地方水務投融資平臺問題研究

楊秀和

摘 要：為了破解水務投入不足、融資渠道不暢的難題，一些地方政府通過整合水務資源，盤活水務資產，組建了水務投融資平臺公司（以下簡稱“水務平臺公司”，主要研究對象為地市級、縣級平臺公司），履行水務融資、投資、運營職能，取得了較好成效，為城市水務事業發展作出了重要貢獻。由于水務平臺公司既是政府平臺也是產業平臺，經營資產既有公益性也有經營性，既承擔公益性項目建設任務，又開展經營性生產活動，有別于大多數僅靠土地收益運營的投融資平臺，有其特殊性。本文通過對水務平臺公司的運營特征進行分析研究，指出存在的主要問題，得出按公司化定位、靠市場化運作、朝專業化轉型的對策建議，對水務平臺公司的轉型發展具有現實意義和指導作用。

關鍵詞：水務產業 ?平臺公司 ?轉型發展 ?公司化 ?專業化 ?市場化

水務產業是指由原水、供水、節水、排水、污水處理以及水環境治理與保護等構成的產業鏈，它與人們日常工作、生產生活密切相關，在國民經濟中占有重要地位，是社會進步和經濟發展的重要支柱。據有關統計顯示，我國水務產業表現出旺盛的投資需求，城市供水行業的每年新增投資約為360億元，城市污水處理行業每年新增投資約1100億元，農村污染源治理每年投資需求超500億元。然而，水務行業的公共產品屬性和自然壟斷特征，使得城市水務產業資本密集度高，資金投入量大，資產沉淀性強，新進入者面臨較高的政策壁壘、地域壁壘和資金壁壘，為破解水務產業發展的投融資難題，帶有濃厚地方政府色彩的水務投融資平臺公司應運而生，并在實踐中不斷壯大發展。關注水務平臺公司成長，分析水務平臺公司運營特征，找準存在的主要問題，提出合理化的對策建議，對水務平臺公司可持續健康發展十分必要。

一、水務平臺公司的運營特征分析

（一）職能定位既是政府平臺也是產業平臺

1、政府平臺定位明顯

首先它是政府職能轉變的產物。隨著地方政府職能轉變和投資體制改革，地方政府推動基礎設施建設的職能更多限定于規劃、指導、監督和管理的“裁判員”層面，而不是直接開展項目建設的“運動員”層面。這就必然要求有一個既能夠較好地實現地方政府建設意圖，又具有獨立市場地位的組織機構來完成具體工作。地方水務平臺公司無疑是符合這一系列要求的最佳市場主體，水務平臺公司由此應運而生。其次，它具體承擔政府水務投融資職能。政府組建水務平臺公司的初衷就是為了最大限度籌措水務建設資金，滿足水務投資需求，將資金投向政府確定的水務項目。而往往這些項目投資規模巨大，建設周期較長，且帶有一定的公益性質，民營企業等一般性市場主體既沒有承擔這些項目建設的能力，也缺乏投資的動力，更不會對社會閑置資金產生吸引力。第三，它主要由政府主導管理。水務平臺公司劃撥管理的資產為政府資產，企業屬性基本是國有獨資或控股公司，公司管理人員全部由政府控制任命，公司融資、投資計劃需要政府首肯同意，公司獨立的市場主體屬性較弱，平臺定位和作用明顯。

2、產業平臺功能顯現

水務平臺公司作為行業投融資公司，又有別于政府的其他投融資平臺公司。水務平臺公司融資除土地外，還有水務資產抵押、收費權質押、流動資金短期貸款、發行中期票據等渠道，投資除了政府確定的項目外，還有生產設備改造、優質水務資產收購、生產經營投入等方面，顯現出產業平臺的投融資功能。

（二）經營資產既有公益性也有經營性

地方政府為了滿足水務平臺公司的融資需求，大多都將地方政府或部門直接控制的涉水資源，比如供水企業、污水處理企業整合劃入水務平臺公司，各地還根據實際情況的不同，進一步整合了當地水力發電、垃圾處理、供氣排水等涉水及環保資產并入。雖然這些資產均屬公益性資產，體量較大，維護成本較高。但這類產品不存在銷售障礙，有穩定的收入來源和現金流，對資本市場和信貸市場具有較強的吸引力，大多數水務平臺公司經營正常，融資理想，既盤活了公益性水務資產，又用經營性收入反哺公益性職能，促進了水務國有資產優化整合和保值增值。

（三）投資方向既具公共性兼具效益性

首先，它需要擔當政府公共性水務投資的主體責任。水務行業這些公共社會福利的屬性決定了大量水務基礎設施建設需要政府無償投入，政府則將這些具有較濃厚公共性色彩的項目交由水務平臺公司來籌資、投資和建設。其次，它豐富了水務投資的市場渠道。水務平臺公司的建立和發展，為社會資本流入水務基礎設施建設開辟了一條公開、公平、公正的渠道，其他投融資市場主體可以通過與水務平臺公司的合作交易，在互利共贏的前提下間接進入水務基礎設施投資領域，水務平臺公司也減輕了繁重的投融資壓力。再次，它可以直接參與市場競爭獲得收益。水務平臺公司雖然是一個特殊的投融資主體，但它也有一般投融資企業的共同行為規律，以盈利為目的，自主選擇一些自營項目進行投資、建設和經營，以壯大自身規模，提升其市場競爭力。

