寧夏土地流轉問題研究

摘 要：集生態(tài)移民與民族區(qū)域自治于一體的寧夏，因其自身多因素限制而經(jīng)濟發(fā)展緩慢，而作為第一支柱產(chǎn)業(yè)賴以生存的土地，因各類流轉問題頻發(fā)。文中就寧夏土地流轉方式、特點以及存在的問題進行數(shù)據(jù)分析與深刻剖析，并提出建設性的意見，為生態(tài)移民地區(qū)乃至全國范圍的優(yōu)化土地資源配置做出了創(chuàng)設性的提議。

關鍵詞：土地流轉;生態(tài)移民;土地承包經(jīng)營權

2015年，寧夏回族自治區(qū)被農(nóng)業(yè)部確定為重點推進土地確權的九個省份之一。這為“三權分置”盤活寧夏農(nóng)村土地經(jīng)濟打下了堅實的基礎。十九大報告中提到的鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善“三權分置”制度。再一次為寧夏土地確權和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟帶來了新生機。在2010 年，寧夏黨委辦公廳、政府辦公廳出臺《關于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的意見》后，寧夏全區(qū)農(nóng)戶積極申領農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書，申領數(shù)量遠高于全國平均水平，簽訂土地承包合同的數(shù)量也激增。

2009年至今，土地流轉呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，隨著土地流轉數(shù)量的增加，寧夏地區(qū)的農(nóng)作物種植種類以及播種面積也相應的發(fā)生改變。以寧夏各個地市近五年的數(shù)據(jù)分析來看，糧食播種面積越來越少，經(jīng)濟作物播種面積越來越大，其中藥材、蔬菜、瓜果類經(jīng)濟作物種植面積都有大幅提升。

一、寧夏農(nóng)村土地流轉特點

（一）土地流轉規(guī)模逐年擴大

從上圖中我們可以看到，寧夏土地流轉面積呈現(xiàn)逐年增加，截至2017年年底，全區(qū)農(nóng)村土地流轉總面積343.8萬畝。

（二）流轉形式多樣化

寧夏地區(qū)因地理位置特殊，特色產(chǎn)業(yè)較為豐富，在開展三權分置下的土地承包經(jīng)營權流轉時，各個區(qū)縣結合自身的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢與特色產(chǎn)業(yè)，從宏觀上規(guī)劃布局。在寧夏隆德，當?shù)刂兴幉姆N植條件得天獨厚，于是當?shù)赝恋亓鬓D進入很多中藥材企業(yè)，進行大規(guī)模中藥材種植。在寧夏中寧，氣候條件極適合枸杞種植，所以中寧夏枸杞產(chǎn)業(yè)集團流轉7800畝土地進行枸杞基地建設。寧夏全區(qū)現(xiàn)已形成，轉包、出租為主，股份合作、轉讓等并存的流轉格局。

（三）規(guī)模化的流轉趨向

近年來，國家對寧夏易地扶貧搬遷、生態(tài)移民和產(chǎn)業(yè)扶貧以及產(chǎn)業(yè)支持的發(fā)展力度越來越大，在這樣的形式下，各地市產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整力度不斷加大，越來越多的土地被集約化管理，農(nóng)戶的土地從一開始的個人流轉轉變?yōu)閭€人對大戶、個人對企業(yè)等大規(guī)模流轉，這種規(guī)模化集體化的流轉，對于發(fā)展規(guī)模化產(chǎn)業(yè)，帶動特色產(chǎn)業(yè)具有獨特的價值。在寧夏統(tǒng)計年鑒中不難發(fā)現(xiàn)，中大型農(nóng)用機械持有量呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，這也與土地的規(guī)模化發(fā)展密切相關。

