完善法治健全監管推動汽車產業高質量發展

摘要：隨著經濟由高速增長階段轉入高質量發展階段，我國汽車產業發展形勢面臨重大變化，正處于轉型升級、提質增效的關鍵時期，傳統問題和新興挑戰相互疊加，一些深層次體制機制矛盾依然存在，制約了汽車產業高質量發展。為此，汽車產業治理體系必須順應供需結構的深刻變化和轉型升級的迫切需要，加快完善法治，健全監管，更好發揮政府引導作用，以創新發展和深化改革推動汽車產業高質量發展。

關鍵詞：汽車產業;治理體系;高質量發展

汽車產業是國民經濟的重要支柱，是振興實體經濟的重要支撐，其相關產業稅收、從業人數、產品零售額等指標占全國的比重均連續多年超過10%。推動汽車產業高質量發展，對實現我國經濟平穩健康發展、人民生活持續改善和生態環境質量提升具有重要的現實意義。

一、 當前汽車產業發展面臨三大“窘境”

隨著經濟由高速增長階段轉入高質量發展階段，我國汽車產業發展形勢面臨重大變化，正處于轉型升級、提質增效的攻堅期，關鍵核心技術掌握不足、資源環境約束趨緊等傳統問題和新能源汽車發展激勵機制不完善、無人駕駛、共享出行等新業態治理體系不健全等新興挑戰相互疊加，給汽車產業在新的歷史條件下持續健康發展帶來了不少障礙。如何推動我國汽車產業做優做強，并與經濟、社會、資源環境協調發展，已成為實現汽車產業高質量發展必須直面的問題。

一是資源環境約束與汽車需求擴張的矛盾日益凸顯。近年來我國汽車保有量快速增長，由此帶來的環境污染、能源供應緊張、交通擁堵等問題日益凸顯。據生態環境部發布的2018年中國機動車環境管理年報顯示，2017年全國機動車保有量達3.1億輛，以汽車為代表的移動污染源已成為空氣污染的重要來源，特別是北京、上海等特大型城市及東部人口密集區，移動污染源對細顆粒物（PM2.5）濃度的貢獻高達10%至50%以上。同時，2017年中國主要城市交通分析報告指出，由于城市規劃、建設以及綜合管理水平相對滯后，有26%的城市高峰通勤處于擁堵狀態，55%的城市處于緩行狀態，其中45個重點城市高峰擁堵延時指數為1.73。隨著城鎮化持續推進、居民收入水平提升和城鄉消費結構升級，我國汽車需求仍將穩步增長，未來五年我國將新增汽車1億輛以上，新增車用汽柴油消耗1億噸至1.5億噸，由此帶來的資源環境壓力仍然十分突出。

二是汽車產業“大而不強”矛盾依然突出。依靠龐大的國內消費市場，2018年，我國汽車產銷量分別達到2 781萬輛和2 808萬輛，已連續10年位居世界第一;中國品牌乘用車銷售998萬輛，占乘用車銷售總量的42.1%;新能源汽車由培育期向成長期轉變，2018年新能源汽車產銷分別為127萬輛和126萬輛，比上年同期分別增長59.9%和61.7%，市場接受程度不斷提高，已累計推廣超過300萬輛，產銷量全球占比均超過50%;汽車出口保持增長，2018年我國汽車實現出口104萬輛，自2012年后時隔6年再次超過百萬輛;汽車工業重點企業累計實現營業收入超過4萬億元，實現利潤超過3 800億元。盡管產業規模日益壯大，行業轉型升級也呈現出良好勢頭，但“大而不強”這一長期困擾我國汽車產業發展的問題并沒有得到根本解決，突出表現在汽車行業研發投入和關鍵核心技術掌握不足，產業集成創新能力不強，自主品牌乘用車依然處于價值鏈的中低端環節，自主零部件企業規模偏小、布局分散、技術含量低，缺乏系統性和模塊化供應能力，全產業鏈配套體系不完善，中高端品牌建設滯后，制約了我國汽車產業綜合競爭力的提升，與世界第一汽車大國地位難以匹配。

