我國種業改革的政策分析和實踐

陳俊紅 郭建強 龔晶

摘要：研究我國種業改革政策，對于推動現代化商業化育種體系建立具有重要意義。本文采用分類梳理、經驗總結和調查研究的方法，分析“十二五”以來國家種業改革政策體系演變規律，結合典型案例，提煉了科研機構種業改革的4種模式，分析改革績效和面臨的問題，提出加強種業改革協同工作機制、加強知識產權制度建設、完善中介服務體系和深化科研事業改革的對策建議。

關鍵詞：種業改革;科企合作模式;人才發展;權益改革;機制創新;對策建議

中圖分類號： F323.5 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2019）12-0329-05

“十二五”以來，我國以培育企業市場主體地位、提升種業企業國際競爭力為目標，相繼出臺一系列種業改革實施意見、法律法規和規劃，推動我國種業由傳統向現代的轉型升級?？破蠛献魇墙⑵髽I市場主體地位的重要路徑[1]。由于科技體制改革體系復雜，新形勢下，在種業改革政策不完善、科研事業單位機制不活、企業實力不強等方面存在制約科企合作的障礙[2-3]。因此，不斷完善種業改革相關政策，探詢建立有效的科企合作模式，以適應日益激烈的種業市場，提升種企市場競爭力是當前社會關注的重點[4-5]。北京市農林科學院作為北京市種業改革試點單位之一，通過深化農作物種業科技人才發展和科研成果權益改革工作，完成了小麥、玉米、蔬菜等商業制種事企剝離工作，取得顯著成效。本文梳理了我國種業改革政策體系，以北京市農林科學院為重點，分析科研機構推動基礎性研究與商業化育種“脫鉤”的典型模式、推動育種人才發展和科研成果權益分配改革的制度設計和取得的成效及種業改革面臨的問題，提出推動種業改革的建議，為完善我國種業改革政策提供參考。

1 種業改革相關政策分析

2011年開始，我國政府各部門通過深化體制改革、強化政策扶持、健全法制保障“三管齊下”的方式，推動我國農作物種業發展進入產業升級的新階段（表1）。

1.1 建立農作物育種商業化體制

2011年《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》（國發〔2011〕8號，簡稱“8號文”），是我國農作物種業發展歷史上的一個里程碑，在種業改革政策上實現了三大突破：首次明確了農作物種業的地位，即農作物種業是國家戰略性、基礎性的核心產業，是促進農業長期穩定發展、保障國家糧食安全的根本。首次明確了種業科研的分工，國家級、省部級科研院所和高等院校要重點開展種業基礎性、公益性研究，逐步建立以企業為主體的商業化育種新機制。首次明確了種子企業是商業化育種的主體，是種業發展的主體。

為貫徹落實“8號文”精神，2012年原農業部會同有關部門編制《全國現代農作物種業發展規劃（2012—2020年）》（國辦發〔2012〕59號），明確了種業發展的時間表：（1）到2015年基本實現“兩個分離”，即積極引導和推進科研院所和高等院校逐步退出商業化育種，科研院所和高等院校與其所辦的種子企業事企脫鉤。（2）到2020年，建立以產業為主導、企業為主體、基地為依托、產學研相結合、育繁推一體化的現代農作物種業體系。為了實現第一階段“兩個分離”目標，2015年原農業部辦公廳發布《關于加快推進種業“事企脫鉤”的通知》（農辦種[2015]17號），提出對逾期未完成事企脫鉤的種子企業將注銷其經營許可證，不得再從事種子生產經營活動等嚴厲措施，以確保完成事企脫鉤。這些政策措施將加速種子行業集中度，使得人才、資本、技術等優勢資源加快流入具有資金、研發優勢的龍頭企業，大幅提高商業化育種能力。

1.2 突出種業企業市場主體地位

2013年國務院辦公廳發布《深化種業體制改革 提高創新能力的意見》（國辦發〔2013〕109號，簡稱“109號文”），拉開了種業體制改革的序幕。提出要充分發揮市場在種業資源配置中的決定性作用，突出以種子企業為主體，推動育種人才、技術、資源依法向企業流動，促進產學研結合，提高企業自主創新能力，構建商業化育種體系。支持科研院所和高等院校與企業開展合作研究，鼓勵科研院所和高等院?？蒲腥藛T到企業從事商業化育種工作，堅持基礎性科研與商業化育種合理分工，強化企業創新主體地位，鼓勵企業利用公益性成果培育新品種。