二、寧夏生態(tài)移民村農(nóng)村土地流轉存在的問題

（一）農(nóng)民觀念滯后，制約農(nóng)村土地流轉

寧夏由于地理位置地處西北內(nèi)陸，經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民思想觀念也相對落后，在調(diào)研中，許多移民農(nóng)戶表示自己沒有了土地，又因年齡較大而得不到進城打工的機會，失去了經(jīng)濟來源后在家賦閑。還有移民農(nóng)戶雖然將土地轉讓出去，但是卻存在“租期越來越短，租金越來越高”的情況。盡管土地流轉是由市場主導的，但是農(nóng)戶心理預期普遍較高，甚至有不少農(nóng)戶在承包期內(nèi)不惜以違約來坐地起價，這使得很多承包經(jīng)營主體在農(nóng)田的基礎設施方面不愿意做大量的資金投入，害怕血本無歸。甚至還有一些農(nóng)戶，對土地三權認識不清，土地撂荒較為嚴重，對政府組織的土地確權持有抵觸心理，導致土地確權難以完全實施，進一步阻礙土地流轉。

（二）規(guī)制土地流轉的法律體系不健全

目前我國已出臺相關法律來規(guī)制土地流轉的相關問題，在1988年《憲法》中首次列明土地使用權可以依法進行轉讓，這是對土地流轉合法化的頂層設計，2002年《農(nóng)村土地承包法》正式出臺，為土地流轉合法奠定了基石，成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權正常運用的核心依據(jù);后續(xù)的《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》依次提及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權不可輕犯;特別是《物權法》出臺，注明了土地承包經(jīng)營權物權屬性，從物權法角度賦予了我國農(nóng)民長期且有保障的農(nóng)村土地使用權。

隨著經(jīng)濟發(fā)展，國家面對農(nóng)村發(fā)展新問題、新情況，總是有一些制度相對落后，不能緊跟時代步伐，導致一些土地流轉糾紛不能得到很好的解決。比如對于寧夏本地生態(tài)移民后的土地流轉退出問題，缺少相關的法律進行規(guī)制，有相應村莊直接將土地收歸集體所有，甚至以土地承包經(jīng)營權交換移民后的住宅。現(xiàn)行法律對此沒有明確的規(guī)定。于此同時，《物權法》與前述相關法律有相應的沖突，比如《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，家庭方式土地承包經(jīng)營權如果采用轉讓方式進行流轉的，需要經(jīng)過發(fā)包方同意，這使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉受到限制。這與物權自由的相關理論相違背。除此之外，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權如果是以投標、拍賣等方式獲得的，可以進行抵押，但是《物權法》第一百八十四條對此規(guī)定不得抵押。這種邏輯沖突使得寧夏農(nóng)村地區(qū)的土地流轉受到限制，不利于整合土地資源，更不利于大規(guī)模發(fā)展機械化農(nóng)業(yè)。

（三）欠缺合同意識與合理使用耕地的規(guī)制

寧夏農(nóng)村地區(qū)土地流轉現(xiàn)階段仍以短期流轉為主要方式，這使得很多承包主體掠奪式開發(fā)土地資源，只注重自己的利益，并不在乎農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展，在某縣調(diào)研時，農(nóng)戶反應，當?shù)爻邪o蔬菜種植企業(yè)的土地，地中遍布塑料薄膜。清理不及時，在承包期結束時只象征性的給予零星補償，這就是把老百姓的土地當種錢的機器，自己只管自己能否節(jié)約成本，但卻不考慮土地的可持續(xù)發(fā)展。甚至更有一些公司在經(jīng)營狀況不好的時候選擇放棄田中作物，棄地而去，只留下爛攤子交給村兩委班子，面對農(nóng)戶的追償，往往會使得村集體處于進退兩年的地界。然而面對諸如此類的種種情況，卻并沒有在合同中擬定適當?shù)臈l款進行約制，也沒有相應的擔保能夠在出現(xiàn)上述情況時給予農(nóng)戶一定的補償。

（四）沒有合理的土地退出機制

寧夏地區(qū)不僅有吊莊生態(tài)移民的土地存在不合理的征用，也有一些普通的村莊存在土地流轉過程中征用的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在，是對農(nóng)戶土地權利的侵蝕。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口涌入城市，如何解決城鎮(zhèn)化過程中入城人口留在鄉(xiāng)村的土地問題，不僅為解決土地撂荒成為土地流轉最后一個環(huán)節(jié)的關鍵。現(xiàn)行做法中，可行度較高的是將自己的土地上交給集體，然后換取養(yǎng)老保險，此做法將農(nóng)民以土地養(yǎng)老的觀念轉化為現(xiàn)實，對于文化程度較低，又難以理解很多復雜政策的農(nóng)民來說，是可信度較高，又簡單可行的方法。

