農(nóng)村基層社會治理存在的問題及對策探析

張玉清

【摘 要】 農(nóng)村基層社會治理對于推進新型城鎮(zhèn)化有重大意義。本文以甘肅省白銀市農(nóng)村為實地調(diào)研對象，了解和分析了白銀市農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀。提出白銀市農(nóng)村基層社會治理的對策：建立和完善相關(guān)制度，理順治理事權(quán);改革公共財政，夯實農(nóng)村基層社會治理的財力基礎(chǔ);促進協(xié)調(diào)政府管理與村民自治關(guān)系;強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推進農(nóng)村基層社會治理工作;培育農(nóng)村社會組織，增強農(nóng)村基層社會治理活力。

【關(guān)鍵詞】 新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)村社會治理;善治;路徑

在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何為西北農(nóng)村經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展注入新活力，實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化既是一個需要迫切研究的理論問題，更是一個亟待解決的現(xiàn)實問題。本文以白銀市農(nóng)村基層社會的治理實踐與探索為研究對象，對農(nóng)村基層社會治理問題進行了系統(tǒng)全面地調(diào)查研究。

一、對白銀市農(nóng)村基層社會治理的觀察

白銀市，是甘肅省下轄的一個地級市，位于甘肅省中部，地處黃土高原和騰格里沙漠過渡地帶。轄白銀、平川兩區(qū)和靖遠、景泰、會寧三縣。文章通過對三縣兩區(qū)比較有代表性的鄉(xiāng)村抽樣實地調(diào)查來研究農(nóng)村基層社會治理狀況。據(jù)觀察，白銀市農(nóng)村基層社會治理還處于探索階段。比如，借助“精準扶貧”等平臺開展治理工作，缺乏系統(tǒng)性、深入性和持久性。因此，很多村垃圾亂丟、污水亂倒;公共服務(wù)設(shè)施陳舊;大多留守的老人和孩子生活單調(diào)等現(xiàn)象比較普遍。

二、白銀市農(nóng)村基層社會治理存在的問題

白銀市作為西北偏遠地區(qū)的一個中小型城市，因為城市化發(fā)展水平較低，經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，對于農(nóng)村基層社會的治理尚處于探索階段，加之目前的治理基本靠政府為主導(dǎo)單向度的推動，所以出現(xiàn)的問題很多，很雜。通過對白銀農(nóng)村基層社會治理實際情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)主要有以下幾個方面的問題：

第一，農(nóng)村基層社會治理缺乏資金保障。從白銀市目前農(nóng)村基層社會治理的經(jīng)費來源看，最重要的渠道是依靠政府撥付，這些資金對于范圍廣、種類復(fù)雜的農(nóng)村基層社會治理工作如九牛一毛，只能勉強維持日常的正常開支。加之，很多村民因常年在外務(wù)工并買了房子，他們是不愿意為村莊的公共事務(wù)掏腰包的。大多數(shù)人對村莊公共事務(wù)的態(tài)度是漠不關(guān)心，在這種情況下，農(nóng)村的資金基礎(chǔ)是根本不具備的，治理工作自然進展緩慢。

第二，農(nóng)村基層治理主體缺失，素質(zhì)不高。通常來講，各村村民是農(nóng)村基層社會治理的主體，可是長期受中國封建思想的束縛，村民主體意識非常淡薄。再加上農(nóng)民到外地打工的多，在農(nóng)村基層社會治理中村民不愿去參與村務(wù)決策等公共事務(wù)，更缺乏主動意識。另外，一些村干部的素質(zhì)狀況堪憂。他們的年齡平均在45歲左右，文化程度低下，思想保守，缺乏相關(guān)法律知識和治理知識，更不能從容應(yīng)對市場的變化要求，而且在實際工作中 會做出違紀違規(guī)的事。治理主體的缺失嚴重影響農(nóng)村治理的理想效果。

第三，農(nóng)村治理關(guān)系不平衡。突出的表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)力之間的不平衡。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員，是相互協(xié)作的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以支持、幫助村民委員會工作，必要時給予指導(dǎo)，但是不能干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。同時，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，也就是二者之間并不是行政依附關(guān)系。而現(xiàn)實中，由各村來完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的各項工作。

三、白銀市推進農(nóng)村基層社會治理的路徑

白銀市農(nóng)村基層社會的治理是一個不斷探索的過程，遭遇的困境遠遠不止上述幾個方面。伴隨著新型城鎮(zhèn)化體進程的加快，治理的任務(wù)將愈加艱巨。為了更好地推進農(nóng)村基層社會治理工作，筆者認為可以從下述幾個方面入手

1、建立和完善相關(guān)制度，理順治理事權(quán)

