城鄉混雜地區“就地城鎮化”路徑研究

黃華 蔡克光

摘要 立足于當前新型城鎮化的發展，研究了當前城鎮化發展的特征與新型城鎮化的要求。針對城鄉混雜地區的農村城鎮化發展具體問題，探討新型城鎮化背景下城鄉混雜地區城鎮化創新發展模式。結合汕頭這一典型區域的實際情況，研究解決該地區農村人口市民化問題和實現就地城鎮化的有效路徑。

關鍵詞 人口市民化；新型城鎮化；就地城鎮化；城鄉混雜地區

中圖分類號 TU984 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）09-0235-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.09.066

Abstract Based on the current development of new urbanization， the characteristics and the requirements of the new urbanization were studied in this paper. And aiming at the specific problems of urbanization development in mixed urban and rural areas， the innovative development model of urbanization was investigated in the context of new urbanization. Combined with the actual situation of Shantou City， the problem of populationization in the region and the effective path of local urbanization was also studied.

Key words Population citizenship；New urbanization；Local urbanization；Mixed urban and rural areas

當前中國城鎮化發展從規模擴張的外延式發展向質量提升的內涵式發展轉型[1]。夯實城鎮化基礎，提高城鎮化質量是解決當下城鎮化問題的重點。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》發布，標志著“新型城鎮化”從概念變為解決中國城鎮化階段性問題的手段和政策路徑。不難看出人的城鎮化是新型城鎮化的核心任務，而加速人口市民化進程消除“偽城鎮化”，以及城鎮人口“二元結構”帶來的社會問題和空間問題，是解決中國城鎮化現實問題的關鍵[2]。

在急劇擴張和變化的快速城鎮化進程中，城市空間擴張和社會演化，往往會產生一定的異化現象——半城鎮化。這種異化現象成為城市可持續發展的主要挑戰[2]。相對于中心城區而言，城鄉混雜地區具有典型的半城鎮化特征，其人口城鎮化的問題具有自身的特殊性，是完成新型城鎮化戰略的一大挑戰。因此，為了更好地推進新型城鎮戰略的實施，有必要對城鄉混雜地區的城鎮化問題進行研究。

1 城鎮化發展的特征與新型城鎮化的新要求

隨著城鎮化的不斷發展和新型城鎮化的深入推進。當前中國城鎮化有如下3個明顯特征。

1.1 城鎮化從增長極培育階段進入極化調整和均衡化發展階段

從經濟學角度分析，城鎮化的動力來自于城鄉二元經濟結構形成的城鄉差距，農業部門（或鄉村經濟）及工業部門（或城鎮經濟）的勞動力供求關系。經濟發展階段性特征，會使人口集聚模式和城鎮化的模式發生變化。從這個角度看，人口的城鎮化過程大體可以分為3個階段：“增長極培育階段、極化調整階段和均衡化發展階段”。

目前，隨著中國經濟進入“新常態”，宏觀經濟轉入持續的中高速增長區間，依賴勞動密集型產業面臨勞動力成本升高等問題 [3]，尤其是大中城市勞動力供給逐步進入劉易斯拐點。由此帶來了中國城鎮化的方式、路徑、與空間格局的巨大變化，表現為城鄉之間的推拉關系反轉，并形成中國特色的逆城鎮化過程，即農民工群體的回流的現象。以廣東省為例，目前回流勞動力占農村勞動力總量的17.8%，占具有外出經歷的35%。從廣東省來看，人口流動逐步打破從單一向珠三角集聚的趨勢，勞動力回流和人口的再本地化，推動了全省城鎮化格局的調整。在這種趨勢下廣東省的城鎮化發展，由“增長極階段”向整體的“極化調整階段”和局部的“區域均衡化”發展階段轉型（圖1）[4]。

1.2 中小城市的就地城鎮化逐漸成為中國城鎮化的主導模式

伴隨著人口的回流，二線城市和縣級城市作為城鎮化的基礎作用凸顯。鄉村經濟的發展為就地城鎮化創造了條件。特別是農民收入的提高，帶來的服務和購房需求成為縣域城鎮化的重要動力。而且中小城市經濟逐步崛起和公共服務逐步完善，縣級單元和中小城市也逐步具備吸納人口城鎮化的條件。2010年全國普查縣級單元總人口約8.1億，占全國總人口的61%左右；縣（市）城鎮人口2.9億，占全國城鎮人口的43%；2000—2010年全國新增約2.1億城鎮人口，51%增長在縣級單元。縣級單元將逐步成為中國城鎮化的重要基礎，就地或者就近城鎮化將成為中國城鎮化的主導模式。

