政府主導 市場運作 企業參與 全力提升對口支援就業扶貧工作水平

陳宗勝 張杰 史樂陶

摘要：新疆和田部分區縣的勞動力轉移就業扶貧工作，在促進和推動勞動力轉移就業扶貧方面的基本做法有三：一是由政府部門直接組織協調，向疆外和北疆地區輸出較大規模的勞動力;二是在政府引導下由勞務公司和培訓學校教育培訓后，向外轉移和輸出一批勞動力;三是由政府支持在當地創辦更多中小微企業，吸收接納一批就近就地就業人員等等。經驗措施包括：“凡就業先培訓”的辦法;勞動力轉移采取 “組團式”輸出方式;形成 “雙語干部駐廠配合集中管理”特色模式;以及解除勞務輸出人員后顧之憂的“四托”政策（托兒、托老、托養牲畜、托種土地）等等十多條。這些做法和措施是在實踐中逐步摸索實行的，值得其他地區的扶貧工作中，特別是一些少數民族貧困區推廣借鑒。

關鍵詞：就業扶貧;轉移就業;精準扶貧

中圖分類號：F323.6? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2019）04-0046-09

一、調研目的及總體情況

我國精準扶貧工作實踐中，通過勞動力轉移就業、異地就業或勞務輸出等方式開展扶貧工作，同產業扶貧、搬遷扶貧等方式相結合，形成精準扶貧的重要途徑。就扶貧效果和所付成本相比較，就業扶貧是一種更為有效的扶貧方式，日益得到中西部各貧困地區的重視。本文重點分析和研究新疆和田地區就業扶貧工作情況。

新疆和田地區是維吾爾族聚居的貧困地區，是2010年中央啟動新一輪對口援疆工作中，北京、天津、安徽3省市的對口支援地區，其下轄的皮山縣、墨玉縣、策勒縣等7縣均為國家級貧困縣（其中民豐縣已于2018年通過國家考核實現脫貧摘帽）。

近年來，和田地區堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，在對口幫扶省份的支援下，脫貧攻堅工作取得顯著成果，特別是在勞動力轉移就業、勞務輸出扶貧工作上取得了積極進展。

扶貧調研團隊近年對和田部分區縣的就業扶貧工作進行了調研，重點關注了皮山、墨玉及于田三縣的勞動力轉移就業扶貧工作情況。首先，重點了解了由各區縣政府直接協調的勞動就業計劃、目標、政策，以及實際完成的勞動力轉移規模、數量、效果等等;其次，重點考察了幾個以“培訓促輸出”的勞動力轉移培訓項目，如“市場/政府結合”模式的皮山縣福農勞務有限公司，“政/學結合”模式的皮山縣職業培訓中心，以及“政/企結合”模式的于田縣新業轉移就業職業技能培訓學校;再次，考察了幾個直接吸收勞動力就業的中小微企業，如以吸納“就近就地就業”為主的鄉鎮企業喬達鄉圖瑪麗絲手工羊毛地毯加工有限公司，以“小規模零散靈活就業”為主的木吉鎮薩依村私有個體企業阿爾祖手工業發展有限公司和木吉鎮阿薩爾村制席廠，以“政府勞動資料補貼”形式扶持的木吉鎮阿薩爾村養殖合作社，以“政府訂單—企業加工”為主的墨玉縣龍頭企業和田霸麗穆商貿有限責任公司，以及內地入疆企業鑫祥服裝有限公司，等等。此外，調研組還對有關縣區的典型農戶進行了入戶訪談，包括勞動力外出務工家庭和勞動力本地就業家庭的情況。

