我國非營利組織內部控制問題研究

孔繁翠

摘要：大量現實經驗告訴我們，我國非營利組織內部控制，由于長時間與市場環境脫節，沒有吃透內部控制的真正意義。而且內部控制建設的維護不到位，很多非營利組織尚未建立其完善的內部控制制度，具體內部控制工作內容不明晰，迫切需要得到健全和完善，來指導本組織的內部控制制度建設工作。基于這樣的背景，本文以我國非營利組織內部控制問題為主要研究對象，研究內部控制制度的不足，總結出具有實用性建議和措施，完善內部控制制度，讓其繁瑣的外部環境下提高管理效率。

關鍵詞：非盈利組織;內部控制;控制環境;風險評估

中圖分類號：F270 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0015-03

一、引言

在世界經濟的發展潮流里，內部控制有著舉足輕重的作用，全世界各地也逐漸看重內部控制的發展。上個世紀30年代內部控制在全球范圍內還處于發展初期，1938年的“麥克森一羅賓斯丑聞”引發了會計界對內部控制問題的極大關注，這是第一次研究內部控制實務。然而我國政府從上世紀80年代后期才逐漸研究企業的內部控制建設問題，而非營利組織內部控制建設從頭到尾都處于模糊的狀態。黨的十八大勝利召開，將廉政建設，完善非營利組織公共服務職能成為頭等大事，提高管理水平是維護社會公眾利益的重要手段。至此，非營利組織的內部控制并未形成規范，建立依據主要是2008年五部委聯合發布的《企業內部控制規范一基本規范》（以下簡稱《規范》）。內部控制是否得當是影響到非營利組織的工作效率和社會效率的關鍵，完善的、科學的內部控制對非營利組織的發展具有重要的意義。

內部控制最早源于企業中經營管理活動的需要，是一項通過企業內部運作不斷發展起來的，具有切實可行的具體方針。是一種理性的、科學的制度標準，并且隨著時代的發展，內部控制仍在不斷地創新，所以建立健全內部控制制度并有效實施已經成為企業的成敗的試金石。因此，企業在內部控制上的目標主要是：確保企業財產安全完整、保證會計信息可靠正確、確保國家對企業的宏觀調控、提高企業經營效率等。

非營利組織是一個非盈利性組織，其目標是支持或處理公眾關注或關注的問題。非營利組織所涉及的領域非常廣，包括藝術、慈善、教育、學術、環保等等。它的運作并不是為了產生利益，這一點通常被視為這類組織的主要特性，同時具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非營利組織是指在政府部門和以營利為目的的企業之外的一切志愿團體、社會組織或民間協會，是介于政府與營利性企業之間的第三部門。

雖然內部控制在企業中早已存在，并基本發展健全，但是在非營利組織中仍處于發展初期，尤其我國正在對非營利組織進行分類改革，非營利組織的內部控制發展就更加舉步維艱。伴隨我國經濟的快速發展，利用國有資產投資發展起來的企非營利組織也隨之快速發展起來，并已經成為推動我國社會主義經濟快速發展的重要基礎力量。現階段，大量的非營利組織都在逐步向企業轉型，在這過程中既有機遇又有挑戰，這時候，內部控制制度就顯得尤為重要。

二、我國非營利組織內部控制現狀及存在的問題

（一）我國非營利組織內部控制現狀

近年來，隨著非營利組織的發展壯大，越來越多人認識到非營利組織內部控制中暴漏出很多問題，對于非營利組織資金使用和資金流向的監督考核力度也隨之不斷加強。2012年底，財政部發布了《非營利組織內部控制規范（試行）》，這是非營利組織規范內部控制、提升內部控制水平的重要依據，同時，這一規范也為我國反腐倡廉工作打下了基礎。規范明確要求我國非營利組織必須在2014年開始實行內部控制制度。《規范》中對非營利組織的內部控制進行了明確界定，內部控制是為了防范各項經濟活動的風險因素，非營利組織采取的制度、措施以及執行程序等，達到控制預算管理、政府采購、項目管理、收支管理、資產管理等重要經濟活動風險的目的。

內部控制管理通常選擇傳統方法，而且各個部門都有專家，但是對于組織內部管理卻不夠嚴格，存在隨意性、盲目性、主觀性等問題，組織管理中經驗管理占主要成分。至今，大多數非營利組織還沒有較為系統完善的內部控制制度，這就造成組織各項經濟活動中缺乏科學、系統的內部控制措施，缺乏對內部控制重要性的充分認識，最終導致非營利組織內部控制缺失，暴露出組織存在諸多風險隱患。

（二）我國非營利組織內部控制存在的問題

1.內部控制意識淡薄

內部控制制度是非營利組織經營管理的一個重要組成部分，其核心是非營利組織。但是調查發現，很多非營利組織都認為其剛開始發展，只要求各部門做好各自本職工作，內部控制制度也就無從緊要;雖然有些單位了解內部控制制度的重要性，由于自身條件有限，以至于內部控制制度形同虛設。