1.3 城鎮化的需求和動力發生變化

目前中國城鎮化發展的動力和邏輯發生深刻變化，呈現多樣化的特征。就業帶動不再是唯一動力，城鎮化需求的變化和人口特征的變化，成為影響城鎮化發展和格局的兩個重要因素。作為城鎮化的中堅力量，農民工已經擺脫了貧困，開始追求更高質量的生活條件和公共服務供給。李曉江等[5]指出，當前人的城鎮化，已不是改革開放初期簡單的生存型需求，而是從物質轉向非物質，從單一轉向多樣，從相似性轉向差異化，從滿足量轉向追求品質。筆者針對中山市外來人口的市民化需求調查顯示，教育、醫療、衛生等成為外來人口城鎮化所關注的重要問題（圖2）。在這種形式下，更加精細化城鎮化政策設計是當前引導城鎮化建設發展的重要手段。

1.4 新型城鎮化開始觸及更深層次的空間問題和社會問題

2013年中央城鎮化會議指出，人口市民化是新型城鎮化的核心。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》進一步提出人口市民化要求和路徑。全國約有2.34億農民工及隨遷家屬，需要在教育、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民相同的基本公共服務。按照新型城鎮化規劃的部署，解決人口市民化問題，首先要完成“3個1億人”的城鎮化任務，既到2020年完成“1億農業轉移人口落戶城鎮，1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造，1億人口在中西部地區的就地城鎮化”[6-8]。

解析人口市民化的內涵，不難發現人口市民化的關鍵是解決城市內部由于社會屬性、生活方式、文化因素等門檻，導致的城鎮人口出現的“二元分化”問題，以及由此帶來的社會問題及空間問題[9]。為了有效解決這些問題，保障人口市民化和人口城鎮化發展的政策機制開始逐步完善。以戶籍制度為例，由表1可知，制度的不斷完善為城鎮化奠定了基礎。十八屆三中全會強調了體制機制創新的重要性，各地保障人口城鎮化機制逐步完善。廣東省于2016年取消了城鄉戶籍劃分，統一為城市居民，并隨之展開了相應的公共服務供給機制的調整。

但是，從中國城鎮化格局上看，城鎮化發展并不均衡，區域之間、不同特征的人群之間的城鎮化需求差異較大。面對當前城鎮化發展階段和城鎮化需求多樣性和不斷轉變現實狀態，要求更加多元化和精細化的政策設計和差異化的分層供給或分質供給，來滿足城鎮化需求。轉變城鎮發展模式與治理模式，成為中國城鎮化持續健康發展的重要保障。新型城鎮化隨之觸及到更深層次的空間問題和社會問題。

2 城鄉混雜地區面臨的現實問題與就地城鎮化的意義

2.1 城鄉混雜地區的城鎮化問題

城鄉混雜地區往往位于城鄉結合部，是城鄉過渡的區域。其作為城市功能擴張的邊緣和鄉村地區向城市轉變的區域，具有農村和城市的雙重特征。其往往在經濟結構和城鎮面貌上呈現亦城亦鄉的狀態，具有典型的半城鎮化特征。城鄉混雜地區獨特的城鎮化需求和城鎮化發展模式，是新型城鎮化政策深化必然涉及到的重要領域[10]。這一地區從空間和社會形態下，表現為以下2個典型半城鎮化特征。

2.1.1 空間形態上：土地碎化，城鄉高度延綿，建設質量不高。

隨著城市的擴張城市邊緣區空間形態發生了重大變化。一是，工業用地迅速增加，中心城市功能不斷疏解，并在城鄉混雜的邊緣地區形成集聚，形成建設用地與農用地交錯分布，居住用地與工業用地相互混雜，空間碎化現象。二是，由于缺乏有效的規劃與管控，違建現象突出，也往往出現了布局雜亂、土地利用粗放和鎮區建設“兩層皮”的問題[11]。從當前的城鎮化發展趨勢上看，這一地區將逐漸成為城鎮化發展和變化最為劇烈的地區，也是未來城市擴張和棚戶區改造關注的重點。