為加快現代種業發展、建設種業強國，2016年我國新修訂了《中華人民共和國種子法》，提出要堅持市場化改革方向，按照鼓勵創新、簡政放權、放管結合原則，對種業科研育種、生產經營、監督管理等制度進行了全面改革[6]?！掇r業部關于貫徹實施〈種子法〉全面推進依法治種的通知》（農種發〔2016〕1號）強調，推進種業科研成果權益化改革，探索建立成果權益分享、轉移轉化和科研人員分類管理機制，促進科研人才向企業有序流動，種業改革進入“深水區”。

1.3 推動育種科研成果向企業流動

為打通科技與經濟結合的通道，2015年頒布了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（國發16號）。2016年4月國務院辦公廳關于印發《促進科技成果轉移轉化行動方案》的通知（國辦發〔2016〕28號），提出要切實增強科研創新能力、成果轉化能力和科企結合的能力，改革方向是“國家基礎科研能力不能弱化、科研機構的科研實力不能變弱、科研人員的收入不能降低”等，對于科研人員持股、離崗創業等改革的實踐要開展試點，為推動種業科研全面改革。2016年7月，原農業部等五部委聯合發布的《關于擴大種業人才發展和科研成果權益改革試點的指導意見》（農種發〔2016〕2號，簡稱“2號文”），提出以新種業人才發展機制和深化科研成果權益改革為突破口，建立健全種業人才培養、評價、流動和分類管理機制，促進科研成果轉移轉化、權益分享。意見確定種業科研領域的中央級和各?。▍^、市）屬科研院所和高等院校為種業改革單位，北京等?。ㄊ校┳鳛楦母镏攸c省份。

2 現代種業改革的實踐探索

2.1 種業改革的典型模式

2.1.1 科企股份合作制模式 在政府組織引導下，科研機構、科技人員和企業三方聯合，建立以市場為導向、企業為主體、產學研相結合、育繁推一體化的股份合作制企業?？蒲袡C構依托企業建立了成果轉化渠道，緊密跟蹤市場和科技前沿。企業擁有成果的優先購買權，推動了種質資源、科研人才等要素向企業流動。以中種雜交小麥種業（北京）有限公司為例（圖1）。2011年10月，為了擴大雜交小麥市場推廣面積，北京市農林科學院與中國種子集團共同出資成立中種雜交小麥種業（北京）有限公司。北京市農林科學院代表國有股權，以技術和品種權等無形資產出資入股;中國種子集團以現金出資入股;北京市農林科學院對“二系雜交小麥高效繁種、制種技術的非專利技術”評估作價，將其中30%資金獎勵給科技骨干作為技術股權;其他科技人員以現金方式入股。小麥研究中心從事基礎性研究，公司承擔雜交小麥規模化制種技術、測試體系、示范體系建設等應用性研究和產業化關鍵環節。中種雜交小麥公司成立后，調動了科研人員積極性，提高了育種人才、育種資源利用效率，擴大了雜交小麥新品種試驗示范面積，拓展了雜交小麥的營銷渠道。小麥中心累計選育出優良小麥新品種33個，累計推廣133.33萬hm2以上，創造了顯著社會經濟效益。

2.1.2 科企金融股份合作制模式 由科研機構、金融資本、種業企業3方組建股份合作制公司。科研機構負責成果研發;企業負責資金、試驗基地和拓展市場;種業基金提供資金，發揮監督協調作用。以北京順鑫農科種業科技有限公司為例（圖2）。2015年1月，北京市農林科學院、北京順鑫控股集團有限公司、北京農業科學院種業科技有限公司與現代種業發展基金有限公司共同組建了育繁推一體化公司。北京順鑫農業發展集團有限公司以現金出資，持股44%;北京市農林科學院玉米研究中心以玉米品種使用權出資，持股25%;另外2家公司以現金出資，分別持股18.5%、12.5%。北京市農林科學院玉米研究中心從事基礎性研究、材料搜集、自交系選育、指導培訓等，公司負責自交系選育、商業化育種、品種試驗、示范、鑒定、參試、審（認）定等，對于玉米研究中心選育的材料有償使用。雙方建立了“科研經費+科研團隊獎勵”的收益分配機制。公司將年銷售額不低于5%的收入作為科研經費，強化研發投入，并按照有效種子銷售量提取一定比例銷售收入作為科研團隊的激勵資金。在商業化育種新模式運作下，“順鑫農科”的科技創新和生產經營都上了新臺階，培育出“京農科728”“京科665”等一批適合生產的優良品種。2016年北京順鑫農科推廣玉米種子480萬kg，實現銷售收入8 000多萬元，實現凈利潤1 300萬元。

