江蘇省省級事業單位國有資產管理績效評價指標體系測試調研

江蘇省財政廳資產管理處 江蘇省財政廳效能管理中心

摘 要：江蘇省財政廳在逐年加強國有資產管理的基礎上，率先在全國探索行政事業單位國有資產績效評價機制，擬定了《江蘇省省級行政事業單位國有資產管理績效評價試點工作實施方案》（蘇財資﹝2017﹞19號）。2018年6月，江蘇省財政廳效能管理中心前往13家事業單位進行了國有資產調研和國有資產管理績效評價指標體系（通用模板）測試，測試單位涉及高校、科研、行業協會等多個類型。在實地調研和量化打分的基礎上，闡明了當前績效評價指標體系的運用情況，分析了實際運用存在的突出問題，并就進一步推進績效評價指標體系的落地與完善提出了針對性的建議。

關鍵詞：省級事業單位;國有資產管理;績效評價指標體系;信息化

一、江蘇省省級事業單位國有資產管理績效評價指標體系測試情況

1.評分標準與得分情況

江蘇省省級事業單位國有資產管理績效評價指標體系（通用模板），立足財政部門綜合管理職能，圍繞構建安全、規范、效益、公平的事業單位國有資產管理體制為目標，從單位財務報表、資產報告入手，定性指標與定量指標相結合，定性評價指標主要針對基礎管理與日常管理，對單位資產管理機構設置、人員配備、制度建設及資產管理進行評價;定量指標主要針對單位資產保障水平、運行效率、處置效率、收入管理及安全性等進行評價，簡明易行、廣泛適用，總分為105分，其中一級指標為基礎管理指標25分、日常管理指標35分、資產運行效率指標40分和附加指標5分，二級指標細化為13個區塊52個具體指標。

各事業單位可以針對本單位資產管理具體情況在基礎指標總分值100分不變的基礎上，對指標、分值進行換算，對于單位不存在業務的指標項，先不予打分，在得分欄劃“―”，根據三個一級指標，“基礎管理”“日常管理”“資產效率指標”將本單位實際得分進行換算，如“日常管理”（35分）許多單位沒有“出租出借（3分）”和“對外投資（3分）”業務，滿分項為3533=29分，實際評估測試打分25分，那么“日常管理”項的實際得分為35？5/29=30.17分。三個一級指標實際測算分值換算得分加總，得出單位百分制國有資產績效評價總分值。

參與測試的13家事業單位績效評價平均分為81.88分，其中最高分為97.71分，最低分為70.42分。測試評分分值在90分以上的有3家，均為院校類單位，反映出院校類單位在資產的監督和管理方面均較其他事業單位規范。分值在8090分的有3家單位，70―80分的有7家單位，其中3家協會類單位評分均在此區間，可以看出協會類單位由于資產量較小，管理的規范性反而有一定差距。

2.績效評價指標體系的可行性和有效性

近年來隨著國家、江蘇省財政廳對國有資產管理工作的重視，不斷出臺各種政策辦法，尤其2016年開展的行政事業單位資產清查工作，行政事業單位國有資產管理逐年加強，測算的各個事業單位均建立了固定資產卡片和固定資產明細賬，固定資產會計核算健全，資產檔案齊全;資產配置標準，政府采購程序執行到位，沒有發現超標準配置通用辦公設備、家具等情況;應收應付往來款項清理到位，資產實行信息化管理，參與測試的13家事業單位績效評價平均分為81.88分，資產管理基礎工作比較規范、全面。

資產效率指標主要是以比率性數值反映事業單位的資產分布和使用效率情況，將比率值與同行業（或同類別）平均值進行對比，再按正負差異率分檔確定分值，此次調研測試，由于江蘇省財政廳資產云項目正在開發過程中，評價的行業平均值和標準值缺乏信息系統支撐和大數據分析，難以做到精準評價，我們主要依據現場查看相關資料、交流詢問，主觀判斷單位資產管理的規范性和全面性給予分值，整體得分較高。即便如此，13家事業單位評分情況與他們日常管理工作中的印象吻合，測評“畫像”與主管廳局的“自畫像”相似度高度一致。院校類的資產管理情況最好，與實際得分一致，協會類的單位由于資產量較小，單位重視程度不夠，資產管理規范程度不足，總體評分一般，反映了實際情況。指標體系測試評分與6家事業單位自評分相一致，而這6家單位日常的資產管理工作扎實，資產管理員認真負責。自評分奇高的6家單位，打分隨意，主管廳局反映這6家單位日常資產管理工作也比較隨意，提升空間比較大。由此可以看出，目前的指標評分體系得分情況與單位資產管理現狀基本相符。