2.1.2 社會形態上：城鄉人口空間上集聚，社會屬性上“二元化”。

城市功能疏解和擴張的過程中，也帶來人口向城市邊緣的轉移，以及農村人口的“離土不離鄉”。城鎮人口和“洗腳上田”的非農人口和中心城區外遷人口，成為這一地區典型的居民。從當前的城鎮人口統計口徑上講，這一區域的人口均納入城鎮人口的范疇。作為“城鎮人口”，非農化的農村人口依然保留著原有的農村生活方式和公共服務供給結構[12]。雖然這些“半城鎮化人口”與外遷的城鎮人口實現了空間的集聚，但是社會屬性和生活方式依然處于典型的“二元結構”。因此，這些人口屬于“半城鎮化人口”。

2.2 “就地城鎮化”對于城鄉混雜地區城鎮化的意義

2.2.1 “就地城鎮化”的內涵。

城鎮化發展是一個綜合性過程，包括農村人口向城市集聚或城鎮化文化生活、公共服務向農村擴散的過程。從這一層面上說，城鎮化的過程不一定需要人口的直接流動，也可以是鄉村地區逐步接納和融入城市文化生活、公共服務逐步覆蓋的過程。當前對就地城鎮化概念沒有明確的界定，總體來說就地城鎮化是相對于人口異地城鎮化而言的城鎮化現象。強調的是人口城鎮化過程中，在常住地或常住地附近的城鎮實現城鎮化的過程，也包括農村地區或城鄉結合的半城鎮化地區就地接納和融入城鎮的過程。

該研究強調的就地城鎮化，特指在傳統文化認同感的地域范圍內實現居住條件、生活方式、公共服務等與城鎮居民實現一體化的過程，是強調地域性人口城鎮化模式。其距離的長短沒有明確的要求，而且基本公共服務的覆蓋和城鄉文化差距縮小的過程，也是就地城鎮化的范疇。因此，所謂的就地城鎮化包括兩種形式：一是農村人口在縣城或市區、或其他周邊小城鎮實現城鎮化；二是半城鎮化的鄉村地區融入城鎮的過程。

2.2.2 “就地城鎮化”對于城鄉混雜的農村地區的意義。

城鄉混雜地區的半城鎮化人口與外來就業的流動人口不同，其流動性不高，城鎮化需求結構也略有不同。從當前城鎮化需求上看，這一地區的人口與大城市內部的外來人口相似，但是對居住空間和宜居環境的需求更為強烈，而城鎮化基礎更好。“就地城鎮化”對這一地區城鎮化發展有以下幾點好處。

首先，就地城鎮化有利于降低城鎮化成本。城鄉混雜地區就地城鎮化的成本較低，更有利于推進市民化進程。城鄉混雜地區的居住成本和生活成本明顯低于大中城市，房價通常只有城市的1/3到1/10，這種成本落差使得原本難以在城市實現安家愿望的農民可以在家鄉就地和就近買房落戶，享受市民生活。或者依托小城鎮，或把散落的農村居民點適時適度聚集發展為新社區，就地就近實現市民化。

其次，就地城鎮化有利于城鄉統籌，提升環境宜居度[13]。周邊的城鎮功能集中區域，擁有較為完善的公共服務，特別是周邊小城鎮，在地理位置和生產生活方式上介于鄉村和城市之間，既能有效承接大中城市的輻射，也能對周邊農村地區發揮延伸和帶動作用，是溝通城鄉信息和物質的橋梁[14]。因此，可以作為就地城鎮化的重要載體，發揮城鄉溝通聯系的紐帶作用。

第三，就地城鎮化有利于扭轉城鄉混雜地區土地的低效利用結構，提高城鎮化質量。土地資源的集約利用是提高城市建設質量的基礎。從人的需求出發，要提高這一地區的城鎮化發展水平，就要提高這一地區的城鎮建設質量，提高城鎮集聚度，建立土地資源的集約利用模式和混合利用模式。而人口城鎮化過程中，城鎮空間的更新改造，有利于促進這一地區的土地資源利用模式轉型。

第四，就地城鎮化能夠最大限度地保障城鄉混雜地區的社會公平，有利于打破“城鎮人口”的“二元化的社會結構”。與大城市的外來人口市民化不同，這一區域的半城鎮化人口具有明顯的鄉土意識。雖然在社會屬性上與城鎮人口有一定差距，但是其對于市民化的需求和愿望更加強烈。就地實現城鎮化，對于滿足其鄉土意識和市民化需求，具有一定的正面意義。

