江蘇公共服務PPP模式可持續發展的路徑研究

梁琳

摘要：為進一步推動區域公共服務PPP模式可持續發展，滿足公眾日益增長的現代化服務需求，以PPP模式機制創新探索為重點，向制度創新要紅利，積極構建“多位一體”的公共服務PPP模式參與體系，重點強化PPP相關各方利益一體化紐帶，完善公共服務PPP項目“物有所值”評估機制和風險共擔機制，創新公共服務PPP利益分配模式和監管模式，建立公共服務PPP項目評估機制和合格合作方準入機制，推動公共管理PPP模式的可持續發展。

關鍵詞：公共服務 PPP模式 可持續發展

一、引言

公共服務有效供給是一個滿足社會成員差異性需求的實踐過程，需要社會、政府、公民的協力配合，積極籌集并調動各方資源，保證決策的科學化效力和有效性實施。公共服務PPP模式的推進是一個長期、系統、全面的工程，必須結合區域經濟、社會發展的實際情況因地制宜的扎實推進，同時，緊跟國家和省政府推進公共服務PPP模式的時代步伐，充分考慮PPP模式的兼容性和可持續性，提高公共服務供給質量和動態管理水平。

二、完善區域公共服務PPP模式的路徑思路

（一）完善公共服務PPP項目“物有所值”評估機制

PPP項目體系得以生存的核心是回報機制，回報機制的核心在于對SPV公司進行估價。PPP項目“物有所值”評估機制的復雜在于各種約束條件、參數和變量都直接影響SPV公司的估值，傳導到最后將侵蝕公共利益。

同時，在傳統的公共服務供給機制下，國有資產由于過低的估價和決策失誤造成的流失也是效率的損失。PPP模式中，政府將在SPV公司中位置更加獨立，更加關注自身的投資效率和財政回報，盡可能把責任分解至合作各方，從根本上避免政府在公共服務領域的責任缺失以及角色的缺位和錯位。

（二）完善公共服務PPP風險共擔機制

信息時代，政府不同職能部門之間溝通更加便捷，有效地促進了信息資源在組織之間的交流、共享，也形成了彼此之間穩定的心理預期，加強了相互之間的信任程度與協調配合，還大大降低了相互溝通的成本?？梢哉f信息化社會的快速來臨為公共服務智能化發展與運用提供了良好的契機。PPP項目的運作過程清晰、法律和法規完善，風險共擔機制需要在匯報機制框架下設計和維護政府部門、企業在不同階段需要承擔的不同責任、義務和風險，并對這些責任、義務等進行明確界定，以保護合作雙方的利益，提供優質的公共服務。

（三）完善公共服務PPP利益分配模式?

比對政府投資的傳統模式，公共服務PPP項目的宗旨是確保公眾使用者得到優質公共服務的同時，機制創新紅利能夠產生比較優勢，PPP項目產生更高的效率和福利水平，這與PPP項目其他投資方和參與者利益訴求并無沖突，PPP模式的回報機制并不是游戲，SPV項目體的架構和模式設計必須充分考慮如何將政府的目標和投資人的訴求結合到一起，有效克服壟斷供給下的一些缺陷。

公共服務本質上具有一些經濟學特征：如正外部性、非排他性、非競爭性及自然壟斷等，這些特性使得單純依靠市場無法形成合理的價格。成本加成法和投資回報率法存在很大的局限，易受到風險分擔不公平、信息不對稱、基礎參數標準難以確定、政府收費和稅費混淆等因素的干擾，尤其公共服務在運營過程中運營方往往具有漲價沖動，價格構成中政府處于外部信息使用人，地位不利于監管，亦為漲價創造條件。因此，PPP項目要在招標過程中借助社會資本公開競標解決這些難題，也可以在SPV公司章程中設置獎勵條款，引導PPP項目成本下降到后行業平均后的利益分享，靈活精準的財政補貼模式可以促進社會資本按照約定提供公共服務，從而實現政府提高項目整體效率的初衷。

（四）完善公共服務PPP項目監管模式

政府監管模式要解決PPP項目運作的依法合規問題，全面地涉及PPP項目建設中可能發生的各種問題。PPP項目的全過程都屬于合同組合的約束安排，因此注重契約精神在整個PPP項目順利完成的建設周期中有著極其重要的地位，公共服務PPP項目監管模式要定位在依法合規監察而不是代位上崗操作。

構建“多位一體”公共服務PPP 項目參與體系，涉及到江蘇管理的各個部門、各個行業，必須形成健全的專業的公共服務PPP 項目市場監管機構

目前我國的PPP模式尚不成熟，需要通過構建科學的監督機制，合理監管PPP模式項目的實際運作，盡量控制和減少信用、融資和運營方面的風險。同時拓展監督渠道，促進公眾參與，提高有效監督的科學性、合理性和獨立性，并使之能夠形成系統，確保PPP模式的實施不偏離既定軌道。