（1）指標體系具有廣泛的適用性。江蘇省省級事業單位國有資產管理績效評價指標體系（通用模板）涵蓋事業單位國有資產配置、使用、處置全過程，包括固定資產、流動資產、長期投資、無形資產等，立足《事業單位國有資產管理暫行辦法》大資產概念，不再局限于有形有物的固定資產，更新了理念，對事業單位的國有資產管理有啟發和推動作用，促進了資產管理的全面化，保障了國有資產安全。

（2）數據易取得性。指標體系的測算數值主要來自單位財務決算報表、資產年報、固定資產明細賬、資產管理制度、資產工作總結等賬表、賬證資料，資產運行效率指標80%可以直接從資產損益表和資產報表取得，與預算管理、財務管理緊密結合，口徑統一，數據可測。

（3）指標體系的通用性。江蘇省省級930家事業單位，屬性功能各一，即使這樣，江蘇省省級事業單位國有資產績效評價體系（通用模板）讓大家都可以實事求是測評打分，換算成百分制，在一個平臺上評比，有效解決了“一把尺子丈量不同單位”的問題，得到13家測評單位的認可和高度評價。

（4）績效評價指標體系進一步明確了國有資產使用者的責任意識，財政部門通過設計一套事業單位國有資產管理績效評價指標體系，強化財政部門綜合管理、主管部門監督管理、事業單位具體管理國有資產的責任，有利于將資產管理的責任意識和績效理念貫穿國有資產管理的全過程，規范即效率，通過面對面的交流，13個事業單位都不同程度發現了資產管理工作中的薄弱環節，明確了改進的方向，達到了績效評價促資產管理的目的。

“江蘇省省級事業單位國有資產管理績效評價指標體系（通用模板）”得到13家被測試事業單位的高度肯定，認為立意高又切實可行，具有創新性，值得推廣和運用，江蘇省財政廳可以先行試點、逐步深化完善，然后在所有江蘇省省級事業單位全面展開，通過逐年量化和公布行業平均值與標準值，讓事業單位資產管理站隊看齊，全面規范、提高事業單位資產效率，為人民交上一本滿意的資產賬。

二、績效評價指標體系測試中發現的問題

1.國有資產管理觀念需要更新，基礎工作有待加強

事業單位國有資產管理采取的是財政部門――主管部門――事業單位的三級管理模式，多年來，財政部門對非一級預算單位的江蘇省省級事業單位的資產管理是間接式的，事業單位資產管理水平就與其主管部門的重視程度有很大關系。由于三所學校的資產同時受教育廳的管理，教育部門資產量大，對資產工作有部署、有檢查、有考核，學校成立了專門的國有資產管理部門，專人專職負責，資產管理比較規范。幾家資產量小的單位相對而言，資產管理意識不強，或對資產管理相關政策了解掌握不夠，或資產管理人員不落實，或資產檔案資料不齊全，管理水平有待提高。

2.事業單位資產管理信息系統亟待更新開發

測試的10個事業單位使用的“江蘇省行政事業單位國有資產管理信息系統（用友版）”已不能適應當前資產管理的需要。一是資產管理信息系統與預算編制系統、預算執行系統等不兼容，沒有形成閉環，單位更新與不更新資產信息，缺乏制約手段，導致系統資產信息與實際執行信息“兩張皮”，不一致。二是操作系統要求比較復雜，客服不到位，不少單位資產管理員不能順利操作，信息系統資產數據與實物資產相脫節。三所院校使用的教育廳開發的國有資產管理信息系統（共創版）基于行政類資產開發，不是大資產概念，缺乏無形資產、長期投資等管理模塊，與“智慧校園”端口也不能兼容，不能滿足學校國有資產需求。江蘇省財政廳“資產云”信息系統迫切需要加快開發步伐。

