我國社區矯正的內卷化傾向及其治理

梁宇棟

[摘? 要]回顧近十幾年來社區矯正制度的立法實踐，呈現內卷化的傾向。社區矯正小組的準行政化、社區矯正過程的復雜化、社區矯正效果的碎片化是這種傾向的具體表現。而社區矯正機構在治理能力與治理負荷方面存在的內在張力和社會組織發展相對滯后兩種因素交互影響共同推動了這種傾向的形成，其內在邏輯是面對這些因素無實質性變化的境遇，國家權力通過矯正小組實現國家對基層社會影響力的再強化。為了避免這種傾向所導致的制度本身的僵化，應在社會組織自身及其參與社區矯正等層面予以制度性支持。

[關鍵詞]社區矯正;內卷化;治理;社會組織

[中圖分類號]C30? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）05-0067-06

一、立法回顧與問題

社區矯正是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體、民間組織、社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動，是與監禁矯正相對應的一種經濟、有效、人道的刑罰執行方式。[1]它是我國刑事法律適應“行刑社會化、刑罰輕緩化、監禁人道化、成本經濟化的國際趨勢”[2]的重要步驟。從2003年開始試點推行社區矯正制度以來，在各個方面取得了豐碩成果。大量的相關政策、法案的密集出臺是這一時期的重要特點。2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱“兩高兩部”）聯合下發了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，確定北京、上海等省市作為全國首批社區矯正試點省市開展社區矯正試點工作。2004年5月，司法部發布了《司法行政機關社區矯正暫行辦法》，該辦法分為六個部分，分別規定了社區矯正工作的原則、社區矯正工作的機構人員及其職責、社區服刑人員的接收、社區矯正措施、社區矯正的終止等內容，為試點地區的司法行政機關開展社區矯正工作提供了基本政策性依據。隨后在2005年，將社區矯正工作試點擴展至18個省區市。最終，在2009年社區矯正工作在全國范圍內全面鋪開。2011年2月，十一屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國刑法修正案（八）》，明確規定了對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區矯正，這意味著我國社區矯正制度與刑法無縫對接，為《社區矯正法》出臺做出重要鋪墊。2012年，“兩高兩部”聯合出臺《社區矯正實施辦法》，社區矯正制度進一步體系化。2014年江蘇省出臺了我國第一部關于社區矯正工作的地方性法規——《社區矯正工作條例》，它的頒行標志著社區矯正制度向法律化邁出更為堅實的一步。全國其他各地方結合自身實際情況，不斷總結經驗教訓，相應地制定了社區矯正實施細則。2016年底，國務院法制辦公布《社區矯正法》（征求意見稿）（以下簡稱“意見稿”）正式公開向社會公眾征求意見，《社區矯正法》的出臺亦已可期。

我們可以看出“兩高兩部”采取先行先試、逐步推廣、不斷總結、漸進推進的審慎方式穩妥推動社區矯正的立法工作。整個過程大致可分為兩個階段：第一階段從2003年到2012年是社區矯正工作在全國范圍內逐步展開的過程，包括立法政策的制定，配套制度的完善、各級社區矯正機構的設立和運作等。第二階段從2012年開始到2016年發布“意見稿”，其中關鍵環節是2012年《社區矯正實施辦法》的出臺，它是立法者總結從2003年以來全國各地在社區矯正實踐過程中的經驗教訓，并在此基礎上進行制度性的反思、提煉與完善的結果。自此以后，以該辦法的制度框架和內容為基準，全國各省市地方在對其予以細化和具體化的基礎上出臺相應的法規和實施細則。可以說，這個立法實踐過程基本呈現了源于歐美國家的社區矯正制度力圖實現本土化所做的各種摸索、嘗試與努力的真實軌跡。那么從學理的角度講，我們應該如何描述并展現此過程？在現實的外在環境約束與內在制度局限彼此交互作用與影響下社區矯正立法又是如何回應和調整的？對這些問題的思考對于當前社區矯正立法有一定的借鑒意義。