2.1.3 科企聯合體模式 以拓展品種區域試驗渠道、提高新品種市場占有率為目標，科研機構與企業以“品種轉讓+技術服務”方式組建育繁推一體化聯合體。科研機構獨家授權或多方授權方式轉讓品種經營權，負責授權品種的繁育、技術改良和人才培訓;企業向科研機構支付品種經營權費用，提供需求和試驗示范基地，負責品種推廣和產業化經營。如“京科968”聯合體（5+1），為推廣玉米新品種“京科968”，2012年2月北京市農林科學院發起并成立了“北京國家現代農業科技城玉米新品種研發聯合體”（圖3）。該聯合體采取“5+

1”形式，其中“5”是中國種子集團公司、山西屯玉公司、北京德農種業有限公司、山東登海種業股份有限公司、河南現代種業有限公司，“1”是玉米研究中心，作為牽頭單位，授權上述5家企業使用、開發和推廣經營“京科968”品種。雙方合作探索了“企業需求、訂單育種、聯合開發、共拓市場”的商業化育種模式。玉米研究中心對合作企業提出了“擴面積、占市場、中價位、高質量”的原則性要求，并負責品種選育、技術支持和人員培訓。企業向玉米研究中心支付2 000萬元品種使用費和保證金，采取統一包裝和標識、聯合開展市場調查、共建試驗示范網絡等方式擴大品種推廣面積。在聯合體經營下，“京科968”推廣種植面積跨越式增長，從2012年4萬hm2增加到2016年的約533.3萬hm2，增創產值約60億元。

2.1.4 科研機構內部股份合作制模式 科研事業單位內部通過成果、資產和人員重新組合組建合作制企業。這種在資源、人才、成果等幾近完全壟斷情況下，科研機構建立的以育種家為核心內部股份合作制改革，能夠較好地實現科研人員與市場營銷人員的有機分離。以京研益農（北京）種業科技有限公司為例，2015年5月北京市農林科學院蔬菜研究中心探索種業科企脫鉤路徑，對原國有“北京京研益農科技發展中心”進行了股份制改制，成立了京研益農種業科技有限公司（簡稱“京研益農”）（圖4）。北京市農林科學院蔬菜研究中心以種子有關房屋、儀器設備等實物作價出資，占股權40%;北京市農林科學院蔬菜研究中心職工按工齡、職稱、入職時間等確定股份系數，占股30%;北京京研益農科技發展中心出資占股30%。公司建立了以科技人員出資為主的產權結構，制定品種權創收收益提成獎勵辦法，提高了職工對企業發展的關切度;在制度上明確科研人員保留原有科研事業單位的身份和在企業兼職持股;公司由職工股東大會選舉產生理事會和監事會，理事會聘用經理等主要管理人員，較好地平衡了企業、育種家和科研機構的利益關系?！熬┭幸孓r”成立以來，培育和推廣優質、抗病、高端蔬菜新品種超過500個，覆蓋全國 1 500 多個縣（市、區）。2016年蔬菜制種面積566.67 hm2，銷售種子60萬kg，銷售額達10 084萬元，利潤額3 024萬元。

2.2 種業改革的績效分析

2.2.1 探索實施了種業改革配套制度 上述種業改革過程中，北京市農林科學院加強了政策創設工作。（1）探索人員分類管理制度。出臺了《種業人才發展和科技成果權益改革工作管理辦法（試行）》，將科技人員劃分為一般專業技術人員、擔任非法人處級領導職務的科技人員和擔任法人領導干部職務的科技人員;確定院、所（中心）與科研團隊、成果完成人以及成果轉化人員之間，根據各自對成果形成的貢獻大小，進一步確定種業科研成果權屬比例，規范成果使用、處置和收益分配。鼓勵種業科技人員以兼職、掛職、參與合作等方式到種業企業開展技術服務。出臺《關于所（中心）處級領導干部兼職管理的有關規定（試行）》，規定具有事業法的領導干部作為科技成果的主要完成人或者對科技成果轉化作出重要貢獻的，可以按照相關規定獲得現金獎勵，但不能獲得股權激勵;其他領導干部的科技成果轉化，可以獲得現金獎勵或股權激勵，以及個人在企業以現金方式出資。（2）落實科研成果權益分配政策。制定了《科技成果轉化獎勵暫行管理辦法》與《北京市農林科學院技術開發、技術咨詢、技術服務工作獎勵暫行管理辦法》，提出科技成果以轉讓費、許可費等取得轉化收益，收入70%用于獎勵科技成果完成和轉化作出貢獻人員，15%用于所（中心）研發基金，15%用于院獎勵、研發基金或相關支出。還制定了技術類無形資產定價和入股的管理制度，調動了科技人員成果轉化的積極性。