三、針對寧夏土地流轉的建議

（一）加大普法宣傳與政策宣講

在寧南山區(qū)，農(nóng)戶因自身原因?qū)ν恋卣吣酥僚c土地相關的法規(guī)理解不到位的情況比較多，對此，一要加強農(nóng)業(yè)政策法規(guī)宣講力度，真正做到農(nóng)戶理解并吃透，將一些惠農(nóng)政策落到實處;二要繼續(xù)加強惠農(nóng)政策的支持力度。對于農(nóng)戶乃至土地承包主體，要對他們進行相應的普法宣傳。2009年，寧夏全區(qū)以開展使用統(tǒng)一制式土地流轉承包合同，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，仍有部分農(nóng)戶乃至發(fā)包主體和經(jīng)營者搞不清自己的身份、權利義務，甚至口頭合同依舊存在。因此，應著力重點推進寧夏山區(qū)普法宣傳，舉辦多種形式的宣講和普法活動。

（二）推動農(nóng)村土地流轉中介組織的積極作用

寧夏地區(qū)土地流轉的中介組織大多數(shù)是由政府部門扮演或者直接出資成立的，這樣做的好處在于能夠得到大量的財政資金的支持，快速投入到土地流轉的市場中去，但是也有很顯然的弊端，就是難以真正的市場化，寧夏地區(qū)的土地在一定程度上是要交由市場來刺激流轉，政府只要把握宏觀上給其引導和指引即可。要強化中介組織發(fā)展，在現(xiàn)有基礎上制定并完善規(guī)范中介組織活動的相關制度，使其能夠更快更好的發(fā)揮土地流轉的調(diào)劑作用。與此同時，還要規(guī)范對中介組織的考核與審查。制定詳細的考核審查制度，為其進去市場設定一定的準入門檻，對于考察考核不合格的中介組織，要及時給予相應的行政或其他處罰，使其能夠保質(zhì)保量的為土地流轉服務。

（三）積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地流轉

截止2017年，全區(qū)僅有1/4地土地進行了流轉。土地流轉比較充分的地區(qū)，幾乎全部集中在石嘴山，銀川地區(qū)。而流轉比例較低的地區(qū)，主要集中在中南部山區(qū)。土地流轉的不平衡現(xiàn)象，反映出各地土地仍有較大潛力，也表明當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，規(guī)模化發(fā)展仍有后發(fā)優(yōu)勢，之要宣傳、服務、管理等各方面的工作持續(xù)跟進，全區(qū)的土地流轉無論是集約化發(fā)展水平，將會跨上一個新臺階。應當堅持在“依法、自愿、有償”原則的基礎上，繼續(xù)大力推進農(nóng)村土地流轉的實踐探索，不斷總結推廣各地典型成功經(jīng)驗，推動多種形式的土地流轉向縱深發(fā)展。

在中國，土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民對與土地流轉模式的選擇是基于自己利益訴求實現(xiàn)的可能性與周圍村民已存的“經(jīng)驗”作出的，傳統(tǒng)的“離鄉(xiāng)不離土”觀念以及最低社會生活要求沒有基本保障的現(xiàn)實決定了他們對于土地流轉模式選擇的謹慎性與保守性。土地流轉也是政府在為民謀福利的實踐中，總結出來的，能夠幫助農(nóng)民轉型離開土地的一種較為合理的方式。這種方式將碎片化的土地集中起來，既整合了資源又節(jié)約了人力，同時又提升了農(nóng)民的收入。但是其中的問題也非常尖銳，為此，政府應當重視和綜合考慮各方面的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)好農(nóng)民和各方之間的關系，要貫徹落實十九大報告中提到的關于土地的基本政策與要求，適時找到解決問題的出路。

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基金項目：文章為創(chuàng)新課題題目：寧夏生態(tài)移民村土地流轉問題研究的研究成果，項目編號：YCX19054。

作者簡介：李想（1992.03- ），女，山東淄博人，北方民族大學2017級碩士，研究方向：民族法學。