公務人員職務犯罪預防研究

桂淑艷 劉志群

摘 要 公務人員職務犯罪作為我國社會主義法制建設中一直存在的問題，其對社會的危害影響巨大。本文從職務犯罪的概念與特點著手，對公務人員職務犯罪的基本理論與成因進行分析，借鑒我國歷史和國外在職務犯罪預防方面的經驗，為新時代下切實有效預防公務人員的職務犯罪提出措施。

關鍵詞 公務人員 職務犯罪 預防

作者簡介：桂淑艷，陽江職業技術學院思政部，講師，研究方向：刑法;劉志群，西安工程大學圖書館，館員，研究方向：數據挖掘、科技文本分析。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.056

對國家和社會來講，一國公務人員的職務犯罪預防與國家的經濟發展、法制建設和對外形象有著緊密的關系。因各種原因，我國公務人員職務犯罪事件時有發生。公務人員職務犯罪不僅損害廣大人民的利益，還威脅政府的公信力，影響社會的長治久安。如何對公務人員的職務犯罪進行有效預防，是當前我國新時代黨和國家事業發展中支撐“反腐”的一項重要內容。

一、職務犯罪的概念與特點

職務犯罪是指國家公職人員濫用權力或褻瀆權利的一種行為，具體包括以權謀私、玩忽職守、貪污受賄等導致國家、集體和群眾利益受損，危害國家機關正常活動的腐敗行為。

職務犯罪的特點有五個：（1）主體特殊性。職務犯罪的主體是具有國家代表性、管理公共事務、掌握一定國家社會事務管理權力的公務人員，這也是其與非職務犯罪的本質區別;（2）職務關聯性。職務犯罪必須與行為人的職務有直接或必然的聯系，例如直接利用自己的職務便利實施犯罪、濫用職權、超越職權、違反程序實施犯罪或放棄、違背職責，給公共利益和國民利益造成損失等行為，結果都是違背職務活動的合法性質與要求，在履行職務行為的過程中不正確行使自己的職權而違背職責。對于超出職務限制范圍、缺少與職務關聯性的犯罪行為，不屬于職務犯罪;（3）職責違背性。職務犯罪的行為特征是違背職責，例如不能正確行使職權或超出職務范圍行事給國家、集體和個人的利益造成損失;（4）危害嚴重性。職務犯罪的一個現象就是，職位越高，腐敗犯罪的可能性越大，其犯罪程度和危害性也愈加嚴重。據2018年最高人民檢察院工作報告統計數據顯示，2012年至2017年，檢察機關立案偵查職務犯罪254419人，其中涉嫌職務犯罪的縣處級國家工作人員15234人、廳局級2405人，為國家挽回經濟損失553億余元;（5）犯罪年齡集中性。從2000年1月14日江澤民同志提出“59現象”以來，“39現象”“26現象”逐漸暴露出幾個集中產生職務犯罪的年齡段，體現了年齡和權力、腐敗在干部任用選拔上關系緊密，表明特殊年齡段可作為職務犯罪的重要參數。

二、職務犯罪的理論與成因

（一）職務犯罪的基本理論

1.人性本惡論

從古至今，國內外許多名人討論了人性對權力的貪婪和對腐敗的影響。羅素在《權力論》中曾說道：“那些僅有弱權力和榮譽的人，以為再加一點權力和榮譽就滿足……這種欲望永無止境，只能在上帝的無限境界里才能得到安息”;孟德斯鳩認為：“使用權力一直遇到有界限的地方才休止”;告子曰：“食色性也”。這些觀點闡述著貪婪逐利、追求享受是人性與生俱來的，而權力的濫用是滋生腐敗的溫床。龍勃羅梭在《犯罪人論》曾提出“天生犯罪人論”的觀點：“在某些人的遺傳基因中，惡性大于善意，就更具社會危險性”。普通百姓犯罪可能就成為了殺人犯，政府官員犯罪可能成為了貪官，對社會造成的危害都很大。

2.權力尋租理論

美國經濟學家安妮·克魯格在《尋租社會的政治經濟學》中讓人們認識到了“用較低的賄賂成本以獲取更高的收益或者超額利潤”這種“租金”超額收入的存在。在將社會各方面都納入政府公務范圍的情境下，公權力不可避免地作為競爭要素被市場主體商品化，這是因為政府運用權力對經濟活動進行了干預和管制。科斯認為政府的計劃和干預可以充當市場的代替機制，從而減少市場運行成本。故從經濟角度來看，政府的干預也同樣有降低費用的功能，權力尋租的存在有其經濟原因。

