激勵科技創新稅收政策的國際經驗及對我國的建議

譚麗焱

摘要：稅收政策是激勵科技創新的基礎性和支柱性制度安排，具有普惠、公平特點，符合國際慣例和市場經濟國家通行做法，在目前國際經貿摩擦加劇的背景下，研究借鑒國際激勵科技創新的稅收政策，對推動我國激勵科技創新基礎性制度建設具有重要的現實意義。

關鍵詞：科技創新;稅收優惠;稅收激勵

中圖分類號：F812.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-0192-03

一、激勵科技創新稅收政策的類型和特征

（一）稅收激勵的分類

從國際來看，激勵科技創新的稅收政策主要有研發費用稅收抵免或加計扣除政策、創新型企業所得稅優惠政策、風險投資稅收激勵政策、研發設備進口免稅或加速折舊政策、研發人員股權激勵政策等。

1.從稅收激勵的作用對象看，可分為稅基優惠和稅率優惠兩種類型。稅基優惠是指直接減少創新主體應納稅所得額的一種優惠方式，即縮小計稅依據來減少稅收，如美國研發費用稅收抵免等。稅率優惠是直接降低應納稅額稅率的一種激勵方式，如我國高新技術企業所得稅減按15%征收政策等。

2.從稅收激勵的實現方式看，可分為直接優惠和間接優惠。直接優惠是指直接減免科技創新主體的稅款，主要包括減稅、免稅、退稅等。間接稅收優惠主要是政府變相為納稅人提供的無息貸款，從而減輕稅收負擔，主要包括延期納稅、加速折舊等;還有一種間接稅收優惠是降低創新主體的要素投入，間接支持創新主體科技創新，如風險投資稅收激勵政策。

（二）稅收激勵的主要特征

稅收激勵是市場經濟國家常用的支持科技創新的財政政策，它通過市場來配置資源，是一種事后激勵行為，其主要特征表現在以下幾個方面：

1.稅收激勵具有普惠性。與財政補貼相比，稅收激勵覆蓋的范圍較廣，具有普惠、公平、可預期特點。

2.稅收激勵的長期效應較好。相對財政補貼政策，稅收激勵在短期內效應較弱，但長期激勵效應較好。

3.稅收激勵具有穩定性。只要符合激勵條款就能獲得長期支持，有效增強了企業研發活動的積極性。

二、發達國家激勵科技創新的稅收政策

科技創新是提高經濟競爭力和綜合國力的重要支撐，美國、日本、英國、加拿大等國把促進科技創新作為主要的戰略任務。由于稅收政策具有普惠性、長期性等優點，成為了各國政府推進科技創新最重要的手段。本文梳理了多國推進科技創新的相關稅收優惠政策經驗，為進一步完善我國科技創新稅收優惠提供參考。

（一）稅收法律體系完善

完善的稅收法律法規是科技創新稅收優惠政策有效實施和發揮的保障。美國、日本等國都通過法律法規的形式明確了相關稅收激勵政策，不斷增強科技創新稅收支持政策的規范性和權威性，保障政策激勵效果。如美國制定了《小企業技術創新發展法》《國內收入典法》《聯邦技術轉移法》等一系列促進科技創新的法律，為自主創新提供了良好的法律保障，極大促進了科技產業的發展。

（二）較為普遍地實施普惠性的稅收優惠

絕大多數國家科技創新稅收優惠政策沒有行業或領域的限制，適用于所有企業科技創新，具有明顯的普惠性。若為實現特定戰略目標，多數國家會選擇在現有優惠的基礎上，增加特惠條款，加強優惠力度。如英國為進一步促進初創型和中小企業研發，在實行130%的研發加計扣除的優惠政策上，加強稅收力度，規定對初創型和中小企業實行175%的優惠政策。

（三）稅收政策體系完備

發達國家注重建立完備的稅收優惠體系，包含降低稅率、免稅等直接優惠和技術準備金、研發費用加計扣除、研發人員稅收優惠、研發設備優惠、風險投資優惠等間接稅收優惠政策。這一政策組合拳涉及到科技創新的整個產業鏈，在很大程度上降低了企業科技創新投入、科技成果的轉化的風險及投資人再投資成本。同時，不同的稅收優惠不具有獨占性，只要企業滿足條件就可以同時享受多種類型的優惠政策。

（四）重視對科技創新的前期投入

隨著國際創新競爭加劇，各國政府非常重視科技創新前期投入的支持，針對企業研發支出和風險投資的優惠政策成為重要的工具。如美國充分重視風險投資對創新的激勵作用，實行優惠的資本利得稅，最高稅率為28%，低于個稅最高35%的稅率，天使投資于政府認可的高科技企業，可享受更為優惠的稅收優惠措施;新加坡研發費用加計扣除比例高達400%，遠高于我國175%的比例。（見表1）