2.2.2 實施了以育種家為核心激勵機制 北京市農林科學院作為“中關村國家自主創新示范區批準為股權激勵”試點單位，為了激勵和留住育種核心人才的積極性，探索實施了以育種家為核心的3種激勵機制。（1）利潤提成。規定合作企業一定數額銷售利潤，用于獎勵成果開發人員。如北京市農林科學院玉米研究中心將銷售利潤的4%獎勵給所開發品種的育種人員;北京市農林科學院蔬菜研究中心將銷售利潤的18%獎勵給所開發品種的育種人員。（2）成果轉讓提成。制度上規定科研機構向企業轉讓成果獲得收益，一部分用于獎勵科研人員。如北京市農林科學院蔬菜研究中心將成果轉讓的15%獎勵給所開發品種的育種人員。（3）股權激勵。北京市農林科學院將科技成果進行價值評估，獎勵給科研人員，科研人員作為技術持有人獲得企業股權，使其具有主人翁意識，從而與企業形成利益共同體，促進企業與員工共同成長，從而幫助企業實現穩定發展的長期目標。

2.2.3 探索了企業反哺科研的良好機制 科研機構與企業建立了良好的合作機制。對于成果知識產權，雙方提出育成品種歸企業和科研機構共有，科企合作收益，各方根據股權收益進行分紅。同時，企業銷售中拿出一部分資金，反哺科研。如2016年“順鑫農科”共投入1 323萬元用于支持科研。其中，30%作為品種使用費，32%作為北京市農林科學院玉米研究中心科研經費，15%（科研成果收益分成）直接獎勵于科研育種人員，23%用于租賃試驗田66.67 hm2，構建標準化試驗鑒定體系，對選配組合進行大面積試驗鑒定篩選，參加國家及各省級區試并通過審定，提高工作效率，推動科研育種事業發展。

3 現代種業改革面臨的問題

3.1 權益改革相關法規政策缺乏有效銜接

種業改革政策激發了科研人員創業創新活力，提高了科研人員的積極性。但由于政策口徑上不一致，出現了具體執行部門無所適從，操作層面無法落實的問題。（1）“成果轉化收益分配”政策矛盾?？蒲惺聵I單位每年產出大量應用性研究成果需要轉化。根據2012年國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號），一類公益性單位成果轉化收入要實行“收支兩條線”管理，收入必須上繳。而按照《促進科技成果轉化法（2015年修訂）》，科研人員可以獲得成果轉化的部分收益。2個規定的矛盾顯而易見。（2）關于“領導干部不能兼職”政策矛盾。2013年，組織部《關于進一步規范黨政領導干部在企業兼職（任職）問題的意見》（中組發〔2013〕18號）規定在企業兼職的黨政領導干部，不得在企業領取薪酬、獎金、津貼等報酬，不得獲取股權和其他額外利益。2016年《關于擴大種業人才發展和科研成果權益改革試點的指導意見》（農種發〔2016〕2號）規定，科研機構領導干部作為課題組成員可以獲得相應獎金，在批準情況下，到企業兼職，但不能獲取報酬。上述規定雖未明確領導崗位的科研帶頭人不能分享成果轉化收益，但卻規定領導干部不能在企業兼職?？蒲袡C構領導大多是學術帶頭人，兼職和收益受限，導致其無法與普通科技人員一樣獲得收益，工作積極性勢必受到影響。對于合作企業來講，科研機構領導作為國有股份的實際管理者，不能實施公司運營管理的實職，責權利不對等，不利于工作的開展。（3）關于“人事管理”政策矛盾。為解決企業育種人才不足的問題，根據農種發〔2016〕2號文精神，鼓勵科研機構人員到企業兼職、掛職（停薪留職）、委派、與企業開展合作研究，在原則上不超過3年時間內保留人事關系。操作層面，科研人員離崗創業，面臨著財政核定在編不在崗，即“吃空餉”的問題。此外，現有紀律政策不允許科研人員到企業兼職或持股，對于科技人員離崗創業也設定了比較嚴格的約束條件，離崗創業的科研人員非常少。