3.自由主義理論

亞當·斯密的自由主義理論提倡市場機制，反對人為干涉經濟。即政府只需維護好社會、個人和公共事業的秩序，過多干涉經濟很可能會出現權力濫用的情形，產生腐敗的結果，構成職務犯罪。我國政黨體制以集中領導為主，實行首長負責制，主要決策權力集中于黨政“一把手”身上。權力的過分集中往往把黨的領導變為個人的直接領導，直接干涉到經濟領域就更容易導致貪污腐敗。

4.現代化與腐敗理論

塞繆爾·亨廷頓在其名著《變動社會的政治秩序》中首先提出了現代化產生腐敗的理論，并指出腐敗受到現代化的鼓勵是制度軟弱的癥兆。究其原因有三：一是現代化引起了社會價值觀的轉變，腐敗成為“現代化帶來的區別公共、私人利益的產物”;二是現代化使權力來源更加廣泛，主張腐敗瀆職犯罪的發生;三是政治體制變革帶來的不穩定和法定的增多增加了腐敗發生的可能性。

（二）職務犯罪的成因

1.監督不力

目前我國具有監督職能的機關包括人民代表大會、政協會議、中國共產黨紀律檢查委員會、組織部門、檢察機關、審判機關，還有政府內部的監察部門、審計部門等，機構雖多但是職能分散，缺乏分工合作。人大本應具有最高的權力，人大代表發揮監督的職責，但黨政公務人員在人大代表中占較大比例，外部監督的人大監督轉為公務人員自我監督，普通民眾較難參與到監督中來。政府內部的審計部門監督由于與所屬機關為上下級關系，在及時糾正錯誤方面很難發揮作用。此外，我國輿論監督力度不夠。我國輿論監督雖然控制嚴格，但其廣度和深度有限，以正面宣傳和事后報道為主，負面報道和事前監督較少，無法發揮對職務犯罪的防控和揭露作用。加之群眾監督缺乏支持，民主氛圍未普及全社會，公務人員主動監督、制止不當職務行為、檢舉職務犯罪的思想意識尚未形成，人民監督還處在零散、自發的狀態。總之，缺乏了有效監督，各種職務犯罪也就隨之發生。

2.人事制度的缺陷

長期以來，我國在人事制度方面主要采取干部選拔制度，即由上級進行考察、任用。不同于普選制度，干部選拔制度更注重資歷和年齡。以“39”和“26”兩個年齡為例：“39”意指35歲至40歲年齡段干部。因干部選拔在年齡標準上規定，40歲以上不得提拔進入縣級黨政班子，故39歲成為公務人員政治生命的重大轉折點。為求提拔而大肆行賄，或升遷無望而貪墨斂財，是該年齡段公務人員職務犯罪的主要原因;“26”大多是剛踏上職務崗位的公務人員，這些群體初掌權柄、心理不成熟、生活壓力大，因而易利用職權為己謀利。這也反映出了我國職務犯罪低齡化的趨勢。以上兩個典型的年齡層次分別暴露出我國在人事制度中對公務人員的選拔任用和對年輕公務人員教育培養方面的缺陷問題。

3.權力過于集中

因我國黨政機關多實行“一把手”負總責的問責制，責任由“一把手”承擔的同時權力也在向“一把手”集中。這里的權力不僅包括集中執行和決策的權力，還包括了監督權。“一把手”重視制度、強調職責，但一般傾向于置身事外，不以制度約束自身，主要致力于管理和約束下屬。這樣長期運行的結果就是內部監督組織不敢監督，無法發揮事前監督的作用，而事后監督效果并不明顯。在對“一把手”的權力難以有效監督、同級監督又難以實現、上級監督機關無法隨時監督的情況下，監督嚴重滯后。在權力集中且監督不力的情況下，公務人員易走向腐敗。

4.公務人員自身懈怠

前三個原因都是外部的客觀因素，但職務犯罪的根本原因還在于人的自身問題。我國是人民民主專政的社會主義國家，公務人員應當是人民的公仆，全心全意為人民服務。但是，由于自身精神懈怠，各種墮落自私的思想如個人享樂主義、拜金主義乘虛而入，諸多腐朽封建的理念“官本位”思想死灰復燃。加之市場經濟的深度發展，權力因素影響資源配置。公務人員將公權力視為商品換取利益、謀求私益，個人價值觀和利益觀滑坡，便不可避免地走上職務犯罪的道路。“歷覽前賢國與家，成由勤儉破由奢” 。因此，公務人員自身思想素質下降、道德底線滑坡是職務犯罪的重要原因。