3 汕頭市就地城鎮化路徑探討

3.1 汕頭城鎮化的現狀特征

3.1.1 典型的城鄉混雜地區。

汕頭是一個城鄉空間高度混雜的地區，是一個典型的Desakota地區[15-16]。從其城鎮化發展的歷史進程不難看出，以潮南、潮陽為代表的地區，其城鎮化動力主要來自于自下而上的鄉村工業化。鄉鎮經濟引起了大規模鄉村包圍城鎮，形成城鄉空間高度混雜的空間形態，也拉低了城鎮化質量。汕頭城鎮化水平雖然穩定在70%左右，但有近30%人口處于城鄉結合部，實際城鎮化率只有40%左右。因此，與珠三角地區的城市人口市民化核心在于解決外來人口市民化問題不同，解決城鄉混雜地區的人口市民化，是汕頭新型城鎮化的核心問題。

3.1.2 陷入低水平均衡的城鎮化困境。

經過改革開放近40年的發展，城鎮化經歷了極化階段和極化調整階段后，最終在這一地區形成一種典型的“異化現象”——城鎮化低水平均衡的城鎮化發展格局。當前汕頭地區城鄉人口流動停滯，從近十年的人口城鎮化率看（圖3），汕頭城鎮化率為70%左右，變化不大，主要受城鄉人口自然增長影響。

另一方面，對于汕頭地區而言，其傳統的發展模式也陷入了困境，存在“低效的土地利用，低成本的土地利用模式和粗放的要素投入，低水平的產出”之間的惡性循環。從而使得該地區城鎮化發展現狀，表現為低端化的產業、低品質的空間、低層次的人群。這是汕頭地區城鎮化困境的根源所在。

3.1.4 “就地城鎮化”是其城鎮化發展的現實選擇。

人多地少一直是制約汕頭發展的重要因素。汕頭市域建設總用地531.66 km2，占市域總面積的25.73%，已近增長極限。增量空間不足，存量改造成為必然選擇。空間資源受限，城鎮化格局的低水平均衡現狀，使得“就地城鎮化”成為汕頭優化自身城鎮化格局和提高城鎮建設質量的現實選擇。中心城區人口承載力不足，大面積的城鄉混雜地區成為城鎮化重要載體，客觀上也凸顯了就地城鎮化的必要性。

3.2 汕頭就地城鎮化的兩大挑戰

3.2.1 挑戰一：城鄉空間組織碎化。

鄉村工業化進程是汕頭城鎮化的主要動力。但是這一過程中，城鄉空資源缺乏管控，土地資源管理失控，鄉村地區建設無序的現象突出。空間半城鎮化引起人口被動城鎮化和半城鎮化。從現狀特征上看，城鄉混雜地區的空間仍未擺脫“亦城亦鄉”狀態，粗放的工業化仍是空間演化的主要動力，城鎮功能也嚴重缺失、特色不明顯，空間環境缺乏吸引力、承載能力十分有限，這一切使該地區既無法滿足向工業化后期和后工業發展的內在需求，也難以承擔城鄉統籌和新型城鎮化重任的外在要求，因此，亟需對這一區域的空間進行再構。

3.2.2 挑戰二：社會形態碎化。

潮汕地區的社會特征存在典型的社會自組織現象。宗族、長老、商會等社會組織，對汕頭社會形態的影響相對較大。同時，社會形態的破碎還表現為城鄉人口居住生活等社會結構和社會空間的碎化。在有限的空間范圍內，同時集聚了外來人口、農村農轉非人口和城鎮人口等不同社會屬性的人口。這種碎化的社會形態，使得社會問題突出，社會形態破碎，從而也使得城鄉空間的管控出現問題。非法建設用地擴張，難以有效管控。從某種意義上看，汕頭現有雜亂無序的空間形態，是社會組織功能弱化和社會空間碎化的惡果。

3.3 汕頭就地城鎮化的路徑

針對汕頭地區的實際面臨的問題和城鎮化發展的階段性特征。筆者從城鎮化格局，人口社會形態轉型，空間形態等方面汕頭就地實現城鎮化的六大路徑。

3.3.1 “城鎮化的重心”轉移：大城市—中小城市。

統籌城鄉建設發展，以現有的區縣和中小城鎮為主體，充分利用這些地區的公共服務基礎和良好的人居環境，擴容提質增強人口承載能力。鼓勵本地農民就近進城創業、就業和居住，形成以縣級城鎮和小城鎮為主的城鎮化載體，推動人口就地就近實現市民化。