2.內部控制制度不健全且落實不足

我國非營利組織中，很多組織的內部控制制度不夠完善，沒有發揮內部控制制度應有的職能和作用。一些非營利組織的內部控制制度剛開始僅有幾項制度，而且在生活中沒有用過，更加談不上人手一冊內部控制制度;掌管財務也只有一人，且財務核算還需要手工完成，以至于會計信息的混亂;這些問題，在非營利組織中并不是個例，而是普遍存在。

3.風險評估缺乏重視

當前，非營利組織管理層并未給予風險評估足夠的重視，也沒有根據自身實際情況設定專門的風險管理部門。多數非營利組織當前主要是采用的是各業務部分對自身的風險評估各負其責的方式，很多時候，各科室在風險評估方面僅僅是走過場、走形式，根本沒有發揮風險評估的作用，因為缺乏風險評估，各部門無法發現自身存在的風險因素，所以，后續提到的風險應對措施也就無從談起。

對于非營利組織而言，本身就具有技術高、風險高等特點，而組織各環節運行中都應該進行風險評估，不僅包括非營利組織的內部風險管理，還包括非營利組織外部風險管理。但是，因為非營利組織還沒有專門設立風險管理部門，所以對于非營利組織各部門、各環節的風險識別、風險評估就無法開展。以此同時，非營利組織主要根據以往經驗估算風險因素是否發生，并不能通過定性與定量相結合的方法確定風險因素及其發生可能性，所以，從總體上而言，非營利組織風險應對能力不足，組織管理層方面容易發生濫用職權、以權謀私等腐敗問題。

4.控制活動流于形式

當前，非營利組織預算編制采用的方法是零基預算法。對于，非營利組織而言，預算制度仍然沒有形成強有力的約束制度，而非營利組織各項經濟活動開展過程中也沒有按照預算計劃進行，長此以往，非營利組織預算收支目標就無法實現。這一問題出現的根本原因，在于非營利組織預算編制過程中對于預算制度重要性認識不足，誤認為預算編制屬于財務科的工作范圍，與本科室關系不大，所以預算上報基礎數據存在較大誤差，而且，經濟活動開展中也沒有嚴格按照預算進行控制。其次，非營利組織財務科也要負有較大責任，財務科沒有根據單位未來發展規劃與時俱進的擬定預算，對于外部政策環境變化的敏感度不高。最后，非營利組織還沒有建立起完善的預算監督機制、預算執行分析機制，在實際預算時各部門獎懲情況中也沒有加入預算執行結果情況，最終導致非營利組織資金利用率不要，阻礙了非營利組織的健康持續發展。

長期以來，非營利組織存在個別崗位的定期輪崗流于形式問題。非營利組織現金收支業務由出納負責，現金支票、轉賬支票等業務由銀行出納負責，崗位輪換并沒有在出納間進行。長此以往，非營利組織會計舞弊行為就很容出現。此外，非營利組織會計人員的整體素質偏低，本科及以上學歷的會計人才偏少，尤其缺乏高級職稱人才。而隨著非營利組織的不斷發展壯大，復合型人才缺口將會加大。

5.信息公開不透明且溝通受阻

非營利組織主動公開的信息內容不夠全面，比如“三公經費”、財務收支等信息，從而沒有保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。非營利組織內部還有一部分科室存在公開不及時問題，官方網站維護不及時，信息公布制度、信息公開追責制度等仍不完善。

首先，非營利組織管理層次多，造成單位內部信息傳遞不及時，甚至出現信息傳遞丟失的嚴重問題。其次，向上級匯報時，下級人員的信息不能及時反饋到上級，向上溝通渠道受阻，會出現管理漏洞。最后，同級溝通，非營利組織的各部門都有自己的辦公系統，個個辦公系統之間相互獨立，所以造成各部門之間不能在第一時間緊密的聯系與溝通。

6.內部審計部門獨立性欠缺

非營利組織的內部審計部門屬于組織下設的行政部門，內部審計部門行政職權有限，當決策者對審計部門進行干預時，將嚴重影響審計結果。在審計部門檢查時，并不能獨立客觀的進行工作，很多時候發現問題也僅限于教育和督促改進，并沒有對問題予以處理和懲罰，長此以往，非營利組織審計部門資深性將不復存在，其他部門也將不能正確對待審計部門的工作職責，這都阻礙了非營利組織審計部門的有效監督。

三、完善非營利組織內部控制的主要措施

（一）培養內部控制相關意識

企業發展離不開市場發展，非營利組織只有充分結合市場的需求強化內部控制意識，提升內部控制水平，才有利于提高組織的管理效益。所以，提高內部控制意識，建立一個切實可控、可防的內部工作環境。非營利組織近些年提高內控意識才得以成長，這也是更多非營利組織爭相效仿的。