（四）項目選擇多具指令性也有自主性

水務平臺公司既是地方政府投融資的代理人，又是獨立的企業法人。地方政府代理人的身份決定了其經營決策必須服從政府指令，其項目選擇本質為政府戰略實施相關的純公益性項目;而獨立法人的身份又要求其應當按照企業的客觀發展規律，為不斷擴大經營、強化利潤而自主選擇有盈利空間的項目，有的平臺公司甚至還跨行業自主選擇，涉足其他行業的經營性或競爭性業務。

（五）服務領域具有自然壟斷性

水務平臺公司的經營業務范圍具有顯著的區域性，水務企業只能在其供排水管理覆蓋的范圍內提供產品或服務，所以在某個地區范圍內一般形成相對獨立的區域性市場，以城市為單元的相對壟斷經營是全球水務行業的共同特征。

二、水務平臺公司面臨的主要問題

（一）宏觀政策調整，平臺化功能減弱

1、政策導向收窄

為進一步規范政府投融資平臺的融資行為，合理控制地方債務規模，有效防范和隔離投融資平臺與地方政府債務風險，國家從2010年以來對地方政府投融資平臺監管持續從嚴。2014年9月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》〔國發（2014）43號〕，要求地方政府不得再通過平臺公司進行舉債，地方政府所需基礎設施建設資金通過省級政府發行政府債券予以解決，地方投融資平臺公司的融資功能削弱。

2、政府支持受限

一方面受地方政府債務規模限制。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》中明文規定對地方債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。另一方面受地方政府擔保承諾限制。國家規定地方政府及相關部門按規定不得為平臺公司出具擔保函、承諾函、回購函，水務平臺公司融資能力受到影響。

（二）思想觀念陳舊，公司化改革艱難

1、公司體制機制難理順

水務平臺公司作為地方政府公益性水務基礎設施建設的代理人，其設立依附于政府，在運作過程中實際成為地方政府公共職能的延伸，融資、投資決策聽命于政府，似政非政，似企非企。

2、公司法人治理難到位

一是股東履職難。水務平臺公司的“出資人”（股東），有的是財政部門，有的是國資部門，均為替政府掛名出資，實質并未履行股東職責，對平臺公司缺乏有效管理和監督。二是董事會、監事會行使權力難。地方政府對平臺公司的董事會成員、監事會成員、管理層成員全部實行任命制，三套班子實為一套班子，沒有真正按照現代企業要求落實法人治理責任。

3、公司員工觀念難轉變

水務平臺公司管理的國有企業員工普遍對改革持謹慎、抵觸態度，滿足于維持現狀，缺乏改革的主動性、創造性，且人數不少、影響不小。

（三）多重因素疊加，市場化進程緩慢

1、受行業特征影響，市場化水平較低

由于水務行業的自然壟斷性、公共福利性特征，使得大多地方政府對水務行業采取的是獨家壟斷經營方式，有的地方還賦予水務企業事業單位性質，行政色彩相對濃厚。

2、受體制因素影響，市場化主體地位難確定

水務平臺公司成立初衷是為政府服務、為城市水務項目建設籌資，因此在重大決策上普遍以政府主導，以地方政府、城市發展利益為重;投資決策不是以企業效益為最優，也不是以盈利為目的。

3、受定價機制影響，不宜簡單市場化

但是城市水務行業特點及產業特性決定了其市場化改革不能等同于一般競爭性行業的改革，定價機制單純采取市場供求和成本變化形成，需要來自政策環境、法律保障、產業發育、監管完善、經濟支撐和公眾參與等諸方面的協同。

（四）產業需求旺盛，資本化發展滯后

改革開放以來，隨著地方城市的膨脹性發展，居民對高質量的水環境、水安全需求愈發強烈，而與之密切相關的城市涉水基礎設施建設項目表現出旺盛的投資需求，但水務平臺公司自身“造血”功能不足，股權結構單一，資本化率低，使得平臺公司的運營效率和盈利能力不高，資源沒有資產化、資產沒有資本化、資本沒有證券化，地方涉水資源沒有充分利用，遠遠沒有實現資產價值最大化目標。

三、水務平臺公司轉型發展的對策建議

（一）按公司化定位，培育水務平臺公司成為真正市場主體

1、創新公司體制機制

抓住當前國家清理規范投融資平臺的機遇，化“危”為機，著力解決好水務平臺公司政企不分、“責權利”相脫節、源動力不足等體制機制問題。政企分開的關鍵是要與政府劃清權責界限，弱化政府信用，強化企業作用，恢復水務平臺公司作為一般企業的市場法人主體地位，成為能夠獨立核算、自負盈虧、自主經營的擁有自主經營權的法人實體，在職能定位上將水務平臺公司從政府平臺轉變成為水務產業平臺，以此構建與當前形勢相適應、促進水務平臺公司自主經營、滾動發展的體制機制。