總體看來，和田地區在相關省市支持下，采取政府主導、市場協調、企業運作推動勞動力轉移就業扶貧工作取得很好的效果，已經形成比較完善的機制和做法。

二、發揮政府主導作用，制定實施差別化政策，促進勞務輸轉就業

鑒于新疆和田地區是國家深度貧困地區，黨中央安排北京、天津、安徽3省、市開展對口支援。近十年來，援受雙方全面貫徹落實習近平總書記關于扶貧工作的重要論述和黨中央決策部署，從和田地區資源和基礎條件出發，充分發揮支援方綜合優勢，因地制宜采取了多方面舉措。在產業扶貧方面，培育特色產業、重視平臺招商、優化營商環境等，不斷加大招商引資引產業的力度;在特色扶貧方面，創新項目幫扶、落實結對幫扶及加強社會幫扶等;在教育扶貧方面，開創性地提升了基礎教育和職業教育軟硬件條件、延續在學教育與補貼離崗在崗培訓等;在醫療扶貧方面，形成“組團式”醫療師帶徒、“院包科”式醫療單位幫扶等。其中產業扶貧、易地搬遷扶貧及勞務輸出扶貧等，是近些年精準扶貧工作的重點方式，而在各種扶貧方式中，投入少、見效快、操作相對簡單的扶貧途徑就是就業扶貧，通過勞務輸轉增加和田地區貧困戶和貧困人口的收入，實現增收脫貧。

通過調研，我們充分了解到，新疆和田地區是簡單勞動力嚴重過剩地區，這一區情既是和田少數民族地區長期貧困及社會不安定的原因，也是這一地區的重要社會資源，處理得當也可能是脫貧減貧的重要抓手。在幾年的扶貧實踐中人們認識到，如何使用或激發這些過剩勞動力資源，既是涉及脫貧扶貧任務能否及時完成的大事，也是涉及新疆地區社會政治長治久安的大課題。一方面，只要能夠促進過剩勞動力實現穩定就業，取得工資后很快就可以持久地實現脫貧①;另一方面，閑散青年、過剩勞動力的比較充分就業，也是實現社會安全穩定局面的重要舉措。因此，除了通過產業扶貧增加當地就業外，面對緊迫的“脫貧攻堅”任務，采取各種辦法向勞動力資源不足的地區開展勞務輸出輸轉是一條很重要的扶貧脫貧途徑。同時，通過勞務輸出還可以較快改變貧困人們的觀念和認識，并較快提高生活水平，從而既有利于長久實現社會安定，又能夠比較快而穩定地實現脫貧攻堅任務。總的看，援受雙方在這方面采取了大量積極措施：

一是政府領導直接掛帥并制定實施勞動轉移計劃。在自治區成立的“十部一辦”統一領導下②，和田區政府領導與各地州、區縣的領導一樣，都直接負責組織勞動力轉移就業相關工作。和田地區共有人口252萬，80多萬戶，有70.53萬戶建檔立卡貧困戶，全部勞動力130萬左右，有60萬富余勞動力，計劃近些年實現“跨區就業”和“就近就地就業”兩個“5萬人”的目標。分別看，自2014年開始計劃向內地外省市逐步轉移5萬人，其中已經有6000多人轉移到湖北、江西、安徽、山東等地;在疆內計劃于2017—2019年3年間向北疆勞動力需要地區轉移五萬人，其中2017年已經轉移了2.2萬人，2018年計劃轉移1.5萬人。總之，經近幾年勞務輸出后，仍富余勞動力35—36萬多。轉移就業扶貧或勞務輸出扶貧的任務仍然很重。

二是相關援疆省市承擔相應的轉移就業任務。為了通過穩定就業（就業6個月以上）實現扶貧、脫貧工作，和田地區政府也與相關援助省市協商制訂了支持轉移就業的計劃。如天津援疆方案中計劃2018年從和田地區向外輸出勞動力3000余名。該項目于2018年年初啟動，首批102人和第二批150人于田縣少數民族青年勞動群體，已經組織輸往山東青島相關區縣，后續批次也在安排中。安徽省計劃2017年安排和田地區向安徽各地輸出維族貧困勞動力1000人，截至當年8月份已經成功輸出勞動力500余人，主要安排在安徽省巢湖市、淮北市及銅陵市的多個企業，多為紡織類企業，包括雅戈爾這樣的著名服裝企業等。

