寧夏土地流轉(zhuǎn)問題研究

摘 要：集生態(tài)移民與民族區(qū)域自治于一體的寧夏，因其自身多因素限制而經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，而作為第一支柱產(chǎn)業(yè)賴以生存的土地，因各類流轉(zhuǎn)問題頻發(fā)。文中就寧夏土地流轉(zhuǎn)方式、特點(diǎn)以及存在的問題進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與深刻剖析，并提出建設(shè)性的意見，為生態(tài)移民地區(qū)乃至全國范圍的優(yōu)化土地資源配置做出了創(chuàng)設(shè)性的提議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);生態(tài)移民;土地承包經(jīng)營權(quán)

2015年，寧夏回族自治區(qū)被農(nóng)業(yè)部確定為重點(diǎn)推進(jìn)土地確權(quán)的九個省份之一。這為“三權(quán)分置”盤活寧夏農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)打下了堅實的基礎(chǔ)。十九大報告中提到的鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善“三權(quán)分置”制度。再一次為寧夏土地確權(quán)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來了新生機(jī)。在2010 年，寧夏黨委辦公廳、政府辦公廳出臺《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》后，寧夏全區(qū)農(nóng)戶積極申領(lǐng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，申領(lǐng)數(shù)量遠(yuǎn)高于全國平均水平，簽訂土地承包合同的數(shù)量也激增。

2009年至今，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，隨著土地流轉(zhuǎn)數(shù)量的增加，寧夏地區(qū)的農(nóng)作物種植種類以及播種面積也相應(yīng)的發(fā)生改變。以寧夏各個地市近五年的數(shù)據(jù)分析來看，糧食播種面積越來越少，經(jīng)濟(jì)作物播種面積越來越大，其中藥材、蔬菜、瓜果類經(jīng)濟(jì)作物種植面積都有大幅提升。

一、寧夏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大

從上圖中我們可以看到，寧夏土地流轉(zhuǎn)面積呈現(xiàn)逐年增加，截至2017年年底，全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積343.8萬畝。

（二）流轉(zhuǎn)形式多樣化

寧夏地區(qū)因地理位置特殊，特色產(chǎn)業(yè)較為豐富，在開展三權(quán)分置下的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，各個區(qū)縣結(jié)合自身的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢與特色產(chǎn)業(yè)，從宏觀上規(guī)劃布局。在寧夏隆德，當(dāng)?shù)刂兴幉姆N植條件得天獨(dú)厚，于是當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)進(jìn)入很多中藥材企業(yè)，進(jìn)行大規(guī)模中藥材種植。在寧夏中寧，氣候條件極適合枸杞種植，所以中寧夏枸杞產(chǎn)業(yè)集團(tuán)流轉(zhuǎn)7800畝土地進(jìn)行枸杞基地建設(shè)。寧夏全區(qū)現(xiàn)已形成，轉(zhuǎn)包、出租為主，股份合作、轉(zhuǎn)讓等并存的流轉(zhuǎn)格局。

（三）規(guī)模化的流轉(zhuǎn)趨向

近年來，國家對寧夏易地扶貧搬遷、生態(tài)移民和產(chǎn)業(yè)扶貧以及產(chǎn)業(yè)支持的發(fā)展力度越來越大，在這樣的形式下，各地市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加大，越來越多的土地被集約化管理，農(nóng)戶的土地從一開始的個人流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人對大戶、個人對企業(yè)等大規(guī)模流轉(zhuǎn)，這種規(guī)模化集體化的流轉(zhuǎn)，對于發(fā)展規(guī)模化產(chǎn)業(yè)，帶動特色產(chǎn)業(yè)具有獨(dú)特的價值。在寧夏統(tǒng)計年鑒中不難發(fā)現(xiàn)，中大型農(nóng)用機(jī)械持有量呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，這也與土地的規(guī)模化發(fā)展密切相關(guān)。

二、寧夏生態(tài)移民村農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)民觀念滯后，制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

