淺談高校內控制度建設

摘 要：為了實現學校制定的發展目標，防范業務風險，目前許多高校都能從自身實際或落實上級工作要求出發，逐步推進內控制度建設，高校內控建設取得了一定的成績，但同時我們也應看到，高校內控制度建設還不夠完善，財務和廉潔風險依然存在。文章從分析高校內部控制建設的現狀出發，針對目前普遍存在的問題提出了幾點加強和完善高校內控制度建設的對策和建議，期望對高校內部控制的建設和完善有所幫助。

關鍵詞：內部控制;現狀;問題;對策

內部控制是單位通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，是加強事前和事中控制，從源頭上預防風險、防治腐敗的有效手段，能有效保證單位經濟業務活動的安全。近年來，財政部門和教育主管部門均充分認識到了內部控制建設的重要性，對各部門內部控制建設提出了更高的要求，管理越來越規范，越來越嚴格。2012年，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），對單位內部控制的目標、建立與實施內部控制應當遵循的原則、風險評估和控制方法、內部控制的內容以及評價與監督等方面作出了規定，要求在全國行政事業單位施行。2015年12月，財政部印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），明確了內控建設的總體要求、主要任務及保障措施，為行政事業單位加強內部控制建設提出了更具操作性的指導。2016年，財政部頒布了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，通過量化評價的方式，尋找不足，明確下一步單位內部控制建設的重點和改進方向。2017年，財政部下發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，進一步明確了單位主要負責人對本單位內部控制報告的真實性和完整性負責，對內部控制報告的編制、報送和使用進行了規范，對報告的監督檢查提出了要求。為推動、督促高校做好內控建設工作，一些省級教育部門也制定了相關政策，如四川省教育廳印發了《四川省教育廳關于做好行政事業單位內部控制建設工作的通知》（川教函〔2016〕452號），要求各高校統一認識，加強組織領導，認真梳理各項經濟業務流程，開展內控管理基礎性評價，啟動內控制度建設工作，為全面建成科學、高效內控制度體系奠定基礎。另外，隨著高校各方面迅速發展，教育及科研經費規模有了很大的增長，涉及的經濟業務類型更多，經費結構更加復雜，經費來源更加多元化，支出分類更加復雜，支付方式多種多樣，面臨的經濟風險也相應地增加，出現問題的可能性越來越大，而加強內部控制是完善學校內部治理結構、規范業務流程，防范廉潔風險的必然手段，是加強教育經費監管，建立一個不想腐、不敢腐、不能腐的權力運行機制，促進學校依法辦學、依法治學，提高學校管理水平，防范內部風險的有效途徑。因此，各級高校從保障自身健康高效發展考慮，對加強內部控制制度建設有了更強烈的需求。由此可見，加強高校內控建設既是上級部門的工作要求，也是高校尋求自身更好發展的必然選擇。

一、高校內控制度建設的現狀

基于上述內控建設的重要性，為了實現學校制定的發展目標，防范經濟和廉潔風險，同時也是為了完成上級的工作要求，目前許多高校都能從自身實際或落實工作要求出發，逐步推進內控制度建設。

在單位層面，大多數高校成立了學校校長、書記擔任組長，人事、財務、國資、基建、審計、紀檢監察、校辦等相關部門負責人為成員的內控建設領導小組，負責領導學校的內部控制建設工作，制訂內控建設方案，明確學校開展內部控制建設和評價工作的指導思想、總體目標、組織領導、主要任務、工作步驟和要求，分解落實各項工作任務，劃分各部門工作責任，為全面統籌推進內控建設提供了組織保障，明確了工作方向。通過近幾年的努力，大多數高校已完善了黨委會、校長辦公會議事規則及三重一大等制度，構建了權力運行機制，建立健全了決策機制，建立了預算、收入、支出、政府采購、資產、建設項目、合同等管理制度，內部控制制度基本完備，對不相容崗位與職責進行了相應設計，不相容崗位及職責得到有效分離和實施。