三是形成了一套聯結勞動力輸出地與輸入地的轉移就業制度機制，創造形成了較大規模安排勞務輸出的做法。和田地區政府部門與勞動力承接省市共同協作，經過幾年努力工作，在勞動力轉移就業方面形成了一系列逐步規范的運作機制，具體做法有六種：第一是輸出地與輸入地認真對接聯系。和田地區政府有關部門，比如皮山縣政府與安徽等援疆省區，對目標市場，比如安徽省某些服裝生產企業等，進行用工需求調研，調研信息包括年齡、性別比例、學歷要求、工種類型、待遇多少、用工人數、什么企業、什么時間需要等等。第二是抓好宣傳推介。在獲得用工相關信息后，即聯合和田人力資源與社會保障局、扶貧辦等部門，將收集到的用工需求信息在皮山縣進行發布和宣傳，宣傳方式包括在各村設立專門招工點、村集體動員、干部入戶宣傳、外出成功人員現身說法等。第三是建立并實施嚴格的政治審查考核。為保證沒有任何不合格者混入外出就業群體，政府安全部門對有意向且符合一般條件的勞動力首先進行政審，確保排除暴恐參與分子和潛在參與分子。第四是對符合政審條例條件者全部進行集中培訓。在疆培訓內容主要包括政治思想教育、社會發展形勢、安全生產基本知識、日常生活用語、公司規章制度等。第五是均采用組團方式派出。培訓完成并體檢合格后，根據勞務輸出人數組團出行，少則30—50人一起，多則上百人同行，新疆當地政府選派若干名政工干部帶隊陪同，實施保安進行管理，共同前往勞動力輸入地的用人單位。第六是形成 “雙語干部駐廠配合集中管理”模式。即在勞動力入駐當地企業后，企管人員組織勞動力先在企業進行專業技能培訓，培訓合格并正式入職后，通常由輸出地政府按每50人左右配備一名副科級干部同吃同駐廠，白天配合廠方管理兼做翻譯，晚上則組織培訓國家通用語言。

四是因地制宜地制定一系列政策措施，引導和鼓勵貧困勞動力轉移就業。第一是為鼓勵外出勞動力能夠實現穩定就業，安徽與和田當地政府在細節上進行創新，比如若能實現6個月持續就業，則由政府部門提供從用人地區到戶籍地的一次性往返車票，保證來去自由自愿，并對實現1年以上期限持續就業的勞動力提供額外獎金等;第二是由新疆各地安排隨隊維吾爾族伙食廚師，安排廠區內獨立食宿，協商開建清真餐廳，安排專門的休閑外出時間等等;第三是考慮到少數民族的實際情況，鼓勵和允許夫妻相伴同時輸出，同住同勞動等;第四是對于勞務輸出的使用者也可采取較為靈活的方式，比如，對于用工需求較大且不易一次性足額招聘的企業，可分批次進行招聘、培訓和輸出等;而對于報名超標的批次，則做好記錄，下次招聘同等條件下優先考慮等;第五是為創造外出人員安心工作的條件，新疆當地政府組織起各種免費或低費幼兒園、托老院，解決一些勞動群眾有外出工作意愿，但家中有孩子和老人需要照顧的牽絆;第六是創新大型牲畜托養和土地委托耕種機制，由個體畜牧養殖大戶集中托養或代養牛羊，而由牛羊所有者交出一定托管費，通常每頭牛羊每年交300—500元不等，年終牛羊仍歸所有者;而土地則集中委托給大戶耕種，每畝每年交付500—800元不等委托費，地上作物收獲后仍歸土地經營者③。由此，既實現了牲畜及土地的集中規模化經營，提高了效率和收益，又從根本上解除外出打工人員的后顧之憂及各種限制條件，大大促進了勞務輸出工作進展。

總之，扶貧勞動力輸轉及各種相關勞務工程的推動，有力促進了和田地區有組織地向東部沿海地區的大規模轉移就業。這對于新疆少數民族貧困人口和家庭都將產生積極影響，不僅是增加其收入水平，更是對其思想觀念的重大提升，大大有利于促進各民族各地區的長期穩定，實現政治、經濟與社會目標的統一。雖然在進行勞動力轉移就業的同時，短期內也會給接受勞務轉移的地區帶來個別不穩定，但各地經驗表明，只要做好一些必要的應對措施，問題是可以解決的。