寧夏由于地理位置地處西北內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)民思想觀念也相對落后，在調(diào)研中，許多移民農(nóng)戶表示自己沒有了土地，又因年齡較大而得不到進(jìn)城打工的機(jī)會，失去了經(jīng)濟(jì)來源后在家賦閑。還有移民農(nóng)戶雖然將土地轉(zhuǎn)讓出去，但是卻存在“租期越來越短，租金越來越高”的情況。盡管土地流轉(zhuǎn)是由市場主導(dǎo)的，但是農(nóng)戶心理預(yù)期普遍較高，甚至有不少農(nóng)戶在承包期內(nèi)不惜以違約來坐地起價，這使得很多承包經(jīng)營主體在農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施方面不愿意做大量的資金投入，害怕血本無歸。甚至還有一些農(nóng)戶，對土地三權(quán)認(rèn)識不清，土地撂荒較為嚴(yán)重，對政府組織的土地確權(quán)持有抵觸心理，導(dǎo)致土地確權(quán)難以完全實施，進(jìn)一步阻礙土地流轉(zhuǎn)。

（二）規(guī)制土地流轉(zhuǎn)的法律體系不健全

目前我國已出臺相關(guān)法律來規(guī)制土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題，在1988年《憲法》中首次列明土地使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這是對土地流轉(zhuǎn)合法化的頂層設(shè)計，2002年《農(nóng)村土地承包法》正式出臺，為土地流轉(zhuǎn)合法奠定了基石，成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)正常運(yùn)用的核心依據(jù);后續(xù)的《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》依次提及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不可輕犯;特別是《物權(quán)法》出臺，注明了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，從物權(quán)法角度賦予了我國農(nóng)民長期且有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家面對農(nóng)村發(fā)展新問題、新情況，總是有一些制度相對落后，不能緊跟時代步伐，導(dǎo)致一些土地流轉(zhuǎn)糾紛不能得到很好的解決。比如對于寧夏本地生態(tài)移民后的土地流轉(zhuǎn)退出問題，缺少相關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)制，有相應(yīng)村莊直接將土地收歸集體所有，甚至以土地承包經(jīng)營權(quán)交換移民后的住宅。現(xiàn)行法律對此沒有明確的規(guī)定。于此同時，《物權(quán)法》與前述相關(guān)法律有相應(yīng)的沖突，比如《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，家庭方式土地承包經(jīng)營權(quán)如果采用轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，需要經(jīng)過發(fā)包方同意，這使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制。這與物權(quán)自由的相關(guān)理論相違背。除此之外，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)如果是以投標(biāo)、拍賣等方式獲得的，可以進(jìn)行抵押，但是《物權(quán)法》第一百八十四條對此規(guī)定不得抵押。這種邏輯沖突使得寧夏農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)受到限制，不利于整合土地資源，更不利于大規(guī)模發(fā)展機(jī)械化農(nóng)業(yè)。

（三）欠缺合同意識與合理使用耕地的規(guī)制

寧夏農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)階段仍以短期流轉(zhuǎn)為主要方式，這使得很多承包主體掠奪式開發(fā)土地資源，只注重自己的利益，并不在乎農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展，在某縣調(diào)研時，農(nóng)戶反應(yīng)，當(dāng)?shù)爻邪o蔬菜種植企業(yè)的土地，地中遍布塑料薄膜。清理不及時，在承包期結(jié)束時只象征性的給予零星補(bǔ)償，這就是把老百姓的土地當(dāng)種錢的機(jī)器，自己只管自己能否節(jié)約成本，但卻不考慮土地的可持續(xù)發(fā)展。甚至更有一些公司在經(jīng)營狀況不好的時候選擇放棄田中作物，棄地而去，只留下爛攤子交給村兩委班子，面對農(nóng)戶的追償，往往會使得村集體處于進(jìn)退兩年的地界。然而面對諸如此類的種種情況，卻并沒有在合同中擬定適當(dāng)?shù)臈l款進(jìn)行約制，也沒有相應(yīng)的擔(dān)保能夠在出現(xiàn)上述情況時給予農(nóng)戶一定的補(bǔ)償。

（四）沒有合理的土地退出機(jī)制

寧夏地區(qū)不僅有吊莊生態(tài)移民的土地存在不合理的征用，也有一些普通的村莊存在土地流轉(zhuǎn)過程中征用的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在，是對農(nóng)戶土地權(quán)利的侵蝕。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口涌入城市，如何解決城鎮(zhèn)化過程中入城人口留在鄉(xiāng)村的土地問題，不僅為解決土地撂荒成為土地流轉(zhuǎn)最后一個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。現(xiàn)行做法中，可行度較高的是將自己的土地上交給集體，然后換取養(yǎng)老保險，此做法將農(nóng)民以土地養(yǎng)老的觀念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，對于文化程度較低，又難以理解很多復(fù)雜政策的農(nóng)民來說，是可信度較高，又簡單可行的方法。