在業務層面，大多數高校能按單位內部管理制度要求，在加強內部控制制度體系建設的同時，對各項經濟業務的執行履行必要的控制程序，梳理和編制了各項業務活動的流程圖，形成了預決算、收入、支出、合同簽訂、國有資產、建設項目、政府采購等各項具體經濟業務的規范化管理體系，使得每項業務開展有理可依、有據可查。如針對預算管理業務，A高校制定了《A高校預算管理辦法》，對預算的編制、調整、執行、評價考核等進行規范，使預算全過程管理更加清晰。執行中由學校財務處預算科負責制訂預算草案和流程，下發預算編制通知，各部門結合近年各項收支情況及下一年工作計劃、預計影響因素等編制下一年度的收支測算表并附測算依據。各部門編制好后按歸口管理要求，屬于科研項目的經費由科研處收集匯總，屬于設備購置的報國有資產管理處匯總，屬于基建及大型修繕的項目報基建處匯總，科研處、國資處及基建處匯總各部門相關數據后通過一定的評估程序后初步形成上報黨委會的專項報財務處匯總。其他日常經費和專項直接報財務處匯總，財務處收集各部門上報數據并充分與各部門交流后結合學校整體資金情況形成預算草案，經過財經工作領導小組審核并向黨委會匯報后形成決議。預算科根據黨委會決議負責修改細化各部門預算后下達各部門執行。執行中財務處通過財務核算系統對部門項目發生額及余額進行控制，杜絕超預算情況發生。通過這一系列流程及財務控制設計，提高了預算編制的合理性、科學性，確保了預算的剛性和嚴肅性，同時也加強了收支業務的歸口管理和分類控制。

二、高校內控建設存在的問題

如上所述，在內外在因素的影響下，大多數高校均已開始了內部控制制度基礎建設，內部控制建設有了長足的發展，取得了一定的成績，各種風險得到了一定的控制但是風險依然存在，高校違規腐敗等問題仍不時見諸媒體，引起社會各方面關注。如2017年中央第十二輪巡視部分部屬高校過程中，就發現部分高校在基建工程、后勤管理、科研經費、資產管理、物資采購等領域依然存在管理漏洞，容易發生腐敗風險。一些地方高校領導也在省級巡視中因各種原因被查處、被追責。這些問題的出現大多與內控建設不規范，內控制度執行不力有關。可見，高校內部控制還存在一定問題，內部控制制度建設有待加強。筆者認為，目前高校內控建設主要存在以下問題：

1.部分高校對內控建設的重要性及緊迫性認識不足，重視程度不高

加強內控制度建設是提高學校管理水平的有效途徑，但長期以來，部分高校對內控制度建設的重要性及緊迫性認識不足。一方面從高校領導方面來說，部分領導對內控知識缺乏了解、對內控建設工作的認識和定位與國家的相關政策要求還存在差距。日常工作中，大多數高校領導非常重視教學科研、學科建設，關注招生就業等與學校發展直接相關的問題，而對內部控制建設的重視程度不高，對內控建設的關注度不夠，督促不及時，存在重發展、輕管理的現象。另一方面一些領導和部門負責人對內控控制存在一定的誤解。認為內控建設僅僅是個別職能部門的事情，甚至簡單認為只是財務部門或者審計部門的事情，忽略了內控建設的系統性，因而在實際工作中參與度不夠，部門之間協作性缺乏，責任心不強。雖然大多數高校按上級要求成立了以單位主要負責人為組長的內控建設領導小組，但實際工作中領導小組發揮作用不大，參與部門也多為完成任務簡單提供內控評價所需資料，牽頭部門簡單匯總各部門上報資料后按上級要求完成內控報告編制工作，職工參與度差，責任心不強，導致對具體業務流程和關鍵風險點分析查找不到位，內控建設走過場。部分業務活動雖制訂了內控制度，甚至編制了厚厚的內控手冊，但缺少內部控制的培訓及檢查落實措施，一些管控措施未落到實處，導致內控虛設。

2.缺乏內控建設專門機構和力量，內控制度建設人員業務水平有待提高

財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）第三章第十三條規定：“單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部牽頭部門，負責組織協調內部控制工作。”實際執行中，由于人手所限，大多數高校未設置專門的內控控制部門，而是采用確定一個內部牽頭部門的辦法，這個牽頭部門有的是財務部門，有的是審計部門，有的是紀檢部門，還有一些高校由其他職能部門牽頭。由于內控建設涉及范圍廣、綜合性強，既有單位層面權力運行制約機制建設，又包含業務層面工作流程梳理、崗位設置、重要風險點防控等諸多方面，不管由哪個部門牽頭，作為具體業務部門，由于與其他部門是同級關系，如果沒有上一級領導的大力支持，均難以得到其他部門密切配合，難以站在學校的高度整體推動學校內部控制制度的建設。何況牽頭部門還要承擔繁雜的日常工作，難以抽出更多的時間用于設計、完善內部控制制度。此外，對大多數高校來說，內控建設尚屬新生事物。由于各校經濟活動所處的環境不同，業務各異，上級部門也只能給出一些指導性建設意見而不可能制訂內控建設的模板，必須由單位自己根據實際進行設計和完善，這需要高校內控人員具備較高的業務水平和專業能力。目前有的高校采用由牽頭部門出面聘請中介機構參與內部控制制度建設，通過專業的訪談、測試等方式，對高校內控建設作出合理評價并提出一些較為合理的改進建議，幫助高校建立和完善內控制度。這雖能暫時彌補一部分高校專業人才缺乏的不足，但也僅僅是權宜之計。中介機構在短期內難以對高校的實際情況作出全面了解，難以參與高校經濟業務全過程，不能及時根據高校內外環境的變化、經濟業務的發展和管理要求的提高，有針對性地修改完善內部控制制度。這些只能由高校自己的內部控制人員來解決。而目前絕大部分高校都未設置專門的內控機構，缺乏內控建設專業人員，大部分都是兼職從事內控建設工作，精力有限，業務水平和專業能力都有待提高，內控建設難以常態化。