三是平衡好發揮支柱產業作用和行業健康發展的關系面臨挑戰。汽車產業鏈條長，與鋼鐵、橡膠、石化、玻璃、電子等產業關聯度高，同時對基礎設施建設、汽車維修等后市場服務、全域旅游等領域具有正向拉動作用，影響著社會生產、生活的方方面面，對整體經濟發展帶動力強，是近年來國家促進投資增長、擴大消費規模的重要手段，為保持國民經濟和社會發展大盤穩定做出了突出貢獻。但近年來，受汽車需求政策調整影響，汽車產銷形勢發生了不小變化，產業運行出現了較為明顯的波動。在汽車產業調整和振興規劃有關政策拉動下，2009年～2010年我國乘用車銷量增速高達52.9%、33.2%，而在政策出臺前的2008年增速為7.3%，政策退出后的2011年增速下滑至5.2%;2015年10月至2017年間，實施小排量乘用車購置稅優惠政策，2016年乘用車銷售增速為14.9%，比2015年提高7.6個百分點，而政策退出后的2018年乘用車銷售則出現了1990年以來的首次下降，全年下降4.1%。頻繁的需求政策調整，不利于汽車企業根據產業發展長期趨勢開展規劃投資和生產決策，造成產能的過快增長，截至2017年底，我國汽車產能超過3 700萬輛，從產能利用率看，我國汽車行業產能利用率在80%左右，總體處于合理區間，但結構性過剩苗頭逐漸顯現，商用車產能利用率偏低;新能源汽車在建和規劃產能呈現爆發式增長，存在大量低水平重復建設問題，產業集中度低，難以形成規模效應，已出現產能過剩隱憂。

上述這些問題，是我國汽車產業在轉型升級過程中必須經歷的過程，客觀上有利于發揮市場機制作用，錘煉出真正有競爭力的企業，促進整體行業的健康發展，為此我們要充分依靠市場的力量，使市場在資源配置中起決定性作用，發揮企業主觀能動性，探索未來汽車產業發展方向;但也要看到，單純依靠市場力量進行調節，難以實現產業發展、經濟增長、要素優化、環境改善等多重目標，為此，仍需要更好發揮政府作用，通過完善汽車產業治理體系，推動產業向高質量發展邁進。

二、 治理體系不健全不利于汽車產業走出“窘境”

面對新形勢，近年來我國政府有關部門在投資準入、流通銷售、財稅支持、行業監管等方面陸續出臺多項政策措施，做了大量有益工作，不斷健全產業治理體系，順應了汽車產業不同時期的實際發展需求，但一些深層次體制機制矛盾依然存在，仍制約著汽車產業高質量發展。

一是汽車產業環保、質量等監管的有效性仍待提升。一方面，重事前準入、輕事中事后監管的問題長期存在。比如，由于在生產一致性環節監管不嚴，出現了部分企業樣車污染物排放滿足“國Ⅳ”標準、但批量生產車型只能達到“國Ⅲ”甚至“國Ⅱ”標準的“假國Ⅳ事件”。又如，由于新能源汽車財政補貼監管不健全，造成個別企業利用虛假上牌、重復拆裝電池等漏洞騙取補貼，2016年9月財政部發布的專項檢查通報顯示，僅5家企業就涉及騙取財政補貼超過10億元。再如，汽車缺陷產品處罰力度較輕，缺陷產品標準不明確、界定范圍較窄，與人身安全密切相關的輪胎、底盤等重要零部件產品缺陷缺乏召回細則，售后服務和質量信息反饋體系建設遠不到位。另一方面，監管的協調性仍待提高。比如，產品準入管理涉及工信、環保、交通、市場監管等部門，各單位分頭監管，造成安全、環保、能耗、質量檢測等審查內容交叉重復，檢測標準不統一，降低了政府管理效率，增加了企業成本和負擔。