（二）完善內部控制相關制度

氛圍、環境不足以改善內部控制制度，還要改進內部結構和制度。首先，保證其制度的合理;其次，非營利組織的控制活動必須從開始到結束具有完整性;最后，內控制度必須符合我國會計制度的相關規定，能夠找到充分的法律依據。非營利組織在完善內部控制相關制度方面應該緊緊圍繞“內部控制信息化示范工程”要求，加強控制活動，逐步完善內部控制相關制度，降低危害。在工程建設中，主要是改善內部風險控制和預算決算系統，在改善內部風險控制后，其風險大幅降低;相較之前預算決算系統計算出的數值低于同行數值。

（三）建立健全風險評估體系

建立風險評估體系主要從兩個方面著手：首先強化風險意識，其次建立風險評估機制。

風險評估體系的建立，要求非營利組織管理者應該具備一定的風險意識。只有建立起足夠的關注，風險評估工作才能得到重視，非營利組織才能取得對于內部風險問題的有效控制。非營利組織的管理者，應該對當前管理中存在的風險問題建立清晰、深刻的認識，要能夠順應現代化管理的思路不斷強化自身的風險意識，為風險評估體系的建立提供保障。非營利組織內部應該成立風險防控小組，專門負責本單位的風險管理問題，將內部控制工作不斷做精、做細，不斷強化風險意識。

風險評估機制主要包括：目標設定、風險識別、風險分析、風險應對。（1）非營利組織在風險評估目標的設定上，應該充分結合長期目標與短期目標、整體目標與局部目標，實現彼此之間的相互統一，共同促進。（2）在非營利組織建立健全風險評估體系過程中，實現對各類內部風險的有效識別是關鍵。對于非營利組織的風險評估小組來講，在風險識別過程中，可以通過向主要業務部門了解相關風險問題的方式來確定預知的風險類型，進而結合組織實際管理情況將這些風險進行細化和分類，按照不同風險類型及特點將其分為不同的級別。（3）非營利組織風險分析的工作是建立在風險識別的基礎之上，即對已經識別出來的各類風險進行深入的分析，得出每一項潛在風險發生的幾率、風險可能帶來的影響，并且通過分級處理的方式，對風險的具體內容進行合理的分析與判斷，以便于后期采取有效的風險應對措施。（4）非營利組織應該大都體現在非營利組織的風險應急預案上，應急預案中應該充分體現出對于每一類風險的切實應對措施，從外部和內部兩方面對風險的發生起到一定的制約作用，降低風險可能帶來的諸多不利影響。

以下是非營利組織建立起來的風險評估機制流程圖：

（四）開展良好的控制活動

開展良好的風險控制活動，能夠幫助非營利組織將風險控制在可以接受的范圍之內，即使風險真的發生也不會造成特別嚴重的影響。良好的控制活動應該主要包括以下兩個方面的內容：

1.組織預算控制

預算控制是非營利組織內部控制活動的重要組成內容，因此應該得到有效的控制。預算控制涉及非營利組織的每一個部門，主要目的是為了實現組織內部資源的合理分配，通過建立預算的方式實現預先分配的目的，進而在后期管理過程中能夠做到有條不紊、按部就班。

2.組織會計系統控制

會計系統控制活動，是非營利組織內部控制活動的重要組成，因此應該得到重視和強化。一切財務活動都以會計系統控制為基礎，財務數據均應通過會計信息的形式展示出來，以供相關人員使用。非營利組織在完善單位會計系統控制過程中，應該堅持會計活動嚴格按照國家相關法律法規的要求來實施，并且能夠充分滿足組織內部各項活動的需求，建立規范的、科學的會計流程、明確會計責任分工、加強會計責任監督與控制，從而有效保障組織會計信息的客觀性與真實性。

（五）加強組織信息與溝通

組織信息與內部控制息息相關。員工只有通過完整、無誤、迅速的信息與溝通才能升高內控效率。加強組織信息與溝通需要做到：實現組織信息共享、實現組織有效溝通。

非營利組織應把收集到的信息，將所有部門的信息結合在一起，經過篩選與核對后公布，加強信息的可靠性。非營利組織應加強自身信息共享，第一時間更新信息豐富內容，進而達到組織信息共享。這種方法不僅可以使工作透明化，也能監督所有工作情況，提前發現、解決問題。其次，制定評議制度和信息公開等制度，按時總結歸納，使信息共享在第一時間有效傳播。

非營利組織可以建立標準的溝通模式，并將其裝備成冊并備案。非營利組織要安裝員工意見箱，并整理箱中信息，及時采納合理信息，把缺陷扼殺在搖籃里。其次，非營利組織也要及時向下級傳達上級的安排，激發員工工作熱情，培養員工對單位的熱愛，鼓勵員工發表自身意見。

（六）保證內部審計部門獨立性

非營利組織應保證其審計部門的獨立性，審計質量離不開獨立性，不僅可以決定內部審計部門在各部門中的影響力，而且能讓內部審計部門從普通職能部門成為具有決策性的部門。從而使內部審計部門可以在組織內部進行獨立的監督權，讓單位中的所有部門員工明白內部審計的關鍵性。