3.內部控制信息化水平有待加強

財政部發布的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》要求各單位應當運用現代科學技術手段，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中。隨著信息化建設的推進，高校各業務部門因工作需要大多已建立起各自的業務管理信息系統，實現了部門內部業務的信息化管理，人為操縱可能性減少，更好地保護了業務信息的安全。但部門與部門之間條塊分割，這些系統分別隸屬于不同的部門，未形成統一的內部控制管理信息平臺上，不能對經濟活動全過程實施網絡化管理。各部門在進行信息化建設時，大多也僅限本部門的管理人員使用，未實現數據共享，其他人員難以調用相關數據，對數據的真實性、準確性缺乏有效的監督，難以通過內部控制系統對經濟活動實施全過程監管，難免留下風險隱患。

三、高校加強內控制建設的對策及建議

1.繼續加大內控建設宣傳力度，重視內部控制制度建設

實施內部控制規范，對進一步提高高校內部管理水平，加強對權力運行的制約和監督，防范內部風險隱患具有重要意義。目前高校運行發展中還存在一些較大風險隱患，隨著高校的快速發展，高校所面臨的風險越來越多。但高校管理者的風險意識還比較淡薄，對內控制度建設的重要性和緊迫性認識不足。高校領導自身應加強對內控理論的學習，切實承擔起內控建設領導職責，認真抓好本校內控建設，健全工作機制，將單位內部控制建設納入制度化、規范化軌道。同時要進一步加強對全體教職工進行內部控制規范的學習和培訓，利用多種形式廣泛宣傳相關先進經驗和典型做法。調動全校教職員工參與內部控制建立和完善的積極性，認真梳理各部門管理薄弱環節和風險隱患，確保全面、有效建立和實施內部控制，確保內部控制覆蓋本校經濟和業務活動的全范圍。完善檢查落實措施，充分發揮財務、審計、監察等部門的監督作用，保證內控制度的有效執行。

2.加大對內控人才的培養和引進力度，增強內控建設專業力量

各高校是本單位內控建設的實施主體和責任主體，必須承擔相應的管理責任，對本單位內控建設工作負責。而內控建設是一個系統工程，它需要一個長期不斷摸索，逐步完善的過程，不可能一蹴而就。各高校必須結合本單位業務和工作實際，不斷修改和完善內控制度。高校現有人員的結構和專業素養難以完全勝任這一專業性較強的工作。短期內，高校可以為校內人員提供多渠道參加內控制度相關業務培訓的機會，提高現有人員的專業能力，長期來看，高校還是應當適度引進一批相對穩定的高素質的內控專業人才，組建專門的內控管理機構，負責指導、組織、協調、評價單位內部控制制度。

3.加快內控制度信息化建設，提高內控質量和效率

信息技術的發展，使內控制度嵌入業務信息系統成為可能。高校在設計內控管理體系時應根據學校實際充分整合學校現在的人事管理系統、學生管理系統、教務管理系統、財務管理系統、國有資產管理系統、合同管理系統、科研管理系統等，編制學校內部控制管理信息系統整體的解決方案，通過信息化技術手段，建立智慧化校園系統，實現經濟業務全程信息化管控及數據共享，減少各部門重復勞動。同時加強系統間權限控制，實現不同崗位相互分離和相互制約監督。一方面保證經濟業務流程合規，有章可循，另一方面使單位業務處理均有記錄，有跡可循，減少人為干擾，保護信息的完整和安全，同時提高工作效率。經濟業務信息更加透明公開，降低經濟風險。

內部控制制度建設對高校發展具有重要作用，加強內部控制度建設是提高學校管理水平的有效途徑，高校加強內控制度建設勢在必行，但目前部分高校依然存在對內控建設重要性認識不足，重視程序不高，缺乏內控建設專門機構和力量，內部控制信息化水平有待加強等問題，財務和廉潔風險依然存在，高校內控制度的完善還需要一個長期的過程，需要內外部通力合作。相信在上級部門科學統籌規劃及督促指導下，高校通過鍥而不舍的努力，一定能建立起符合各校實際的科學的內部控制體系，更好地發揮內部控制的重要作用，助力高校健康有序發展。

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作者簡介：康蓮（1969—），女，四川內江人，高級會計師，研究方向：財務管理。