城管執法中突發事件的成因及防范對策研究

梁峻鋒

摘 要：城管人員承擔著城市的秩序管理責任，在日常公務執行過程中會面對一些執法沖突事件。本文結合筆者的工作經歷，探討分析城管執法中突發事件的成因以及對應的有效防范措施，以供參考。

關鍵詞：城管執法;突發事件;成因;防范對策

改革開放以來，我國經濟發展迅速，城市化進程在加快，各大城市邁入快速發展的軌道。城市在自身經濟快速發展過程中，城市管理、居民和外來人口的思想觀念、文化素質、文明程度跟不上城市化、國際化的步伐，這也使得城市的管理愈加復雜，社會矛盾進一步凸顯，粗暴執法和暴力抗法的情況時有發生，嚴重影響了城市的治理和安全的維護。

一、城管執法危機簡述

危機是組織遭遇的具有威脅性和破壞性的異化價值狀態，該狀態具有緊急性和非穩定性的特征。有學者認為[1]，對于任何一個城市系統的基本價值而言，危機的發生都會產生嚴重威脅，并且在時間與不確定因素的干擾下，有的危機帶來的損害是無法預估的。由此可見，城管執法遭遇的危機是極具影響性和破壞性的。在城市管理人員進行綜合行政執法的過程中，很有可能遭遇到突發性、復雜性和危險性的重大事件，無論是執法相對人與執法者之間的直接沖突，或暴力事件，都影響了正常的社會秩序，使得公共場合處于緊急狀態下。因此，做好城管執法的危機管理工作，城管人員需要通過對執法時可能存在的危機事件進行預測，嚴格依法依規，按程序去執法，并做好執法過程全記錄，正確處理和減少危機帶來的損害，并提供修補的過程，避免危機的負面影響。過去傳統的危機管理，更多看重危機事件發生的應對措施，忽略預警與恢復的管理與建設。這兩方面的缺失均不利于危機事件的解除，也不利于預防和積累經驗。美國危機管理專家羅伯特曾采用4R模型將城管執法危機事件的應對總結為四大步驟[2]，分別是減少危機情境攻擊力與影響力、做好處理危機的準備、應對已發生危機、從危機中恢復，于是梳理了危機預警、危機處置和恢復管理的對策，這給本文的研究提供了很好的借鑒作用。

二、城管執法過程中突發事件的成因

（一）從城管執法對象方面進行分析

由于城市發展的限制和規劃的缺失，在利益的驅動下，部分人群以擺小攤為生，部分人群需要小攤販來生活。有需求就有市場，有市場攤販為了生存可以不顧一切。一些城管執法對象法制觀念、素質、文明程度的欠缺，而忽略城市管理相關法律法規的約束;還有一些執法對象只顧自身利益，法制意識不強而做出一些違反法律法規的行為。比如小商販更關心自身能否在城市生活中獲取經濟利益，而不考慮自身的行為是否侵害了這個社會、城市、集體或他人的利益，潛意識中沒有意識到自己已觸犯法律、法規，且在違法后沒能意識到嚴重性，不主動配合管理，導致諸多暴力抗法事件的發生。據不完全統計，僅2016年6月至10月間，全國城管就有7人因管理對象暴力抗法導致死亡;2017年全國城管受人身危害事件373起，重輕傷292人，犧牲6人;2018入夏以來全國共已發生市民及違法人重傷隊員30多起，致殘及重傷入院60余人，犧牲輔助執法隊員及城管6名。目前城管執法已成為了高危行業。

我國經濟的快速發展倒逼社會制度、機制和法制建設進程的加快，也倒逼著城管執法要依法依規按程序進行。公眾從個體角度更注重自身享有權利，維護自身正當權益，對城市城管執法人員執法提出了更高的要求。結合居民個人法律意識與道德素質參差不齊的狀況，出現了不少市民為了實現個體自身的利益，對城市管理的法律法規斷章取義的去理解，只注重對自己有利法律法規的條款，刻意回避不利的條款，沒有客觀地看待城管執法。還以城管執法小商販為例，受媒體和輿論的傾向性報導使城管執法環境變得復雜，在雙重壓力下，當下的城管執法變得縮手縮腳，以微笑執法、鞠躬執法、靜坐執法甚至下跪執法等各種奇葩的執法方式體現執法的“文明”，殊不知這樣只會踐踏執法的威嚴。