勞務輸出是涉及少數民族困難群眾的長距離遷移，是一項立竿見影、效果明顯的扶貧減貧措施。和田地區政府堅持啟動階段直接組織、協調和引導，大膽謹慎作出決策，并細致嚴謹地逐步實施，始終與勞務接收地區有關政府部門，如公安部門、社保部門、發展改革部門等，保持溝通和協調。因此，和田地區的勞動力轉移一直由政府主導，前幾年轉移就業的主要工作都是政府計劃組織完成的。隨著轉移就業的意義和優勢的顯現，和田各區縣也探索并啟動了利用市場機制推動轉移就業的新機制。

三、發揮市場機制作用，打造各具特色的模式，提高就業服務水平

近些年和田地區在就業扶貧工作中，在運作方式方面進行了積極探索，除了政府有關部門直接進行組織和協調以外，也開始在政府指導下嘗試通過市場機制來推進，運作主體也是多樣化的，有以勞務公司為主，有以培訓學校為主，也有混合型的。考察組分別考察了幾種有代表性的模式：

1.皮山縣福農勞務有限公司的“市場加政府”模式。福農公司是市場化運作的勞務中介公司，是在皮山縣勞動和社會保障局指導下，由個體經營的勞務派遣和勞務分包企業，公司利潤來源于用人單位比照職工工資額10%的提成收益（直接從用人單位獲取，不涉及工人工資扣除）。福農勞務有限公司成立于2017年3月，有正式員工三十余人。公司的組織部門較為齊全，包括工程部、派工辦、財務處、保安處等，且在疆外東部省區派有專門工作人員負責勞動需求信息的收集和勞動接收工作單位的對接。公司員工中包括政府派駐的參與日常指導工作的14名政府公職人員，主要職責是協助福農公司與政府對接，并以樓長身份對住宿在福農小區的勞務人員進行管理，安排安全紀律政治學習，維持穩定與秩序。

3.于田縣新業職業技能培訓學校的“政企合作”培訓就業模式。新業轉移就業職業技能培訓學校（以下簡稱“新業學校”），是新疆維吾爾自治區國資委下屬公司新業集團的下轄單位，為落實集團承擔的扶貧任務于2016年9月與于田縣政府按PPP模式合作建設的職業培訓學校。學校采取半封閉式、軍事化管理模式，重點開展貧困戶勞動就業的技能培訓，側重勞動力的短期通用技術培訓，如職業技術培訓（1—2個月）、崗前培訓（7—15天）、實用技術培訓（農業類）（1—3天）。

新業學校的勞動力培訓與勞務輸出運作機制大致可概述如下：培訓學員的招募主要通過互聯網發布招工信息自愿報名，以及勞務輸出辦公室、鄉鎮勞保所等組織的動員宣傳。另外，學校相關工作人員也在各地進行免費職業技能培訓宣講及就地培訓動員。培訓人員通過報名、政審后，由政府財政資金提供食宿、體檢費用和相應的培訓統一用衣物和鞋帽，學校免費提供職業技能培訓課程;培訓內容主要包括三大類并分班實施：一是職業技能培訓，培訓內容主要為電工、焊工、挖掘機、美食等，培訓期約為1—2個月;二是崗前培訓，通常包括政治教育、安全教育及與就業特點相關的業務培訓，培訓期約為7—15天，遇到崗位不足或培訓結果不佳等情況，會有延期培訓;三是農業技術類培訓，主要是非在校培訓、下村培訓，這類培訓無確定的就業要求，人數較多，主要培訓果蔬種植、畜牧養殖等相關技能，培訓期為1—3天。

