中在信息公開環(huán)節(jié)，抽檢的信息在湛江市政府信息公開目錄的門戶網(wǎng)站上有2016年3月-12月、2017年5月-11月食品安全監(jiān)督抽檢信息公告，2017年第三季度、2018年四個季度雙隨機一公開抽查的情況都在“通知公告”欄公示。在門戶網(wǎng)站及時公布食品藥品安全信息。而在交流環(huán)節(jié)，開辦風險信息交流活動，如開展“南粵護老”專項整治行動。以金沙灣小區(qū)為代表性社區(qū)，建設(shè)保健食品安全科普知識進社區(qū)示范點，舉辦“南粵護老”保健食品安全知識大講堂活動。

四、湛江食品安全治理存在的問題

（一）監(jiān)管執(zhí)法過程存在問題

1.執(zhí)法力量嚴重不足。以某區(qū)食藥監(jiān)為例，轄區(qū)內(nèi)2000多家的餐飲店，只有1名分管局長及2名執(zhí)法人員負責監(jiān)管;4000多家食品經(jīng)營單位，只有1名分管領(lǐng)導及1名執(zhí)法監(jiān)督員;160多家保健食品經(jīng)營單位，只有1名分管領(lǐng)導及1名執(zhí)法人員負責監(jiān)管。人員配備與實際工作需求不相適應，無法達到監(jiān)管全覆蓋的要求。

2.技術(shù)支撐手段缺乏。在機構(gòu)改革后雖增加一些人員，但因設(shè)備及專業(yè)技術(shù)人才的缺乏，加上檢驗資質(zhì)受限，至今有些基層所對產(chǎn)品質(zhì)量的檢測僅停留在對少數(shù)產(chǎn)品的檢驗和計量檢定上，尤其對食品等事關(guān)民生產(chǎn)品檢驗基本處于空白，靠經(jīng)驗判斷，技術(shù)手段的滯后影響行政執(zhí)法效能的有效提升。

3.部分基層執(zhí)法人員對法律法規(guī)不熟悉，在檢查現(xiàn)場不能較好判斷某行為違法與否，對法律辦案程序的實體程序認識不清。同時還有一些困惑，如據(jù)訪談時候食藥監(jiān)工作人員反應，在食品抽檢執(zhí)法的過程遇到的難題是，一是抽檢對象選擇不均。抽檢本質(zhì)上是概率抽樣調(diào)查，如何能盡最大可能甄選出能具有全面代表性的抽檢對象。二是案件定性疑惑，對新舊食品安全標準的認定上存在疑惑。三是食品安全標準不統(tǒng)一，各地地方標準對同一種添加劑的認定不同，標準交叉打架容易使得執(zhí)法人員無所適從。

（二）食品安全風險監(jiān)管的各部門長效聯(lián)動機制不完善

各部門間著力點不同，在食品安全風險治理中，專項行動占比例多，但多部門聯(lián)動、信息共享有效監(jiān)管機制還有待加強完善，如衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)部門，質(zhì)檢部門質(zhì)監(jiān)的信息互通互享有待提升，影響食品安全風險控制能力。

（三）風險點分布較廣，保健食品監(jiān)管難度大

如在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合，無證經(jīng)營餐飲單位較多，取締難度大。無證小作坊、小攤販等數(shù)量多、分布廣、經(jīng)營規(guī)范低，生產(chǎn)條件低，規(guī)模小，管理取締難度大，風險潛在比例高。早市、夜市監(jiān)管中存在盲點，另外食品標識不完善，如超市的散裝食品，無法了解其生產(chǎn)日期、原料新鮮度等，使用轉(zhuǎn)基因大豆油烹制食品沒有依法公示等。保健食品監(jiān)管難度大，保健食品違法行為隱蔽，門店、辦公室無任何產(chǎn)品實物，也無宣傳、詐騙證據(jù)痕跡，全靠商家推銷產(chǎn)品口口相傳，針對老人推銷違規(guī)保健品多以組織參加公司內(nèi)部旅游活動，被推銷后刷卡消費。且有產(chǎn)品廠家、異地經(jīng)銷商、總公司、下家加盟商共同參加，難以確定具體賣家，而執(zhí)法立案調(diào)查時明確的違法行為主體難認定。