（二）從城管執法部門方面進行分析

城管執法部門沒能及時與公眾進行宣傳互動與溝通，形成有效的公眾參與渠道，導致公眾整體對城管執法的認知和參與意識不足。眾所周知，任何城管執法工作都應是雙向互動的過程，只有取得良性互動，才能加強理解，相互尊重和配合，共同營造良好的城市共處環境[3]。公眾對城管執法管理工作理解加深，才能促進公眾自覺知法懂法并守法。但就目前的情況來看，很多城市的公眾參與熱情不高，參與程度很低，城管執法部門也缺乏有效渠道加強與公眾的交流溝通和引導，導致社會輿論沒能發揮應有的作用，被負面輿論所誘導，因為城管執法對象的社會危害小，公眾一般不以為然，“人家不過擺個攤，又不是犯什么大罪，沒必要執法。”有人剛才還舉報在家門口有小攤販，卻又在別處買小攤販的水果，看見城管來執法還罵“城管是狗”，嚴重影響了公眾對城管執法的偏見。“勿以惡小而為之”，輿論認為小小的違規無所謂，可恰恰正是無所謂，整個社會的公序良俗就會被打破，小攤販的違規經營者才會覺得理所當然，沖突來臨，輿論就會指責城管暴力執法，鮮少有人譴責小攤販的違法違規行為。

城管執法部門整體的服務意識比較欠缺，人員在執法過程中處理過于簡單化。在諸多城管人員的執法過程中，沒能秉承執政為民的工作理念，更多關注城市市容環境整潔而忽略不同層次生活群體的切身需求，特別是社會底層人民的生活便捷性與生存權利，這是公眾對城管執法產生抵觸的原因。因此，住建部在全國范圍內開展城管執法隊伍“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動，如今自執法人員素質能力不斷增強，工作作風明顯好轉，隊伍形象大幅提升。

（三）從城管執法依據方面進行分析

城管執法沒有獨立的法律法規依據，通過城市管理相對集中行政處罰的形式將市容、市政、園林、廣告、交通、環保、“兩違”和住建領域處罰的內容作為依據交由城管來執法。立法時沒能充分考慮城管執法的實際情況，可操作性和城管執法的程序，當事人拒不接受處罰，執法人員也奈何不了，致使罰款難以兌現，處罰流于形式，達不到應有的懲戒效果，讓城管執法面臨尷尬的境界，這很大程度上有損城管執法部門的公信力。

（四）從城市基礎建設方面進行分析

當前我國城市基建的現狀難以滿足經濟的發展和人們日益增長的美好生活的需要。我國城市化進程快速推進，但很多城市前期規劃存在不合理的問題，導致很多市政生活設施配套不齊全的后果，而后期由于經濟發展過快，城市基建工作與經濟發展不相適應，出現了嚴重的滯后性[4]。于是，原有的市場無法滿足廣大居民和商販的生存需求，部分商販只能挺而走險，明知故犯在條件較差的馬路邊或其他場所進行經營。這樣既給城管執法工作帶來困擾，影響城市的市容環境整潔，又容易誘發沖突暴力事件，嚴重地困擾著城管執法的穩定。

三、城管執法中突發事件的有效防范措施研究

（一）變執法為治理，創建服務型的城管執法環境

治理城市是政府的重要職能，現代化的城市管理增加了服務型的功能，且逐漸成為城管執法的重要標志，講求人性化，因此任何執法部門和執法的個人都要堅持“以民為本、為民辦事”的原則[5]。要滿足城市建設發展和人們日益增長的美好生活的需要，城管執法應當首當其沖改進工作方式，以為人民服務為宗旨，變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理。堅持以人為本，遵守理性平和的文明規范，加強監督和反饋，實現獎罰分明，真正重視市民對城管執法工作的滿意度，使其成為城管執法工作考核標準，從而滿足服務型執法的新型工作要求，遵循住建部“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動中提出的“721”工作法，讓70%的問題用服務手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執法手段解決。并在每一次執法的過程中嚴格執行，讓公眾心悅誠服。

（二）緊密結合疏堵的方法，加強城管執法的“藝術性”