二是長期合資股比政策保護造成市場競爭不足。積極利用外資促進了我國汽車產業規模的快速提升，但長期的合資股比政策保護抑制了企業自主創新的能動性，并未實現市場換技術的初衷。市場占有率超過70%的前6家國有汽車集團主要走合資道路，一方面，由于合資車型成熟、利潤豐厚，近年來，這些集團中合資品牌汽車產銷占比遠遠高出自主品牌，其中轎車車型這一問題更為突出，部分企業自主品牌轎車產量占比不及集團轎車產量的10%;個別汽車集團合資品牌工廠產能利用率在80%以上，自主品牌工廠只有30%。另一方面，“躺著就能掙錢”的合資股比保護，讓部分大型汽車集團高度依賴外方的產品和技術輸入，不愿意進行投入大、風險高、見效慢的自主研發。2013年～2017年我國規模以上汽車制造業研發投入占主營業務收入的平均比重為1.25%，2017年為1.38%，低于全國研發投入強度0.75個百分點，更遠低于西方發達國家主流車企4%以上的投入強度。比如，2017年東風本田、一汽大眾等合資品牌研發投入強度不足1%，遠低于江淮汽車、奇瑞汽車、比亞迪等自主品牌生產企業4%以上的水平。

三是支持新產品、新模式推廣應用的政策體系還不健全。隨著互聯網的發展和電動化時代的到來，基于新一代信息技術而出現的汽車生產、消費新模式與現有管理體制的矛盾沖突等問題也開始集中顯現，傳統產業管理方式已難以適應新時期汽車產品形態、使用方式等的深刻變化。比如，近年來新能源汽車銷售蓬勃發展，更多是依靠政府財政補貼等手段進行推廣，產業發展的長效機制尚不健全，受短期比較收益驅使、關鍵核心技術研發儲備不足等因素，具有新能源汽車生產資質的傳統車企仍熱衷于發展燃油車，對發展新能源汽車積極性有待提高，截至2016年底，獲得工信部新能源汽車產品生產資質的200多家企業中，只有少數企業年度產銷過萬輛，大多數企業產銷規模較小。又如，自動駕駛應用由于缺乏必要的道路測試特許辦法和測試區域，有的企業只能在開放道路和空間進行測試，面臨較大的法律風險和安全隱患。再如，汽車出行服務模式日新月異，對于共享出行等新模式究竟如何發展和監管，一度引起社會熱議，部分地方出臺的監管新規，仍沒有走出限制性條款多于鼓勵措施的老路，包容審慎監管仍任重道遠。

四是汽車產業管理的法治意識仍需加強。汽車產業對拉動內需、改善民生作用突出，很自然地成為部門、地方政府經濟發展、財政創收的重要調控工具。這一現象的產生，根源在于政府管理理念和思路尚未完成由行政性指令向市場化法治化方式的轉變，政策制定和執行的科學性仍需加強，法治觀念仍需提升，突出表現在需求政策、城市管理、部門分工等領域還存在一些問題。比如，經濟下行期的脈沖式需求刺激政策，雖實現了穩定經濟運行等階段性政策目標，但卻影響了汽車產業良性發展。同時，由于城市規劃、建設以及綜合管理水平提升相對滯后，個別地方只好通過限購限行等行政性命令，對汽車使用進行管制。此外，汽車產品全生命周期鏈條較長，產業管理涉及面廣，但由于缺乏覆蓋汽車產業全流程的完整法律，部門多是根據本部門的職能配置、內設機構和人員編制規定來解讀自身職能，單純依靠某領域法律、法規或部門規章進行行業管理，不利于汽車產業統籌治理。

三、 加快完善治理體系推動汽車行業高質量發展

隨著新能源技術不斷突破、模塊化組織方式快速發展、信息技術廣泛滲透，近年來汽車產業供給結構發生了深刻變化，消費者對汽車產品的認知和使用方式也發生深刻變化，帶動汽車產業格局和生態體系調整重塑。為此，必須站在經濟社會發展全局的高度，深刻認識汽車產業全球競爭格局的深度變革，堅持問題導向，堅持市場化改革和高水平對外開放，系統做好汽車產業政策安排和產業治理，以創新發展和質量提升，推動汽車產業高質量發展。

一是以法治化方式聚焦汽車產業中長期發展。堅持法治化原則，完善頂層設計，系統構建促進汽車產業發展的法律法規框架體系，厘清政府與市場的職能和邊界，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，奠定汽車產業高質量發展的重要制度基石。順應產業發展規律，以汽車產業中長期發展規劃為引導，統籌做好宏觀政策安排，保持政策的連續性、穩定性，減少因政策調整帶來的不必要波動。健全汽車產業預警機制，積極運用大數據、云計算等手段，健全汽車產能核查標準和核查機制，定期發布各類車型產能預警信息，為地方和企業提供全面準確的產能信息，引導市場主體科學決策、合理投資。加快產業準入、產品管理等環節的立法工作，健全汽車產業全生命周期法治化管理體系，以法規文件明確各部門之間的分工和協調程序，統籌規范和強化政府對汽車安全、環保、節能法規的制定和監督管理。