社區矯正作為一種刑罰執行方式，對社區服刑人員的監管仍然是其重要特征。它是對服刑人員實施各種矯正措施的前提和基礎。但是，社區矯正監管方式具有社會化、開放性等特點，無疑也增加了這種監管的難度。從2003年推行社區矯正制度以來，服刑人員的脫管、漏管的現象普遍存在。[3]這也是社區矯正立法機構在制度的設計與具體安排方面必須考慮與回應的重要問題。2012年后出臺的一系列立法文件、法規正是這些回應的集中體現。根據“內卷化”的相關理論，我們將這個回應過程及結果稱之為社區矯正的內卷化傾向，具體是指在外在條件的約束下，通過制度的確立、修改和補充使得制度本身不斷地精細化和復雜化，而其結果并不完全與設計初衷相吻合，且有進一步自我維續、自我強化的趨勢。

二、社區矯正內卷化傾向的表征

（一）社區矯正小組的準行政化

在2012年“兩部兩高”聯合出臺《社區矯正實施辦法》中首次規定了社區矯正小組的組成與職能，將原來由社區矯正機構主持、社區委員會輔助、社會組織積極參與的基本架構進行了補充并進一步細化。隨后江蘇省出臺的《社區矯正工作條例》和各地方制定的實施細則對矯正小組的職能做了更為細致的規定。其中社區矯正小組的設置是其亮點之一。它在人員組成、職責和隸屬關系等方面體現出準行政化的傾向。

在社區矯正小組成員的聘用方面，《四川省社區矯正實施細則》對社區矯正社會工作者就做出明確規定，面向社會公開招聘，由具有社工資質或者相當專業知識的人員擔任，承擔聯系溝通社區服刑人員、開展談話教育、心理矯正、社會適應性幫扶等專業化工作。

在社區矯正小組的職能方面，江蘇省的《社區矯正工作條例》第七條規定，社區矯正機構負責執行社區矯正，具有包括：開展適用社區矯正的調查評估、辦理接收和解除社區矯正手續、組織和實施對社區服刑人員的監督管理、組織和協調對社區服刑人員的教育矯正、社會適應性幫扶等職責。司法所承擔社區矯正日常工作。而該條例第十五條第三款規定，矯正小組成員按照社區矯正責任書履行下列義務：（1）督促社區服刑人員按照規定向司法所報告有關情況、參加教育學習和社區服務、遵守有關監督管理規定;（2）定期向司法所反映社區服刑人員遵紀守法、日常生活、工作學習等情況;（3）發現社區服刑人員有違法犯罪或者違反監督管理規定的行為，及時向司法所報告;（4）協助司法所開展教育幫扶工作等。通過比照，我們可以看出，社區矯正小組承擔了司法所的部分職責，主要表現為輔助社區矯正機構組織、協調、實施對社區服刑人員的管理和幫扶。

在社區矯正小組與司法所之間的關系上，江蘇省《社區矯正工作條例》第十五條規定，司法所應當為社區服刑人員確定矯正小組，并與矯正小組簽訂社區矯正責任書，根據小組成員所在單位和身份，明確各自的責任和義務。矯正小組組長由社區矯正執法工作者擔任，成員包括社區民警、社區矯正社會工作者、志愿者、村民委員會或者居民委員會代表、社區服刑人員所在單位或者就讀學校代表、家庭成員或者監護人、保證人。社區服刑人員為女性的，矯正小組應當有女性成員。四川省社區矯正實施細則除此之外，還具體規定了第五十一條，司法所應當在社區矯正日常工作中定期與矯正小組成員溝通聯系，指導、督促矯正小組成員按照矯正責任書的內容，協助司法所落實對社區服刑人員的監督管理和教育幫助措施。發現矯正小組成員不認真履行義務、不能正常發揮作用的，應當及時給予調整。同時，在司法所接受社區服刑人員后，在根據法定的條件對其進行調查評估后擬定矯正方案，最終報司法所負責人批準。可見，社區矯正小組是直接向司法所負責，并按照司法所的要求和指示開展工作。