3.2 科研機構內生動力不足和人才發展難平衡

農業科研事業單位由于政府職能部門直接領導和管理，科研經費多來源于財政，自身缺乏降低成本的激勵機制;管理機制不活，競爭機制和外部監督機制缺乏，科研人員工作積極性不高[7]。利用財政資金建立起的種質資源庫、實驗室、試驗基地等各類科研資源，受單位性質、經費管理和制度不完善等方面限制，面向社會開放共享不夠。與企業合作的方式方法少，機制創新力度不大。在鼓勵人才流動的政策導向下，一部分育種專家或育種團隊將進入企業，育種人才的流失，將會影響科研院所的科研創新能力和科研水平?？蒲袡C構要實現基礎性人員穩定，并調動基礎性研究人員積極性，還要激勵應用性人才創新創業和向企業流動，兩方面難平衡。

3.3 種業成果轉化知識產權利益分享制度不完善

知識產權保護和界定是影響科研成果轉化和促進科企合作有效開展的核心問題[8]。以育種家為核心的科研團隊，科研經費大多來源于國家財政?！犊茖W技術進步法》規定“除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益以外，利用財政性資金形成的植物新品種權等科研成果，授權項目承擔者依法取得”。但未對項目承擔方進行成果轉化的行為作出明確約束。對于利用財政資金從事職務發明，成果知識產權歸屬單位與個人，但單位與個人之間的歸屬及比例如何確定？農業科學院下屬研究所的科研成果，歸屬農業科學院還是研究所？在進行權益改革過程中，在農業科學院機關與研究所職工之間的股權結構如何確定？一旦科研成果知識產權可以作為技術股，將來如何進行轉讓和繼承等？這些細節問題將直接影響科研成果轉化過程中，各利益主體的權益。

4 推進現代種業改革的相關建議

4.1 建立種業改革協同推進工作機制

種業改革涉及到政府職能理順、科研事業單位改革、種業企業發展等多方面，問題復雜，影響大，須要建立種業改革協同推進工作機制。研究并出臺符合地方實際的種業改革實施方案，明確任務和落實各主體責任;建立由政府主管領導牽頭下，由相關委辦局參加的聯席會議制度，共同研究出臺“事企脫鉤”“人才激勵”“科研成果權益分配”等政策。指導和支持試點單位在資源共建共享、權益分配和股權激勵機制、科研攻關組織方式、成果市場化轉移轉化、人事制度管理等繼續深化改革，為攻克改革難題提供經驗教訓。建立種業改革的“容錯糾錯”機制，給予改革者、創新者制度層面的鼓勵和保障。

4.2 深化農業科研事業單位改革

農業科研事業單位須要具有革新的勇氣和胸懷，克服部門利益的掣肘，按照“國家基礎科研能力不能改弱、科研機構實力不能改小、科研人員收入不能改少”的方針，找準各自育種體系中的定位，處理好基礎性、公益性和應用性研究關系。（1）明確定位。地方科研院所應從事以應用為目的的基礎性研究，重視技術成果轉化和推廣。充分發揮在新品種繁育、良種良法、技術服務與推廣等方面的優勢，加強基礎性、公益性成果的宣傳和推廣[9]。（2）落實人才激勵機制。在種企股權設計上充分體現了核心育種家的價值，探討“股權+績效激勵”等多種行之有效的辦法，解決注冊資本大“股權稀釋”問題。出臺科研人員分類管理辦法，規范科研人員兼職取酬、成果作價持股等事項，報上級主管部門備案、審核審批，并建立嚴格的內部公開公示制度。（3）加強分類管理。根據專業特點，做好院所（中心）性質分類、科研人員分類。對于基礎性研究人員措施是“穩”。環境上，加強重點學科和重點實驗室建設，改善工作條件，為從事基礎性科研人員營造一種能夠靜心研究工作的環境;對基礎研究人員以同行學術評價為主，通過優化工資結構，并與應用性開發收入適當掛鉤;政策上對于新品種培育、新種質創制、功能基因挖掘、育種技術創新等基礎性科研項目予以長期穩定的經費支持。對于應用型研究人員措施是“活”，培育科研人員市場意識，鼓勵科研人員從市場上找信息，解決生產中的實際問題。對于應用研究人員考核應突出成果產業化和市場評價。

4.3 完善知識產權歸屬和利益分享制度

支持科研院所開展職務發明知識產權的所有權、處分權、權益權等改革，探索出臺“支持科研院所職務發明知識產權歸屬和利益分享制度改革”意見，規范科技人才職務發明的使用和所有權歸屬。解決好科技成果（如種質資源）“確權”和“確利”問題基礎上，按行業常用的種質資源流動方式，可進行一次性買斷所有權、育種單位參與利潤分成、聯合經營、育種家攜帶材料入股等，推動種質資源合理流動。

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