2、落實法人治理結構

按照《公司法》和現代企業制度要求，建立健全現代企業法人治理制度，加強公司股東會、董事會、監事會、經理層的制度建設，理順“三會一層”之間的關系，明確各自的職責范圍，形成水務平臺公司有效的監督制衡和民主科學決策機制。

3、提升公司管理水平

徹底改變過來依附于政府，只當二傳手的管理模式，按照現代企業制度要求，提高公司駕馭現代市場經濟的能力。重點是要加強人力資源管理和激勵機制的制度創新，建立適應現代企業制度的人才選拔任用機制和科學規范的經營績效評價體系以及分層管理、分級考核的全員激勵機制，激發調動員工干事創業的積極性和主動性。

（二）靠市場化運作，激活水務平臺公司內在發展動力

1、推動項目建設分類分層市場運作

對于經營性項目，水務平臺公司要不斷擴大其在總體業務中的比重，形成支柱性的利潤中心，以優化公司融資環境，支持公司的不斷發展。對于準經營性項目，水務平臺公司要通過產權轉讓、經營權轉讓、委托運營、股權合作、公私合作等方式，通過市場化招商引資和項目融資多渠道、多方位的利用和吸引民間資本參與;對于盈利能力差的項目，通過可調整的政府補貼方式，保證投資人獲得基本的投資回報率。對于非經營性項目，水務平臺公司要與政府以契約形式，形成贖買關系。通過建立政府回購機制、政府租用方式、財政補貼或“影子價格”等形式，將非經營項目轉化為可經營項目，構建非經營項目的盈利機制，實現水務平臺公司非經營性項目融資、建設成本的全覆蓋，以降低水務平臺公司的債務風險。

2、推進水務資產股權多元化市場改革

探索水務平臺公司混合所有制的實現形式，加快股份制改造，促進國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，大力發展混合所有制經濟。加快水務國有資產并購重組和水務平臺公司股份制改革，通過采取國有企業交叉持股、引進戰略投資者、員工及經營者持股方式，實現水務平臺公司股權多元化，使企業產（股）權結構更趨合理，形成規范的現代企業制度。

3、打通資本市場，實現多元化融資

一是通過整合地方資源進一步擴展水務平臺公司的經營范圍、凈資產和現金流，增強公司自身的資質，有利于提高主體評級，發行成本更低的債務融資工具。二是培育業績較好的幾大業務領域，其中一些發展前景良好的領域可以考慮上市經營，其余沒有上市的公司可以選擇債發行企業債，中期票據等方式融資。三是激活子公司的融資功能，形成母公司與子公司的相互聯保，爭取更多信用貸款，全面強化融資能力。四是大力探索PPP模式，逐步推動PPP模式在部分領域率先取得突破， 打開社會資本融資道路。

（三）朝專業化轉型，提升水務平臺公司的核心競爭力

1、優化資源配置，做強水務主業

一是要做實資本。通過土地整理分成部分水利建設基金以及水務平臺公司經營利潤轉增資本等形式，注入到企業資本金之中，使企業能夠迅速“強身健體”。鼓勵水務平臺公司采取招大連強、項目合作等方式引入社會資本參與水務基礎設施投資，使水務平臺公司能夠借力迅速“膨脹”。二是要做大資產，打破水務資產多部門管理、分散經營的現狀，全部整合置入水務平臺公司，以形成規模經營，提高水務主業的市場集中度。同時針對一些閑置資產，在不調整現有管理體制，不作實物移交，不改變具體經營權和收益權的基礎上，采取合并報表方式劃歸水務平臺公司;還可將各類特許經營權、公共產品定價權等無形資源，以及建成后的代建項目資產，擇優注入到水務平臺公司，真正通過資金、資本和資源有效聚集，打造出具有水務主業核心優勢，其他輔業有益補充的大型水務集團公司。

2、拓展經營空間，拉長產業鏈條

一是要拓展水務平臺公司經營業務。通過同質產品市場的拓展，城鄉一體化的推進來壯大公司實力。二是要延伸水務產業鏈條。供水產業可以積極涉足供排水設備和節水型器具開發利用，瓶裝桶裝飲用水生產等衍生市場，提高供水產業的附加值。污水處理領域可以從生活污水處理拓展到工業污水處理，進而發展到水環境治理、流域治理等方面。三是要拓展經營區域外市場。采取收購、參股、投資等方式，對區域外的優質水務資源、產品、項目進行投資，實現行業整合，跨區域經營，互利共贏。

3、強化經營理念，提升競爭能力

牢固樹立企業經營理念，把握好公益和效益兩條線一本賬，建立起定位明晰、治理完善、監管有力的管理機制和運行機制，實現投資主體多元化、經營現代化、管理科學化、運營市場化、服務社會化的目標，將水務平臺公司培育成為管理科學、具有核心競爭力，跨區域運營的現代化水務龍頭企業，全面助推地方經濟社會發展。

參考文獻：

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