二是增強事中事后監管的協調性嚴肅性。完善行業準入和退出機制，建立汽車產業準入負面清單和退出標準清單，以標準為手段及時撤銷不能有效組織生產經營企業的生產資質，確保優勢企業進得去、落后企業退得出。強化事中事后監管，重點針對污染物排放和產品質量安全，加強汽車產品生產一致性監管，完善市場抽檢制度，建立產品缺陷、環境污染懲罰性賠償制度;健全缺陷車輛產品召回制度和報廢車輛強制回收制度，通過強化交通事故統計分析、受理消費者投訴、主動檢驗問題產品等方式完善汽車產品召回的信息搜集渠道，提高對強制性召回的監督、檢測和執行能力，形成事前事中事后“三位一體”的管理模式。抓緊推進貨運車輛安全技術檢驗、綜合性能檢測和排放檢驗“三合一”工作，統一檢驗檢測內容、標準和周期。

三是通過鼓勵競爭和關鍵技術研發支持產業創新。著力推動汽車產業全面開放發展，有序放開合資企業股比限制，支持內外資企業創新合作模式，積極引入民營資本，加快推進國有汽車企業混合所有制改革，強化自主創新評價指標，激活企業內在創新動力。發揮企業創新主體作用，完善政產學研用協同創新體系，優化技術創新投入政策，集中力量推進關鍵共性技術開發。加大研發支持力度，研究將汽車制造行業研發費用加計扣除比例提高至100%。加大對汽車產業相關學科建設的投入，提高高等院校和科研院所在理論研究和應用技術研究方面的積極性，通過產學研金用深度合作培養汽車產業創新人才;優先在汽車產業開展產教融合試點，通過發展職業技術院校，培養高素質的汽車產業技術工人;在現行8%扣除比例基礎上，進一步提高汽車企業職工教育經費所得稅前扣除比例。

四是完善政策鼓勵新產業、新模式發展。完善新能源汽車生產激勵約束機制，有序推進財政補貼政策逐步退坡，在堅持公平公正原則的基礎上，通過完善雙積分、碳配額等制度設計，加快形成傳統燃油汽車支持新能源汽車發展的市場化、法治化長效機制，有效應對新能源汽車發展內生動力不足、財政補貼退坡等問題，拓寬支持新能源汽車發展的方式和路徑。適應汽車智能化發展，促進汽車產業與新一代信息通信技術、人工智能等新興產業深度融合，加強車載通信、智能控制、大數據等領域的標準和測試評價體系建設，分階段、有步驟推進智能汽車應用示范。在完善安全管理的前提下，以更加包容的心態支持網絡約車、共享汽車等新模式發展，提高資源利用效率。推動石油行業與汽車、互聯網、智能制造等行業實現跨行業兼并重組和優勢合作，在車聯網、自動駕駛、智能充電等領域培育新的增長點。

五是統籌推進汽車社會治理。通過標準提升持續推進黃標車及老舊車淘汰，進一步統籌協調好油品質量升級與汽車產業轉型升級。建立健全二手車監管體系，減少對二手車市場不必要的行政限制，鼓勵二手車電子商務市場發展，健全車輛估值平臺，改善行業發展環境。進一步強化對汽車消費者權益保護，更加注重在立法層面賦予消費者保護自身合法權益的方式和手段。鼓勵油氣、電力企業等參與建設運營充電樁等基礎設施，由能源生產商轉型為綜合能源服務提供商。以居民出行調查為基礎，完善城市綜合交通規劃，科學調整路網布局和等級結構。加快建設新一代國家交通控制網絡，借助智能交通指揮系統，提升道路通行效率。圍繞城市功能定位、產業布局、老舊小區改造等優化調整停車基礎設施，積極推進停車數據平臺建設，提供更高效的停車引導服務。

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作者簡介：黃萬鵬（1987-），男，漢族，四川省瀘州市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為宏觀經濟、產業經濟、保險和社會保障。

收稿日期：2019-04-17。