三、職務犯罪的預防借鑒

（一）我國歷史借鑒

我國歷史上擁有著豐富的廉政文化建設經驗。“民惟邦本，政得其民”“君者舟也，庶人者水也，水則載舟，水則覆舟”“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”等諸多古代治國名言，無一不強調著人民是國家的根本。治國必須始終以人民群眾為工作中心，堅持以民為本、順應民心、勤政愛民、執政為民，這樣才能實現全心全意為人民服務的根本宗旨。

我國古代官員選拔制度也有許多參考價值。從察舉制、九品中正制到隋唐科舉制，逐步完善，以相對公平的考試選拔德才兼備的官員。為防止管理選拔過程中出現任人唯親的現象，設有“避籍、避親、避近”等回避制度，并且有“宰相必起于州部，猛將必發于卒伍”的說法，強調國家干部特別是高層的官員和領導，一定要從有基層實際工作經驗的人中選拔。

我國古代監察制度也頗有借鑒意義。在刺史制度基礎上，歷朝歷代都設立了監察地方向中央報告的監察制度。巡視官員職責明確，巡視時長、有效性均有保障;監察官員有流動性，定期換崗，避免與地方官員相互勾結;監察官員保持其獨立地位，與地方行政官員無隸屬關系。這樣的監察制度，既能保障監察官員恪守職責，還能督促地方官員有所作為，對今天的廉政建設、公務人員的任用和監督工作制度有重要的意義。

我國古代對官員錢物嚴格把控的法律制度也值得學習。古時就有對官吏出行消費記錄的要求，根據等級使用交通工具，官員私自外出接受宴請都要論罪。在秦代，官吏貪污十萬錢即處死刑;在漢代，官吏貪污，則不再任用且子孫也不得出仕。封建王朝尚且對貪腐懲治如此重視，現今的中國就更該整治腐敗。

（二）國外經驗借鑒

1.輿論媒體監督

相較于我國新聞業，美國和德國的新聞業是一種更具商業性的行業。在美國，新聞記者是受人尊重的職業，而媒體的監督使美國在很大程度上制止了腐敗瀆職的蔓延，因為國會議員稍有不慎，就會被媒體各種披露和冷嘲熱諷。德國的輿論媒體多為股份制企業，擁有高度自由，可以報道黨政內部情況，只要內容屬實且不泄露國家機密即可。他們為增加讀者數量，甚至會專門雇傭耳目收集政府內部丑聞、要員緋聞。如此一來，國家公務人員腐敗一旦事發，必定曝光于社會。可見，輿論媒體監督對國家公務人員職務犯罪行為有一定的預防作用。

2.金錢限制

20世紀90年代，日本反腐工作改革呼聲高漲，日本國會制定《國會議員資產公開法》要求公開全部國會議員的資產。此外，政治團體可以接受企業單位捐助的政治資金，但必須按《政治資金限制法》規定對外公開所接受的資金并公布資金來源及使用情況，同時提交“政治資金收支報告書”，以此保證信息披露的完整性。這樣通過緩和“金錢政治”帶來的政黨間的不公平競爭，能夠限制其對政治資金的隨意使用，避免資金貪腐的發生。1988年，法國制定了《政治生活資金透明法》，規定官員財產申報制度，以此實現公職人員財產的透明化。所有官員的財產狀況申報單都會在《政府公報》上向全國人民公開，隨時接受媒體和非政府組織的監督。這樣通過對公務人員個體采取面向全社會公開的個人財產透明化制度，保證了社會對其資金財產的監督，可以有效避免貪腐類職務犯罪。

3.思想道德建設

在歐洲，以權謀私是讓人唾棄的行為，因此整體社會風氣和官場風氣良好。政府官員平民化不享有特權，講究以廉潔為榮貪污為恥的氛圍，極度重視自律和守法。例如德國人素以嚴謹認真、遵守紀律著稱，因此德國公務員違法者比例較小，遑論貪腐類犯罪。社會倫理觀影響人們對職務犯罪行為的看法，而國民素質提高又難以一蹴而就。因此，政府需充分發揮其在大眾文化發展方面的引領作用，加強思想道德建設。

4.專門反腐機構

1993年，法國成立了由法國總理直接領導的“預防貪污腐敗中心”。該機構由不同行業專家組成，任期四年，擁有完全獨立的工作環境，主要工作是通過各種途徑收集政府和經濟部門中的貪腐信息，分析各類腐敗案件，及時發現新的貪腐形式，總結反腐經驗，并研究利用新手段降低貪污賄賂的可能性。通過此類獨立的反腐機構，專門針對公務人員職務犯罪進行研究和預防，有利于開展專項的反腐斗爭，做到有的放矢，對我國目前的反腐斗爭和預防工作有較大借鑒意義。