培訓結束并通過考試，學校統一發放培訓結業合格證，并為外出務工人員制定外出務工證。然后，根據需要，由學校統一組織輸送到工作崗位，并提供相應的交通食宿、陪同帶隊管理人員、安全保護人員，并與用人單位協商是否配備餐飲服務人員。主要用人需求單位也以疆內為主，去北疆的多數從事工業服務業和一些政府提供的公益性崗位;而赴南疆其他地區的多數在一些國營農場、合作社、園區企業及鄉鎮微型工廠從事農業、畜牧業的管理工作及采摘勞務;而赴疆外東部發達省份，如山東、天津、江蘇等地的，多為從事制造業、紡織、服裝等勞動密集型產業。

新業學校的“培訓—就業”模式與皮山縣職業技術學校的“政學合作”模式相比較，學校規模更大、學員數量更多，培訓種類更多并且內容更加豐富，培訓課程也更加正規;另外兩學校的運作模式也不同，前者為企業運營，后者為事業化單位。但是兩校在推動勞動力轉移就業方面的特點基本是一致的，都重視培訓鄉鎮中建檔立卡貧困戶的勞動力，為其加快脫貧提供就業的條件;也都同時采取“下鄉宣傳引導+勞動力自愿參與”的自主招生形式;政府財政資金通過學校對參與培訓的學員進行支持，提供免費的食宿、培訓及后期體檢費用;學員的就業去向以就近就地就業為主，疆內其他地區為輔，而到內地發達省份就業者還是少數，當然趨勢是逐步增加的。自成立以來，新業學校的培訓人數逐步增加，效果也日益明顯。2016年培訓勞動力2400余人;2017年培訓1.4萬—1.5萬人，其中近萬人通過建筑類培訓，且80%以上已就業;截至2018年5月份已培訓學員7470人，已就業3924人，其中2314人是建檔貧困人員，占就業人員近60%，1500人左右未就業，在校有學員700人。就業者平均工資每月3000—5000元，年收入遠遠超過貧困線。

于田縣有人口29萬余人，適齡勞動力8萬多人，其中有6萬富余勞動力。2016年人社局安排就業人數17000人，自己就業的有3萬—4萬人，內地就業約為400—500人，有460多人在校學習。2017年有1600人輸送到山東、江蘇、湖北、廣東;2500人左右參與季節性外出務工。2018年1—5月，貧困戶中的富余勞動力疆外就業共7471人次、管地工2520多人次，在本地企業簡單勞動者有5370人次。雖然已經取得了一些成績，但是鑒于于田縣目前的培訓就業現狀，仍需要繼續發揮新業轉移就業職業技能培訓學校的作用，深入推進勞動力轉移就業，才能完成實現脫貧任務。

四、發揮企業載體作用，發展小微企業和民營公司，推動就近就地就業

2019年5月26日調研團隊考察了皮山縣喬達鄉和木吉鎮的鄉鎮企業、個體企業及合作社的勞動力轉移就業情況;27日調研組考察了墨玉縣霸麗穆商貿有限責任公司。具體可將所有這些吸納就業的實業項目概括為以下3種模式：一是喬達鄉以吸納“就近就地就業”勞動力為主的鄉鎮企業圖瑪麗絲手工羊毛地毯加工有限公司;二是木吉鎮薩依村以“小規模零散靈活就業”為主的私人個體企業阿爾祖手工業發展有限公司、阿薩爾村制席廠;三是木吉鎮阿薩爾村以“政府勞動資料補貼”扶持的養殖合作社。

1.圖瑪麗絲手工羊毛地毯加工有限公司的情況。圖瑪麗絲手工羊毛地毯加工有限公司，是喬達鄉的就業基地、職工技能培訓中心及興旺農民專業合作社三位一體的農業產業化龍頭重點企業，榮獲自治區及地區的優秀企業、先進集體等榮譽稱號。公司主要從事羊毛地毯加工及絲綢紡織等生產加工業，有專門的地毯絲綢編織設備，其中地毯編織機約20臺，絲綢織機約10臺;其產品展銷廳，展出并銷售規格不等的手工地毯以及絲綢織品，如絲巾、領帶等手工制品。勞動生產效率較低。