通過對白銀市三縣兩區(qū)農(nóng)村基層社會治理的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其中最大的問題還是相關(guān)的制度不完善甚至缺乏。正是因為農(nóng)村基層社會治理中法律制度建設(shè)嚴重滯后才會出現(xiàn)村委會超自治權(quán)、村兩委爭權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織自治權(quán)力的侵蝕等問題。就現(xiàn)在的白銀農(nóng)村基層社會治理所參照的法律方面的制度主要還是《憲法》跟《村民委員會組織法》以及黨的基層工作條例，但是，因為這些制度、條例都比較抽象，缺乏針對性，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際執(zhí)行時，缺乏操作性。根據(jù)這種情況，應(yīng)該出臺類似于《村民自治法》的制度，進一步規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級自治組織的關(guān)系，明確村兩委職責，劃分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管理權(quán)，厘清村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級自治組織各自的權(quán)力范圍，即：政府行使監(jiān)督權(quán)和提供必要的指導(dǎo)和幫助;黨支部行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要體現(xiàn)在政治、思想和組織等基本方面的領(lǐng)導(dǎo);村級自治組織行使管理權(quán)，管理本村域的公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時向政府反映村民意見、要求，提出建議;黨務(wù)、政務(wù)和村務(wù)具體化、程序化。

2、改革公共財政，夯實農(nóng)村基層社會治理的財力基礎(chǔ)

自分稅制改革以后，縣鄉(xiāng)財政保障方面相較于中央和省級財政保障明顯處于弱勢地位。但是，目前提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體是縣鄉(xiāng)基層政府，而這些基層政府卻是缺乏獨立的財政來源的。因此，要想改善目前農(nóng)村基層社會治理的狀況，當務(wù)之急就是改革農(nóng)村公共財政勢。尤其要加強省政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支持力度，比如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保健等資本密集型產(chǎn)品，政府可以合理劃分各級政府之間的收入和支出責任，設(shè)定最低標準的公共產(chǎn)品保障金等。

3、促進協(xié)調(diào)政府管理與村民自治關(guān)系

政府應(yīng)當在農(nóng)村基層社會治理中起到引導(dǎo)、推動和監(jiān)督作用，因為政府在人才、權(quán)力、制度設(shè)計等方面具有一定的優(yōu)勢。具體來說，一要做好農(nóng)村基層社會治理的各種制度和政策保障工作。為吸引龍頭企業(yè)和社會服務(wù)組織助力農(nóng)村基層社會治理可以制定相關(guān)政策鼓勵村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力行監(jiān)督職責保證鄉(xiāng)村各項法規(guī)制度的順利實施。對于經(jīng)濟強人“以錢買官”等勢力干擾，通過加強政府對選舉工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，來保障選舉的民主和公正性。

4、強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推進農(nóng)村基層社會治理工作

任何時候農(nóng)村基層社會治理不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用尤為重要。因此，要做好三方面的工作：一要建設(shè)學(xué)習(xí)型黨組織，通過不斷更新觀念、創(chuàng)新做法，提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，解決農(nóng)村基層社會治理中的現(xiàn)實問題。二要堅持以人民為中心，多聽群眾意見，對于村民開展自治活動要給予充分的支持和保障。三要推進黨支部工作規(guī)范化。關(guān)鍵做到黨組織不獨大，要理清黨務(wù)、村務(wù)，規(guī)范黨員參與提案、審議、決策、監(jiān)督方式，把黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)與政府、村級自治組織、廣大村民融合在一起，貫穿到農(nóng)村基層社會治理中，

5、培育農(nóng)村社會組織，增強農(nóng)村基層社會治理活力

通過對其他省份農(nóng)村基層社會治理的實際情況了解，農(nóng)村社會服務(wù)組織發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，白銀這樣的偏遠地區(qū)農(nóng)村社會組織的培育和發(fā)展嚴重不足。尤其是農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，農(nóng)村基層社會治理活力自然也就不足。因此，目前在培育和發(fā)展農(nóng)村社會組織方面政府除了加強以適當方式向社會服務(wù)組織購買服務(wù)的力度，更重要的要制定和安排有利于農(nóng)村社會組織的建立和發(fā)展的法律和政策，除此之外，為了提高農(nóng)村社會組織的服務(wù)質(zhì)量就要加強對農(nóng)村社會服務(wù)組織的管理和培訓(xùn)。

農(nóng)村基層社會治理是一項重大而系統(tǒng)的工程。本文通過調(diào)查研究白銀市不同村莊的治理狀況，探究農(nóng)村基層社會治理的路徑，但是因現(xiàn)實中各鄉(xiāng)村情況各有不同，不免具有一定的局限性。因此，還需要進一步了解農(nóng)村經(jīng)濟社會狀況，并學(xué)習(xí)借鑒其他國家、地區(qū)農(nóng)村基層社會治理成功的經(jīng)驗，并自主吸收，消化創(chuàng)新，為我所用，最終服務(wù)于白銀市，甘肅省甚至整個西北地區(qū)。

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