三、推進公共服務PPP模式可持續發展路徑的主要任務

（一）建立實施公共服務PPP模式的組織體系

構建“多位一體”公共服務PPP項目參與體系，涉及到江蘇管理的各個部門、各個行業，必須形成健全的專業的公共服務PPP項目市場監管機構。政府是公共服務PPP項目建設與發展的主導力量，必須要加強上層建筑的設計，避免產生部門利益鴻溝和行政壁壘，防止出現“步調不一”、“政出多門”、“重復建設”等問題，應形成由市政府領導牽頭，有關部門參加的專門領導小組以完善協調機制，規劃與管理項目、統籌協調市場、政策、資金等各方面資源，標準制定、信息共享、安全體系以及標準體系建設等進行統一的規定和管理，要求部門利益需要服從社會利益，明確不同部門的權力與責任、權利和義務，明確信息、資源共享的規定、模式、程序等問題，從根源上破除公共服務智能化的部門壁壘。

其次進行多贏制度設計，保證不同部門因為信息共享而從中獲益，調整傳統的績效考核指標體系和考核思路，信息開放共享的程度和水平也作為考核的內容之一;同時政府要通過制度建設、政策宣傳、積極示范效應、評價及獎懲等多種措施引領部門、企業參與公共服務PPP項目交易所。

（二）建立公共服務PPP決策咨詢項目庫

江蘇省已梳理確認266個PPP項目審核入庫，項目總投資突破4144億元。這些項目將分批分期列入省、市和縣年度PPP項目實施計劃。江蘇省2014年獲批的19個部、省示范試點項目中已落地7個試點項目，其它絕大部分項目開展順利并加快推進。江蘇省將對這7個已落地的項目給予專項的獎勵，并認真研究示范項目成效，進一步形成可復制、可推廣的成功經驗。

江蘇省歡迎各位專家、企業家、金融機構把先進理念、專業技術、管理經驗和資本實力融入到江蘇省PPP試點項目建設，推動2016年底前63個試點項目全部實施落地。江蘇省財政將省級試點項目列入政策資金支持對象名錄，2016年試點PPP項目前期費用給予3000萬元補助，規定時間內落地江蘇實施并經驗收合格的試點項目給予引資額1%-4%的獎補，啟動規模100億元的江蘇省PPP融資支持基金，為有需求的試點項目提供多層次的融資服務，利用財政專項資金優先定向支持PPP項目需求。

（三）完善公共服務PPP項目評估機制和合格合作方準入機制

推廣PPP模式，需要各方在該項目上的長期、穩定的合作，完善評估機制是個重要的環節?；ㄒ欢ǖ臅r間做充分的評估，更有利于項目推進的規范有序、成效提升。形成多元的公共服務PPP項目“物有所值”評估機制，服務于PPP政策的制定和完善，服務于相關部門對PPP項目的依法監管，服務于社會公眾對PPP工作的監督，最終促進PPP市場科學、規范和可持續發展，為提高公共產品和服務供給數量、質量和效率，實現公眾利益最大化作出貢獻。

政府不僅能憑借其自身資源更好地收集資料、獲取信息，也在資金使用的數量、效率、效益、投入產出等方面具有更加直觀的感受，還能運用行政權力實施懲戒問責。服務對象是最終的受益者，對公共服務智能化項目的實施效果有著最直接的感受，是包括服務的覆蓋范圍、受益程度、服務質量、群眾滿意度等方面的直接判定者，因此服務對象應是績效評價體系的重要參與者，并以服務成效作為重要的評價指標。第三方機構往往由專業性較強、“術業有專攻”的科研機構、高校、專家、學者構成，一方面，他們多數本身也是以服務社會為宗旨的;另一方面在績效評價中也可以通過更加科學、更加有效的評估方法，更好凝結各方面共識，保證績效評估的客觀性和科學性。

四、結束語

政府通過核定相關收費標準和購買服務方式的補貼標準，以實現項目建設運營中的自我平衡，是公共服務有效供給的本質所在。自我平衡要求一方面在提高公共服務質量和效率的基礎上，能夠保障公共利益;另一方面合理實現盈利的回報激勵機制和平等的風險共擔機制，盡量避免出現企業暴利或虧欠的極端。尤其在面對風險的控制力方面，政府參與方和社會資本的合作者應該依據誠實守信、平等參與的原則，按照協議合同辦事，承擔相應的責任，不能單方面強行將風險過渡轉移給對方。在相關風險的分擔上，主要由政府承擔因國家對應政策或標準的調整而產生的宏觀風險，而社會資本投資方則需要承擔PPP項目的主要融資、基建、運營及其不同階段的技術風險。同時，對于不可抗力的風險，一般需要雙方共同承擔。

參考文獻

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