三、針對寧夏土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）加大普法宣傳與政策宣講

在寧南山區(qū)，農(nóng)戶因自身原因?qū)ν恋卣吣酥僚c土地相關(guān)的法規(guī)理解不到位的情況比較多，對此，一要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策法規(guī)宣講力度，真正做到農(nóng)戶理解并吃透，將一些惠農(nóng)政策落到實處;二要繼續(xù)加強(qiáng)惠農(nóng)政策的支持力度。對于農(nóng)戶乃至土地承包主體，要對他們進(jìn)行相應(yīng)的普法宣傳。2009年，寧夏全區(qū)以開展使用統(tǒng)一制式土地流轉(zhuǎn)承包合同，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，仍有部分農(nóng)戶乃至發(fā)包主體和經(jīng)營者搞不清自己的身份、權(quán)利義務(wù)，甚至口頭合同依舊存在。因此，應(yīng)著力重點(diǎn)推進(jìn)寧夏山區(qū)普法宣傳，舉辦多種形式的宣講和普法活動。

（二）推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的積極作用

寧夏地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的中介組織大多數(shù)是由政府部門扮演或者直接出資成立的，這樣做的好處在于能夠得到大量的財政資金的支持，快速投入到土地流轉(zhuǎn)的市場中去，但是也有很顯然的弊端，就是難以真正的市場化，寧夏地區(qū)的土地在一定程度上是要交由市場來刺激流轉(zhuǎn)，政府只要把握宏觀上給其引導(dǎo)和指引即可。要強(qiáng)化中介組織發(fā)展，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上制定并完善規(guī)范中介組織活動的相關(guān)制度，使其能夠更快更好的發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的調(diào)劑作用。與此同時，還要規(guī)范對中介組織的考核與審查。制定詳細(xì)的考核審查制度，為其進(jìn)去市場設(shè)定一定的準(zhǔn)入門檻，對于考察考核不合格的中介組織，要及時給予相應(yīng)的行政或其他處罰，使其能夠保質(zhì)保量的為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。

（三）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

截止2017年，全區(qū)僅有1/4地土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)比較充分的地區(qū)，幾乎全部集中在石嘴山，銀川地區(qū)。而流轉(zhuǎn)比例較低的地區(qū)，主要集中在中南部山區(qū)。土地流轉(zhuǎn)的不平衡現(xiàn)象，反映出各地土地仍有較大潛力，也表明當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，規(guī)模化發(fā)展仍有后發(fā)優(yōu)勢，之要宣傳、服務(wù)、管理等各方面的工作持續(xù)跟進(jìn)，全區(qū)的土地流轉(zhuǎn)無論是集約化發(fā)展水平，將會跨上一個新臺階。應(yīng)當(dāng)堅持在“依法、自愿、有償”原則的基礎(chǔ)上，繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐探索，不斷總結(jié)推廣各地典型成功經(jīng)驗，推動多種形式的土地流轉(zhuǎn)向縱深發(fā)展。

在中國，土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民對與土地流轉(zhuǎn)模式的選擇是基于自己利益訴求實現(xiàn)的可能性與周圍村民已存的“經(jīng)驗”作出的，傳統(tǒng)的“離鄉(xiāng)不離土”觀念以及最低社會生活要求沒有基本保障的現(xiàn)實決定了他們對于土地流轉(zhuǎn)模式選擇的謹(jǐn)慎性與保守性。土地流轉(zhuǎn)也是政府在為民謀福利的實踐中，總結(jié)出來的，能夠幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)型離開土地的一種較為合理的方式。這種方式將碎片化的土地集中起來，既整合了資源又節(jié)約了人力，同時又提升了農(nóng)民的收入。但是其中的問題也非常尖銳，為此，政府應(yīng)當(dāng)重視和綜合考慮各方面的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)好農(nóng)民和各方之間的關(guān)系，要貫徹落實十九大報告中提到的關(guān)于土地的基本政策與要求，適時找到解決問題的出路。

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基金項目：文章為創(chuàng)新課題題目：寧夏生態(tài)移民村土地流轉(zhuǎn)問題研究的研究成果，項目編號：YCX19054。

作者簡介：李想（1992.03- ），女，山東淄博人，北方民族大學(xué)2017級碩士，研究方向：民族法學(xué)。