可見，社區矯正小組通過對社區矯正機構職能的部分復制完成社區矯正機構的職能下沉與吸附，并在人員組成、定位、職能性質等方面具有明顯的的準行政化傾向。

（二）社區矯正過程的復雜化

學界已經普遍認識到，社區矯正預期目的實現很大程度上取決于社會力量的參與程度。因此，在社區矯正的過程中，充分調動服刑人員的家屬、志愿者、社會團體、學校、企業單位等社會力量，利用其優勢和資源參與社區矯正具有重要意義。社區矯正小組的設置是對這一要求的制度性回應。以社區矯正小組為平臺，將各種社會力量動員和組織起來，形成合力，推動社區矯正工作的開展。然而，我們應該看到，在社區矯正工作中，參與主體的多樣性使得彼此之間的關系趨于繁雜。各個主體在各自的范圍內展開社區矯正工作，基于彼此職能性質、目的、方式、具體措施以及對社區矯正工作的認同感等因素的差異決定了彼此溝通、協調、銜接和監督變得越發必要和繁復。

（三）社區矯正效果的碎片化

根據2012年《社區矯正實施辦法》中刑罰執行個別化原則的規定，在社區矯正過程中，社區矯正機構根據社區服刑人員的人身危險性和社會生活境遇的個別性成立矯正小組，制定和實施矯正方案，對服刑人員進行監管和幫扶教育。然而，社區服刑人員在自身性格、文化水平、主觀惡性、家庭背景、社會關系、人身危險性、改造態度、情感傾向、行為方式等各方面的差別較大。各個參與主體比如學校、企業、社會團體、志愿者等基于自身的性質、目的、對社區矯正的認知與認同、矯正手段、方式等方面的情況也不相同，這些因素可能導致在社區矯正工作中，對社區服刑人員實施矯正的效果缺乏連貫性和一致性，出現彼此相互重疊，甚至沖突的情況，對社區服刑人員的矯正效果出現碎片化的傾向。

（四）社會組織參與度不足

社會組織作為重要的社會力量，在組織服刑人員參加思想、法治、社會公德教育活動和公益勞動，對其展開心理健康教育與矯正、就業培訓、社會幫扶等方面能夠發揮積極作用。從2003年試行社區矯正工作以來，社會組織在社區矯正工作的角色定位經歷了從政策性鼓勵、法規明確定位，到明細社會組織參與社區矯正具體途徑的過程。這也是對社會組織在社區矯正工作中的意義的認識逐步深化的過程。然而，社會組織參與社區矯正力度不足則是學界的普遍共識。當前，根據2016年“征求意見稿”第三十二條的規定，社區矯正機構可以公開擇優購買社區矯正社會工作服務，為社區矯正人員在思想教育、心理矯治、職業技能等方面提供必要的幫扶。由此可見，國家將通過項目制的方式吸納社會組織參與社區矯正工作。然而，在社會組織購買社會公共服務時，政府通過購買指南進行意向性選擇會減少社會組織參與社區矯正的機會。[4]而意見稿中對社會公共服務內容的規定則進一步限制了社會組織參與社區矯正的深度和廣度。因此，社會組織參與度不足進一步強化了自上而下相對封閉的垂直式治理的格局，而向開放式、多元化橫向共治的格局轉變的可能性則在逐步降低。