（四）信息公開方面有待完善，舉報投訴難，公眾參與食品安全風險治理程度不足

食品信息公開如從湛江市政府信息公開目錄的門戶網(wǎng)站上看，重點領(lǐng)域如“質(zhì)量信息、信用信息、召回信息、安全消費、專項整治、違法廣告、安全事件”在公開的信息內(nèi)容的廣度和深度仍然欠缺。如食藥安全“黑名單”這塊信息更新在截稿之日起仍然停留在2018年9月份。食品餐飲公開信息停留在2018年4月份。另外在對湛江市市民的食品治理認知實地調(diào)查中，接近一半的群眾對湛江市舉報、投訴等沒有試過，并不了解。一半以上的群眾認為在媒體參與監(jiān)督，揭露食品方面一般滿意，在對食品風險治理上，四分之三的群眾認為風險治理體系一般，仍需完善，同時在食品安全信息公布渠道上還應加強。說明在公眾參與食品安全風險治理這一環(huán)節(jié)，如食品安全的信息公開，食品安全消費投訴舉報渠道拓寬等還應完善，如能否通過微信公眾號一鍵舉報？各個湛江市不同縣區(qū)的食品安全投訴點的地址未見在網(wǎng)站上公開。在湛江政府門戶公開網(wǎng)站上的“政民互動”中的“民意收集”的專欄未見任何關(guān)于“食品安全”這部分的政策或聽證信息。

（五）社會協(xié)同治理程度不高

社會行業(yè)協(xié)會監(jiān)督機制不完善，特別是行業(yè)協(xié)會的職能及地位，未能很好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在行業(yè)發(fā)展中的作用。。在食品協(xié)管員、信息員及社會監(jiān)督員上，激勵管理機制不能充分建立，社會力量發(fā)揮監(jiān)督作用有待加強。生產(chǎn)業(yè)主的自我合法利益進行表達、維護和發(fā)展選擇的主動權(quán)欠缺，互動溝通交流平臺搭建缺乏。

（六）企業(yè)自身風險管理及監(jiān)督體系不嚴格

國家鼓勵生產(chǎn)企業(yè)建立實施HACCP管理體系，對原料采購、產(chǎn)品加工、消費各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的危害進行分析和評估。并對這些分析和

評估建立關(guān)鍵控制點，但湛江市小微生產(chǎn)企業(yè)多，部分小微生產(chǎn)企業(yè)條件不符合，未能建立有效先進管理手段進行風險治理。

五、完善湛江市食品安全治理的建議

（一）提高食品監(jiān)管人員的素質(zhì)能力培養(yǎng)，進一步完善食品安全信用管理機制。應進一步加強基層監(jiān)管隊伍的建設(shè)，通過培訓、法條研討等形式提高基層監(jiān)管人員理論水平和業(yè)務技能。同時在監(jiān)管方面，完善食品安全信用管理機制，根據(jù)企業(yè)的誠信信息，如監(jiān)管、處罰、檢測等信息，建立企業(yè)分級誠信評定制度。設(shè)立企業(yè)誠信的紅黑榜，對誠信度高企業(yè)，降低風險管控頻次，在審批權(quán)限等縮短并予以扶持，對違規(guī)企業(yè)及時給予曝光及懲處。鼓勵公民投訴、內(nèi)部深喉舉報，將第三方平臺的食品安全信息，作為監(jiān)管線索來源，加強食品安全監(jiān)管舉報獎勵。