四、職務犯罪的預防措施

（一）注重廉政文化建設

1945年，毛澤東同志與黃炎培就“其興也勃焉，其亡也忽焉”的中國周期律進行討論時就認識到預防貪腐的必要性。注重廉政文化的建設，一方面是堅定自身理想信念，認真學習和實踐中國共產主義理想和中國社會主義信念。我國公務人員和政府人員多為黨員，要時刻銘記思想之基，保持共產黨人清正廉潔的本色;另一方面是加強思想道德修養，汲取歷史的優秀智慧，牢筑拒腐防變的思想防線，保持高尚的品格和廉潔的操守。

勤能補拙，儉以養廉。不追求自身享受、一心為公，才能公而忘私、謹慎用權。“三代之興，無不易損情欲;三季之衰，無不肆其奢靡”。夏商周三代興衰的故事，無不為世人們敲響警鐘。作為公務人員，身系國計民生，要常懷律己之心、常思貪欲之害，從而預防自身陷于職務犯罪的深淵。

（二）加強監督管理

首先，保證權力機關監督切實可行。我國人民代表大會作為權力機關有權監督行政、審判、檢察機關的各類活動，但僅憑每年聽取工作報告形式并不足以實現具體的監督。故人大應結合社會監督，加強人大代表與群眾的聯系，切實監督各級公務人員職務活動。其次，引導社會輿論監督程序化。“防民之口，甚于防川”，人民群眾對公務活動和公務人員有最直觀的感受，有權參與評價和監督，應該提供人民群眾對公務人員進行輿論監督這樣的途徑。不過前提是要正確引導社會輿論監督的程序化、規范化。為避免社會輿論監督有始無終，要建立相應的輿論監督反饋系統，保障社會輿論監督與政府機構的高效信息交互，對監督信息及時反饋。同時，為方便社會輿論監督，政務公開勢在必行，把公務辦事程序、經過和結果向社會公開。最后，實現官員財產公開化。在一定條件下向社會公開公務人員的私人財產，要保證公開信息真實準確。這樣不僅能增加財產公開度，便于群眾監督其廉政狀況，還能降低其他監督主體的信息成本。

（三）預防微小“蠅貪”

堅決懲治“微貪腐”“小官大貪”的現象，實施預防和查辦發生在群眾身邊、損害群眾切身利益的職務犯罪專項工作。在民生領域，如涉農資金管理、社會保障、征地拆遷等，重點查辦公務人員“蠅貪”行為。堅持嚴管就是厚愛，權力必須管好;“勿以惡小而為之”，把職務犯罪的萌芽扼殺在搖籃里。嚴格落實中央八項規定，整治“四風”，公開公務人員財物往來信息，拒絕接受禮品或收受財物皆上報信息或上繳財物，防止公務人員利用特權，走上貪腐的道路。

（四）改進干部選拔制度和退休保障制度

臨退休公務人員，由于地位落差或生活體驗，會有利用權力找回“感覺”的現象。作為發展中國家，我國財政吃力，自然不能像福利國家一般“高薪養廉”。但是應當采取實際措施，對已退休公務人員的物質和精神生活加以關心，解決好他們的后顧之憂，保證做到老有所養、老有所用，防止臨近退休人員滑向腐敗的無底洞。此外，建立透明、系統的干部選拔制度，規范提拔制度。制定科學的干部任用標準，不單以年齡為標準，因為年齡優勢不代表實際能力，應對其績、勞、德全面考核，以此避免部分公務人員因未達年齡標準而“跑官”。取消“排資論輩”，避免公務人員因提拔無望而不思進取，逐漸腐化墮落的情形。

（五）避免權力過度集中

權力結構的設計應當遵循權力運作的規律，實行分工負責、權責對稱的制度，避免“一把手”權力過度集中。權力過于集中增加了權力濫用的可能性。應對過于集中的權力進行分解，決策、執行和監督的權力不能集中于一人，而以互相獨立為佳。可通過堅持民主集中制，強化民主監督，或通過科學制度保證集體領導與分工制度，防止個人專斷。

五、結語

總而言之，職務犯罪作為一種現象，一直伴隨著社會發展而存在。如何在保證權力有效運作的同時預防公務人員的職務犯罪，古今中外對此都有各自的探索和實踐。未來我國發展形勢會更加復雜，要更加積極地借鑒其他國家公務人員預防職務犯罪的制度與道德并用的經驗，既發揮制度對公務人員的約束，又重視道德教育對公務人員自覺性的培養。只有這樣，才能真正形成公務人員不敢腐、不能腐、不想腐的局面，最大限度預防公務人員職務犯罪的發生。

注釋：

出自唐代詩人李商隱詠史組詩《詠史二首·其二》.

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