三、社區矯正內卷化傾向的生成邏輯

（一）社區矯正內卷化的內在動因

1.社區矯正的治理能力與負荷之間存在內在張力。著名社會學家、美國斯坦福大學周雪光教授認為，在構建現代化國家治理體系的過程中，政府自身的治理能力與治理負荷之間存在內在張力。任何制度設計與安排都必須考慮到治理機構的執行能力與管理對象之間的關系是否匹配，一旦管理對象的規模（如人口、地域范圍）、治理內容與形式超出治理機構的能力限度，治理能力的削弱乃至空轉的情況就會出現，運動式治理成為緩解這種張力的現實選擇。當達到一定的極限時，治理機構的自身膨脹成為必然要求。[5]社區矯正機構在開展社區矯正工作中同樣面臨這一張力。根據《關于加強司法所規范化建設的意見》中的規定，司法所作為司法行政機構的基層組織除了承擔社區矯正日常工作，組織開展對非監禁服刑人員的管理、教育和幫助之外，還要承擔社區調解、法律援助、法治宣傳、維護社會穩定等工作。而相應地在人員、經費以及技術等資源投入卻相對有限。在社區矯正工作中，經費不足、專業編制不夠、各種信息技術設備及其手段滯后等問題普遍存在。司法所自身社區矯正治理能力與社區服刑人員的數量，社區范圍等治理規模之間不匹配凸顯。隨著社區人口規模以及社區矯正人員數量的增加，這一矛盾也隨之加劇，對社區服刑人員監管的力度和范圍將受到限制和削弱。顯然，從2003年試行的以司法所主導、社區委員會輔助、鼓勵社會組織參與的管理模式不能適應社區矯正工作的要求。社區矯正機構的擴張是其內在張力的必然要求。社區矯正小組正是體現此要求，是緩解社區矯正模式自身能力與治理負荷內在緊張的制度性選擇。

2.社會組織自身發展相對滯后。2016年《社會團體登記管理條例》修訂以前，社會組織整體上都面臨著合法性困境。雙重管理體制直接導致社會組織注冊難，合法身份缺失。由于合法性的困擾，自身社會公信力不強，資金的募集、管理和使用無法得到透明和規范地監督和評估，人員的招募和培訓與管理混亂等情況是社會組織處境的基本寫照。在2013年3月，民政部對于行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類組織實行民政部門直接登記的政策，[6]放松了雙重管理體制的剛性對社會組織發展的束縛。但是，社會組織自身在治理機構、運作機制、規章制度和行為準則以及公信力等方面還有很長的路要走。社會組織發展無法適應社區矯正工作對其自身的要求，這直接影響到了自身在社區治理以及社區矯正中作用的發揮，這無疑也對社區矯正制度的選擇與設計產生影響。

（二）社區矯正內卷化的生成邏輯

正是基于對上述因素的綜合考量，圍繞社區矯正中存在矯正人員監管的問題，立法部門需要作出相應的回應。在保持原有基本社區矯正管理模式結構不變的前提下，2012年《社區矯正實施辦法》對社區矯正小組作出具體規定。根據這些規定，社區矯正機構一方面通過規定自身與矯正小組之間的隸屬關系的方式將其自身的部分職責下沉至矯正小組，實現矯正小組的準行政化，以彌補自身治理能力有限的不足;另一方面社區矯正機構以社區矯正小組為平臺將社區服刑人員的家庭成員、監護人、保證人所在單位、學校、企事業單位、社會組織及志愿者等社會力量吸納進既有的“司法所+社區委員會”的管理體制之中，從而充分調動和利用各種力量和資源加強對社區矯正人員的管理和監督。顯然，立法部門通過準行政化的矯正小組將政府權力進一步深入到人們的日常生活中，并以此為平臺，將家庭、學校、企事業單位、社會團體、基層組織、社會工作者和志愿者有力地組織起來參與社區矯正工作，從而實現政府科層控制與社會整合的雙重目標。社區矯正小組正是實現縱橫交錯的控制網絡的交匯點。

在社區矯正過程中體制性吸納和權力沉降，會導致社區矯正工作人員公職化、社區矯正工作方式機關化及項目政績化、從而進一步限制社會組織發展的空間。隨著社區矯正工作范圍的不斷擴大和內容的縱深化以及內在復雜性的增加，社區矯正機構自身再膨脹的擴容沖動將不可避免，從而陷于自我維續、自我強化的循環之中，進而逐漸趨于僵化。從本質上講，社區矯正小組制度是對國家自身同基層社會原有控制關系的持續再強化的產物，具有強烈的現實觀照。這就是社區矯正內卷化傾向的真正邏輯所在。