三、我國激勵科技創新的稅收政策及存在問題

目前，我國政府針對科技創新實行了一系列稅收優惠措施，包括企業所得稅、增值稅、關稅等多個稅種，并對軟件、集成電路等行業給予了特殊優惠政策。（見表2）

雖然我國稅收優惠政策在推動科技創新中發揮著重要作用，但與國際主要發達國家和地區相比，我國激勵創新的稅收優惠政策存在以下的不足。

（一）稅收優惠分散在眾多政策文件中，未形成專門的法律體系

我國支持產業科技創新的組織部門主要是國務院，以及財政部、稅務總局、國家發展改革委、科技部等部委，各部門在職能范圍內負責促進產業科技創新發展的相關政策制定和組織工作。科技部和教育部系統主要支持產業的基礎研究和應用研究創新階段，對產業化階段相對支持較少;國家發展改革委和工信部系統則主要支持產業化階段，而對研發階段關注相對不足;國務院和財政部根據國家產業發展戰略、規劃等，制定相應財政政策。這種條塊分割的行政組織體系，在一定程度上導致了出臺相關政策時缺乏統籌協調的規劃和頂層設計，使得政策相對分散，缺乏系統性。此外，部分稅收政策未上升到法律層面，主要是部門規章，立法層次不高，運行體制不順暢。

（二）缺乏對科技創新發展不同階段的統籌考慮

產業科技創新發展主要歷經創新研發、產品化和產業化等三個階段。三個階段所面臨的風險和特征是不同的，因此，在稅收政策的支持力度和作用方式上也應存統籌考慮，找準方式和著力點。如創新研發階段具有高風險、高成本和高外溢性等特征，對稅收需求力度最強，應以事前激勵方式為主，政策的著力點應為通過相應的稅收優惠政策來降低物質、人力和資金等投資要素成本，最大程度地降低研發成本和風險;而產業化階段風險相對降低，應以事后優惠為主，政策的著力點應為提高稅收收益，促進再投資。現行稅收政策設計沒能充分結合創新產業發展的階段特征，在初創期企業、創新研發階段以及產業化階段缺乏針對性的支持政策，政策措施一體化功能效應還不能有效發揮。

（三）稅收優惠形式相對單一

我國激勵科技創新的稅收優惠政策主要通過降低稅率和免稅來減輕符合條件納稅人的稅收負擔，以直接優惠為主。直接優惠是一種事后激勵方式，只有在企業存在盈利的情況下才能享受到優惠政策。而科創型企業前期投入較大、風險較高，在這個階段更需要相應的激勵措施來提高企業投資意愿。且我國是以所得稅為稅收優惠的主體的國家，涉及所得稅優惠政策條款較多，而對加速折舊等間接稅收優惠政策運用較少。此外，所得稅優惠、增值稅優惠等優惠政策大部分只針對特定產業和規劃布局內企業，普惠性也不足。

（四）稅收優惠政策限制條件較多

我國科技創新稅收優惠政策有很多，但大多優惠政策以企業規模、所有制、行業領域等作為劃分依據，企業在享受稅收優惠時不僅會受到多個部門和多重條件的限制，而且可能存在許多政策重復交叉等問題。如高新技術產業和技術先進型服務企業都需要同時滿足多項指標才能享受到優惠政策。一些初創及中小型科技創新企業很難同時滿足所要求的條件，達不到高新技術企業認定資格，很難享受到相關的優惠政策，而這些企業正處于最需要鼓勵和支持的階段。此外，納稅企業在申報優惠時，還存在實際操作難度大等問題，不得不放棄享受稅收優惠。

四、完善我國激勵科技創新的稅收政策的建議

為充分激發科技創新的活力和動力，建議充分借鑒國際經驗，進一步加大稅收優惠力度，系統運用直接優惠和間接優惠相結合的手段，構建完善的激勵科技創新的稅收體系。

（一）制定針對科技創新的稅收優惠專門法律

基于創新鏈各環節，梳理完善創新鏈全鏈條的稅收優惠政策，對現行繁雜、零散的各項激勵政策加以整合，建立科技創新稅收優惠信息共享平臺，提升稅收政策的系統性，使企業能快速獲得和檢索相關稅收優惠信息，并在平臺上開展稅收優惠政策宣傳和講解，引導企業正確、快速使用相關優惠政策。在此基礎上，制訂針對科技創新的稅收優惠專門法律，提高創新稅收激勵政策的法律地位。

（二）根據產業鏈特征多樣化稅收優惠形式

目前我國稅收優惠形式單一，以所得稅優惠為主，政策空間有限。同時，我國的稅收優惠側重于產業鏈下游，針對研發環節、基礎研究等方面的稅收激勵力度較小，可能使具有較強創新能力但處于孵化期的企業缺少亟需的支持，導致“技術空心化”。因此，應根據科技創新產業鏈發展的特點，在稅收政策設計上，建立一種間接優惠和直接優惠有機結合的激勵機制，不僅能降低企業科技創新活動的高風險和不確定性，還能增強其收益和促進再投資創新。如，探索對于科技創新人員實行個稅優惠;探索投資基金所得稅稅率穿透政策，對天使投資、vC、PE等投資于科技創新企業的，按其投資的高科技企業所得稅稅率繳納所得稅。

（三）提升科技創新稅收優惠的普惠性和力度

盡可能減少稅收優惠政策的企業行業、規模、技術以及區域等條件限制，適度減少高新企業、先進技術服務企業等相關資格認證指標，降低稅收優惠政策門檻，使科技創新的優惠政策成為激勵企業科技創新行為的普惠性政策。對國家亟需、符合國家的發展高科技產業、初創創新型和中小型企業的研發活動可采取在普惠性優惠基礎上，加強優惠力度。同時，放寬科技創新支出核算的范圍，把和項目科技創新有關的實際支出均納入扣除范圍。不斷完善和優化政策操作流程，盡可能簡化企業享受稅收優惠政策手續，建立信息共享機制，減少納稅人重復報送，使申請流程更簡便化和易操作，縮短審核時間，切實為企業科技創新服務。