3.大型專項資產、報廢資產利用處置效能不高

對于大型專用設備的購置，有的單位采購經過了專家的評審，還有不少單位資產配置沒有嚴格把關，未進行可行性認證，不少大型專用設備投入使用后，是否達到預期效果，缺少相關機構的監督和評價。

事業單位報廢資產處置的指導性文件操作性欠缺，尤其沒有針對大型設備、專項資產處置的規范文件。南京之外的江蘇省省級事業單位報廢資產，報廢清拖時需報財政廳產權交易所，由產權交易所指定企業清拖報廢資產，對于外地單位來說拉長了報廢時間，也增加了報廢成本，不符合節能增效的原則。幾家單位報廢桌椅板凳、專用設備長期堆放，或者隨意處置，污染環境，占有資源。同時由于主管廳局下放核銷定額較小（如某學院自主核銷的定額為20萬元），審批時間較長，資產無法及時完成核銷程序。省級公物倉吸收調劑閑置資產，發揮資產余熱功能沒有有效發揮，公有房屋等大型資產對外出租出借審批手續煩瑣，耗時過長，事業單位存在不經財政審批自行對外出租現象。

4.事業單位出資企業管理有待規范

13家事業單位有6家有長期投資，出資設立企業，國有獨資、國有控股及參股公司等各種類型。企業在投資管理、財務管理、收益分配、重大事項審核等監管方面存在不少問題和薄弱環節，事業單位出資企業投資收益率低，一些企業處于虧損或停業狀態;一些事業單位人員、資產與所辦企業混崗、混用，有的事業單位聘用人員龐大，管理不規范，事業單位出資企業存在國有資產流失的風險。

5.產權界定不清、事業單位速動資產占比高

由于歷史、規劃等原因，三所院校均存在房產權證辦理難的問題，大量的房產只有土地證沒有房產證。某協會一處房產被職工長期占有，難以清理，容易帶來較大的安全隱患和責任風險。權證不明晰，嚴重影響國有資產的盤活、利用，造成國有資產的閑置和浪費。相比行政機關，大部分事業單位的速動資產占比均高于70%，甚至高達100%，事業單位大量貨幣資金結余，資金效率低下。如何提高事業單位結余資金使用效率，為人民理好財當好家，與預算管理結合起來，也是一個值得深度探討的課題。

三、開展事業單位國有資產績效評價工作建議

綜上所述，目前事業單位資產管理工作還處在初級階段，滿足于固定資產不遺失和完整，忽略了資產管理規劃、預算配置申報、預算執行以及資產處置回收等環節，沒有從預算――執行――結果評價模式進行大資產管理，資產管理思維模式固化，管理工作缺乏創新。

造成目前狀況的一個主要原因是，資產管理工作缺乏懲罰和激勵機制。在黨中央國務院高度重視國有資產管理，每年向全國人大報告國有資產管理情況的背景下，用好、管好規模龐大的事業單位國有資產，提高事業單位國有資產使用效率、效益，績效考核工作就顯得尤為重要。在做好事業單位資產日常管理工作基礎上，進一步創新管理方式，對事業單位國有資產進行綜合性的量化考核和績效評價，必須提上議事日程。

1.加快推進資產管理信息化

目前，省財政廳正以平臺化、開放性、生態化、綜合性為理念，以云服務的形式，建設新一代國有資產管理信息系統，全面涵蓋財政、行政事業單位、國有企業等資產管理業務，資產云通過統一資產信息庫，歸集江蘇省省級事業單位資產業務信息，形成一套完整的資產信息清單，在資產云嵌入“事業單位國有資產管理績效評價”模塊，對相關數據進行統計分析，為事業單位國有資產管理績效評價提供技術支持和數據保證。建立江蘇省省級事業單位國有資產績效評價信息數據庫和動態監管系統，還可以為政府部門出臺資產管理規范性文件和事業單位分類改革提供數據支撐、事實依據，適應黨和國家對資產管理的迫切要求，績效評價信息系統的開發已經勢在必行。