3.3.2 “村民身份”轉型：“村民”—“居民”。

推動人口市民化，就是要促進“村民”向“居民”的轉型。不僅存戶籍制度的轉型入手，更要從就業、養老、醫療、教育等方面，建立與城鎮居民相統一的保障機制和保障體系。發揮原有村集體的組織架構的優勢，在文化生活，職業培訓等方面，逐步引導“村改居”半城鎮化人口充分實現市民化。強調人口城鎮化和市民化問題，是要求著重解決人口城鎮化質量不高的具體問題。人口城鎮化和人口的市民化存在一個典型的差別，人口的城鎮化是居住環境和工作環境的變化，而人口的市民化是身份的改變和需求的保障的過程。

3.3.3 “空間形態”轉型：“無序”—“有序”。

為實現城鄉空間的轉型，首先要強化空間管制——遏制無序增長態勢。重點要化解資源環境的壓力與矛盾；劃定開發邊界，強化鄉村法定規劃管控，推行鄉村規劃許可證制度。然后，要推動擴容提制，推動存量改造，實現空間重構，重點在于打破碎化的空間形態和空間組織模式，通過“三集中，三整合”的城鄉統籌模式，推動內部城市更新與重構，為城鎮化創造條件。

3.3.4 “經濟模式”轉型：“自給自足”的封閉模式 —“良性循環”的開放模式。

轉變經濟發展模式，由靠要素投入轉向靠要素組合優化轉變，由靠二產帶動轉向依靠三大產業協同帶動轉變；由靠增耗物質資源轉向靠科技、勞動者素質、管理提升轉變。重點在于重構所謂的汕頭發展模式，需要打破鄉村工業化為主導的現行發展模式，推動產業結構的轉型與升級。針對建設用地飽和，立足于小型的專業化園區實現產業的集聚；同時通過創新要素的投入，實現新經濟形態的構建和傳統產業經濟的更新換代，最終實現以專業化園區為載體，創新創業環境為特征的現代產業集群，根本上改變汕頭城鎮化的內在動力。

3.3.5 “土地利用”轉變：“增量擴張”—“存量優化”。

汕頭這類城鄉混雜地區，已經高度城鎮化、并且仍在高速城鎮化的地區，要促進城鎮化根本轉型，今后必須進行制度改革與創新，實現資源的優化配置，再次解放生產力。要實現這一目標，就必須改變現有建設用地“增量擴張”的局面，轉向“存量優化”的思路，而現有低效存量建設用地又主要分布在農村。因此，通過以農村土地制度改革為核心的制度創新，協調城鄉之間、政府與村民之間的利益分配關系，走自上而下與自下而上的新型城鎮化道路，促進城鎮化模式的根本轉型。

3.3.6 “體制機制”轉向：自下而上與自上而下共同作用。

為保障新型城鎮化發展，需要創新城鎮化的體制機制。強調以“政府引導、以村為主、居民自愿”的原則，推動城鎮化治理模式的有序更新。以區縣為主體，推進本地農村人口城鎮化。優化縣域城鎮化格局。推進新農村社區建設，建立城鄉無差別的公共服務共享機制；創新新農村社區管理模式，提升農村新社區人居環境；政府需加強引導和管控；完善半城鎮化地區設施配套，保障半城鎮化人口充分融入城鎮。采取靈活的農村土地政策和土地使用機制。

4 結論

城鎮化發展不僅是一個社會問題也是一個空間問題。在當前城鎮化發展趨勢和新型城鎮化的新要求下，推動城鄉混雜地區城鎮化發展，不僅需要從空間結構優化，更要從社會結構和體制機制的創新入手，掃除一切阻礙人口市民化和新型城鎮化發展的壁壘。汕頭作為典型的Desakota地區，是研究這一類型區域的城鎮劃路徑的良好案例。就地城鎮化的發展路徑和發展策略，是解決這一地區城鎮化問題的有效手段。該研究提出的“城鎮化重心轉移”“身份轉型”等六大策略，是解決就地城鎮化問題的重要方向和有效手段。但是面對城鎮化發展的不斷深化和城鎮化需求的不斷轉變，探索新型城鎮化的合理路徑，依然還有較大的研究價值。

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