疏堵結合的方法應用在預防突發事件中效果很好，眾所周知，對沖突事件中的責任團體或個人進行處罰并非治理城市的最終目的，讓處理的過程和結果發揮其應有的警示作用，注重城管執法的“藝術性”，才能真正發揮城管執法的藝術價值。對于流動攤販的疏堵，可采用“嚴禁主要道路，嚴控次要道路，規范社區小巷”為原則，加大宣傳力度，堅持處罰與教育相結合，靈活運用說服教育、勸導示范、行政指導等非強制行政手段，不斷提升流動攤販從業人員的素質，使其守法合規經營。其中“疏”以彌補城市基建不完善，在不影響市容、不破壞環境衛生、不阻礙交通、不擾民、不販賣假冒偽劣商品的前提下，結合公共秩序管理和滿足公眾的需要，因地制宜設立便民攤點，化解矛盾。“堵”是在執法中要注重說服教育和引導，杜絕言語粗俗、行為野蠻，得理不饒人的處罰，減少沖突事件的發生。

探索和追求城管執法的藝術性，“非接觸性執法”是一種新的執法方式，廣西柳州已經在實踐，有效地防范了執法沖突的發生。城管執法人員不但要嚴格依據法律，還要從實際的情況判斷真相，以事實為準繩，面對不同執法對象轉變思路，維護執法的嚴肅性、規范性和威嚴。

（三）創建有效的應急機制，全面提高城管執法水平

首先，要加大城管執法人員培訓力度，特別針對突發性公共事件處罰方法的實踐研究，緊跟社會前進腳步，在建設法治城市中認真學法、模范守法、嚴格執法。堅持文明執法、規范執法，采用多樣化的培訓手段全面提高執法人員的意識與能力，不斷提升其執法的法律素質與業務水平。

其次，在面對沖突事件時，城管執法人員需及時發現和快速應對，預防事件上升到惡性的地步，最大程度維護所有人的安全。人都是講理的，執法人員第一句話就要明確告知當事人所違反的法律法規的條款以及應受到的處罰，先入為主，要積極創建良好的執法環境，增強公眾對城管執法工作的認同感。

最后，城管執法部門可通過電視媒體、網絡媒體等平臺宣傳城管執法工作在城市治理中的必要性和所依據的法律法規，引導社會輿論，讓公眾真切享受到美化城市環境所帶來的紅利，優化執法的環境。同時還要完善突發事件預防管控機制，確保執法人員有能力將突發事件控制在萌芽狀態并得到快速的解決。另外還要完善處理突發事件的信息公開機制，從而更好地將輿論引導向客觀和公正的一面，最大程度維護社會穩定與和諧。

四、結束語

綜上所述，當前城管執法的對象從以前的流動攤販，擴大到市容環境衛生，市政設施，園林綠化，廣告，車輛亂停亂放、環保噪音、油煙、揚塵、大氣污染，“兩違”、偷排和住建領域執法違建等等，真所謂“上管天、下管地、中間管空氣”，與公眾的日常生活息息相關，矛盾、危機無時不在，因此，防范沖突的發生是一項極為復雜的工作，對城管執法人員提出了更高的要求，既要正確行使法律法規賦予的權力，管理好城市，又要牢固樹立為人民管理城市的理念，強化服務意識，提高執法素養，嚴格規范公正文明執法，積極應對，努力改進執法方式，準確把握解決問題的方法及提高應變解決能力，才能真正預防甚至杜絕各種突發事件的發生，找到治理城市的有效措施，從而促進城市的穩定、繁榮與發展。

參考文獻：

[1]周佑勇.依法行政與推進行政程序立法研究[J].東南法學，2014，2（11）：1-7.

[2]袁健.城管行政執法中的公共沖突及其化解[D].廣州大學，2013.

[3]徐兆勇，戴昀.城市管理中的合作博弈研究——城管部門與無證商販之間的沖突解決[J].城市發展研究，2010，9（4）：4-6.

[4]劉雯.廣州市南沙區城管執法中存在的問題及對策研究[D].華南理工大學，2015.

[5]張煜.城管執法中的危機管理[J].井岡山學院學報（哲學社會科學），2009，30（9）：36-37.