（二）建立食品安全負面準入清單，引導食品檢驗檢測市場化。針對前面所述執(zhí)法力量不足的問題，可通過政府購買服務的方式，讓社會力量參與公共服務中，減輕執(zhí)法人員的監(jiān)管量。在購買服務中最大問題是沒有清晰界定，無法構(gòu)建政府購買公共服務負面準入清單。通過建立公共服務負面準人清單，對純事務性、技術(shù)性的食品檢查工作，可由政府購買第三方檢測機構(gòu)服務方式完成。發(fā)揮第三方檢測機構(gòu)靈活多樣的專業(yè)優(yōu)勢，完善檢驗檢測市場。如可通過政府購買社會服務的方式委托第三方監(jiān)管檢測服務機構(gòu)，第三方參與風險評估，如運用“1+2”（1名監(jiān)管干部和2名第三方審核員）進行進駐食品企業(yè)等進行風險評估排名，第三方參與專項檢測提供技術(shù)支撐等方式進行。

（三）建立多級、多部門聯(lián)動食品安全行政執(zhí)法監(jiān)管制度。建立食品安全協(xié)管員、信息員、政府行政執(zhí)法監(jiān)管人員層層配合的體系，配備專（兼）職人員負責食品工作，構(gòu)建以街道為大單元網(wǎng)絡(luò)、行政村（社區(qū)）為小單元網(wǎng)格的網(wǎng)格化管理體系，提升基層執(zhí)法水平。加強部門間的溝通協(xié)作，形成多級食品風險監(jiān)測網(wǎng)，建立聯(lián)動的長效預警機制，促進風險信息的共享互通。

（四）提高公眾參與食品安全風險治理程度。食品安全與公民切身利益息息相關(guān)，在食品風險治理中優(yōu)化公眾參與食品安全風險治理機制，提高公眾參與治理的積極性。信息的有效公開是參與治理的前提，加大政府信息公開的廣度和深度，之所以會產(chǎn)生食品安全問題，緣由在于政府監(jiān)管信息與消費者掌握之間的信息不對稱，通過大數(shù)據(jù)、智慧平臺等方式將政府監(jiān)管、生產(chǎn)行業(yè)、投訴舉報信息給予充分公開，盡最大可能減少信息不對稱下消費者劣勢的地位，建立公開長效機制，使得消費者能通過恰當?shù)倪x擇機制來補充市場失靈。在食品投訴舉報中，加大對投訴舉報途徑的宣傳，暢通多樣化舉報渠道，簡化舉報程序，及時反饋舉報結(jié)果，加大舉報獎勵，鼓勵消費者參與食品舉報監(jiān)督中來，解決湛江市食品治理中風險點多，城中村、早市夜市監(jiān)管盲點問題，有利于降低食品安全事故，提升食品安全治理能力。

（五）完善食品安全社會協(xié)同治理機制。合理引入社會力量，發(fā)揮政府和市場之外的第三方監(jiān)管力量。如農(nóng)村村民委員會、城市社區(qū)居委會、公民志愿者參與食品風險治理。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在制定標準，風險評估、檢驗檢測上的風險管理功能，使食品安全風險協(xié)同治理力量多元化發(fā)展。可促進行業(yè)協(xié)會的改革發(fā)展，提升行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)管能力。通過更多方式使得生產(chǎn)者在監(jiān)管中能更好地對自我合法利益進行表達、維護和發(fā)展選擇的主動權(quán)，加強媒體在食品安全監(jiān)管體系中客觀曝光和披露不法食品安全行為。提高食品安全方面社會組織在參與湛江市食品安全立法與政策中的制定的參與程度，賦予其在食品安全決策中的地位，提高其參與的話語權(quán)。提升增強對獨立第三方評估機構(gòu)的政策方面的支持，第三方評估對提升政府監(jiān)管績效方面起到完善和促進作用，使其更好提升食品評估的公正性和食品信息披露的深度廣度。

（六）推進企業(yè)食品安全風險追溯體系建設(shè)。切實落實企業(yè)的全面主體責任，推進湛江市企業(yè)全面風險追溯系統(tǒng)建設(shè)，追溯系統(tǒng)記錄涵括原輔料供應商、進廠、檢驗、生產(chǎn)、銷售、經(jīng)銷等要素。執(zhí)法部門可通過該系統(tǒng)督促、指導企業(yè)進行有效的控制和召回，公眾可了解產(chǎn)品生產(chǎn)信息，應多鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)建立HACCP、食品監(jiān)控等先進現(xiàn)代企業(yè)管理體系。