2.發揮行政主管部門的積極性，建立國有資產績效評價專家庫

利用好績效考核這一抓手，既要用通用的考核指標體系在事業單位國有資產管理績效評價中一把尺子量到底，又要引領主管部門將尺子逐漸精細化和科學化，分行業分類別量身定做標尺，在行業中發揮績效考核標尺的作用，提高績效考核評價的實效性。如人均凈資產，此次測試有的單位人均1190萬，有的單位人均29萬。目前由于沒有信息系統大數據支撐，采集不到分行業、分類別平均值和標準值，又缺乏相關專家的意見，無法進行客觀評價。績效評價工作，必須調動主管部門和相關專家的力量，建立國有資產績效評價專家隊伍，成立考評小組， 80%權重為定量的績效評價指標體系（通用模板）得分，20%的權重結合專項檢查、日常工作情況和社會貢獻情況打分，由專家評定最后的綜合得分，撰寫績效評價意見，反饋給主管部門和事業單位，確保績效評價的公允性，也便于事業單位在來年的工作中更進一步。

3.建章立制，持續推進

事業單位績效考核評價將會為資產管理工作帶來一片新天地，構建江蘇特色的事業單位國有資產管理績效評價體系，發揮績效評價作用，將國有資產管理績效評價與預算管理、財政監督、政務公開有機結合起來，不斷規范行政事業單位國有資產管理績效評價工作，需要政府發文明確績效評價的實施主體、范圍、程序、監督、結果運用等事項，使績效評價工作在制度的約束下循序漸進、由易到難，由重點到一般逐步展開，2018年選取20個事業單位進行國有資產管理績效考核試點，進一步完善評價指標體系和評價方法。2019年在江蘇省省級事業單位全面推開，引領全國事業單位國有資產績效評價工作。

研究出臺事業單位無形資產管理、事業單位報廢資產處置、固定資產折舊等急需完善的制度、辦法。建立事業單位資產處置共享平臺，對南京以外的江蘇省省級事業單位資產處置實施本地化，體現經濟、高效、環保、生態的原則，提高資產處置效率。

4.注重評價結果運用，建立資產管理績效評價與預算管理聯動機制

事業單位國有資產績效評價結果的運用，是績效評價的主要目的。一是根據績效評價結果，分析事業單位在國有資產管理方面存在的問題，找出原因，提出改進措施，規范其資產管理。二是評價結果與部門預算相結合。事業單位國有資產的主要來源是財政資金，大部分事業單位國有資產是財政資金長期沉淀的結果，資產管理和預算管理應該有機結合，兩者互為補充。一方面，通過績效評價掌握現有資產配置標準執行情況，在此基礎上可以對資產配置標準進行合理調整。另一方面，根據事業單位績效評價評分，做好各單位資產預算編制的“加減法”，建立資產配置和資產預算的激勵與約束機制，全面提高事業單位資產配置效率。三是實行績效評價結果內部通報制度，激勵先進、鞭策落后，逐步推行資產公開，提高資產管理透明度。四是依托資產管理績效評價，對現有事業單位資產管理制度進行評估，查遺補缺，拓展資產管理內涵，進一步規范事業單位對外投資、出租出借、擔保等重大資產管理行為，建立完善適應市場經濟和現代財政制度要求的事業單位國有資產管理體制。利用績效考核評價結果，財政部門依據現代財政管理體制要求，有所為有所不為，有所退有所進，切實提高財政資金使用的效能。

5.加強業務培訓，提升資產管理隊伍素質

隨著管理要求提高和信息技術進步，國有資產管理已不再局限于傳統的登記、出庫、盤點、清算，國有資產管理的目標某種程度也是國有資本的保值增值，涉及財務管理、預算管理、采購管理等各個業務環節，迫切需要一支懂管理、善參謀、高素質的資產管理隊伍，全面提升事業單位國有資產管理水平。針對目前小型事業單位的資產管理員業務不精、大型事業單位管理人員職責分散等情況，多舉辦資產管理者業務研討會，并定期將相關文件匯編成冊，下發各事業單位，以促使資產管理的各項規章制度貫徹落實。

（責任編輯：劉海琳）