目前，圖瑪麗絲公司的生產規模仍較小，吸納勞動力能力有限，其勞動力來源主要是本鄉鎮附近村子的一些富余勞動力，包括一些無法參與由鄉鎮政府組織外出打工的家庭婦女、慢性病患者以及政審無法通過人員等。在絲織品及地毯需求淡季或農忙時節，大部分工人會回歸農業生產，而農閑時節再返回工廠繼續生產地毯等產品。公司會不定期組織工人進行簡單的法律知識學習、漢語培訓，有小孩的家庭，可在工作時候將小孩帶入工廠照顧，公司提供專門的場地托管兒童。公司可長期吸收勞動力30余人，農閑時節及訂單需求較大時可吸收更多富余勞動力。有工作時人均工資80—100元/天，基本上可以實現就業脫貧。

2.阿爾祖手工業發展有限公司及阿薩爾村制席廠的情況。木吉鎮薩依村阿爾祖手工業發展有限公司，同時承擔了薩依村群眾工作服務站的職能。公司負責人為一名維吾爾族女性，公司主要生產產品為傳統服飾、家居用品，如刺繡、十字繡等，擁有展銷廳1間，縫紉設備40余臺，車間生產過程并非流水生產線模式，整件衣服均由一個人縫紉完成，生產效率不高。淡季或農忙時節，工人回歸農業生產，農忙之后由市場需求決定用工數量和生產規模。

與阿爾祖公司相似的阿薩爾村制席工廠，生產模式簡單單一，工廠擁有2臺機床，6名工人同時制席，生產手工和機編兩種不同品質的席子。手工編席主要是將原料蘆葦桿人工壓碎后，手工編制成席，席子更加精細，但耗費更多勞動;機器編席是將壓碎的蘆葦桿放上傳送帶，經機床壓制成席。阿爾祖制席廠的生產規模較圖瑪麗絲公司更小，其勞動力來源主要是本村及鄰近村子里的一些富余勞動力，以女性勞動力為主，并且以短期零散就業勞動力居多。

3.阿薩爾村養殖合作社的運作模式。阿薩爾村還設立一個毛驢養殖合作社，主要由入股合作社的股民組成，股民即是政府為其購買生產資料的建檔立卡貧困戶，年終可按生產資料規模獲得分紅。該合作社約有30余頭毛驢，全部由政府出資購買投入合作社，然后股份化到建檔立卡貧困戶，政府再提供養殖技術、飼料選配及育種技術，由村里的創業養殖戶負責養殖銷售。合作社模式下，能較為靈活的吸納少量農業富余勞動力，以較為靈活的方式參與合作社的日常生產工作，如日常的圈舍清理和牲畜進食，由此工人可以獲得生產資料分紅以外的工資性收入，從而有效緩解貧困問題。這種合作社模式，鼓勵貧困戶關心并參與到合作社生產事務中，從事一定的勞作，獲取一定的收入和收益，雖然也是政府出資，但是較之直接由政府給貧困戶分錢的方式，還是要有效得多，而且更加具有可持續性和再生擴展性，因而也可更有效實現減貧脫貧。

注釋：

①例如，2017年前往湖北孝感的電子廠做工的皮山維吾爾族工人，通常可以得到的月工資平均約為3500-5000元左右，相比較在北疆企業就業的平均月工資3000-3200元，而就地就近就業平均月工資是1500-2800元。可見，到疆外企業就業一月收入即超過貧困線，即使疆內北部及就近就地就業也只需兩月即可脫貧。其脫貧減貧效果既快又明顯。

② “十部一辦”統一領導分別是市發改委、市司法局、市民政局、市農牧局、市廣電局、市文化局、市教育局、市地震局、市體育局、市民宗委10個部門，依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，提出優化提升各級政務服務大廳“一站式”功能，進一步推動審批服務事項進駐大廳統一辦理。將部門分設的辦事窗口整合為綜合業務窗口，完善“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”工作模式，實行一窗受理、集成服務，實現“一窗通辦” 。

③五、六兩項措施在和田地區被稱為“四托”模式：托兒、托老、托養牲畜、托種土地。