（三）社區矯正內卷化傾向的效果追問

根據美國普林斯頓高等科學研究所社會科學教授格爾茨的觀點，這種通過對既有制度的再改造從而進一步實現該制度的精致化和復雜化并趨于僵化時，可能相應的出現一系列的后果：固化、提升或者退化，至于哪一種可能性視情況而定。[7]而印度歷史學家杜贊奇則提出在國家治理從傳統向現代轉型的背景下，國家權力在向鄉村基層社會延伸時自身機構官僚化不徹底所造成的行政有效、治理無效的狀態僅僅是國家政權內卷化[8]后果的一種可能性而已。實際上，在社區矯正過程中，這些參與主體除了受到上述因素的影響外，社區的空間格局、人口組成及規模、社區治理能力、社會團體、志愿者的專業化程度與職業操守、司法所、社區委員會對社區矯正的控制力等也是影響社區矯正效果的因素。在不同時空背景下這些因素進行不同組合會導致這些參與主體做出不同行為選擇，從而最終影響社區矯正的效果。但是我們也必須清醒的認識到，社區矯正小組的設置并沒有完全解決治理規模與治理能力之間的內在緊張，而只是在一定程度上緩解和轉化的結果。在矯正過程中，社區矯正機構不僅需要組織各個參與主體參與社區矯正工作，厘清各主體的職責、理順彼此之間的關系，擬定、執行矯正方案，收集、整理各個主體反饋的信息，適時調整、改進矯正方案，從而推動社區矯正工作的順利開展。同時還要監督各個主體在社區矯正活動中的各種違法失職等行為，以便及時糾正這些行為，使其回歸社區矯正的正常軌道。最終形成各個主體在社區矯正工作中分工負責、相互配合的基本態勢。可見，社區矯正小組的出現，在適當地分擔社區矯正機構的部分職責以緩解外在壓力的同時，相應地也強化了社區矯正機構在整個社區矯正工作中的組織、動員、協調、推動、反饋與監督的角色，以防止各個參與主體在社區矯正工作中出現失職問題。當各種動態因素的交互影響持續加大時，社區矯正機構對各個參與主體的管理與監督也越發緊迫和頻繁。自身治理能力的有限性無法滿足這一要求時，內部機構隱性失控的局面將會出現，再次面臨“權力空轉”的困局。從這個角度講，社區矯正內卷化的結果不是靜態的呈現，一般而言可能是一個動態的過程，即提升——固化——退化。這個過程與社區矯正機構和小組適應外在環境的能力相對應。

四、社區矯正內卷化傾向的治理路徑

從上文的論述中我們可知，社區矯正內卷化的根源在于社區矯正機構自身能力與外在負荷之間存在的內在張力。這種張力并沒有隨著機構及其職能的增設而得以根本性的解決，而只是一定程度上的緩解與轉化。這一結果也成為進一步維續和強化內卷化的動力。因此，要徹底解決社區矯正制度的內卷化問題，就必須從內向型管控式向外向型多元共治模式轉變，而社會組織的參與是關鍵。因此，治理社區矯正制度內卷化舉措就是扶持、幫助社會組織參與社會治理和社區矯正。具體包括以下幾個方面：

（一）進一步完善社會組織相關法律法規，降低社會組織準入門檻

根據2016年國務院修訂的《社會團體登記管理條例》第九條的規定，申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請登記。可見，我國的社會團體管理實行雙重管理體制，即：每一個社會組織都需要一個“登記管理機關”和一個“業務主管單位”。這種制度安排雖然有利于政府管理，降低社會風險，但并不利于民間社會組織的健康培育和持續發展。針對這一局限，在2013年國務院民政部開始實行部分門類的社會組織直接登記的政策，并在全國逐步推行。這在很大程度上逐步解決了雙重管理制度的剛性所引起的民間社會組織的合法性困擾。然而對社會組織的主體資格的要求依然過高。根據2016年國務院修訂的《社會團體登記管理條例》的規定，關于社會團體的主體資格需要符合以下幾個條件：（1）申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請登記。（2）有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員;個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個。（3）有規范的名稱和相應的組織機構。（4）有固定的住所和與其業務活動相適應的專職工作人員。（5）有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上活動資金等。其中除了業務主管單位的審批之外，對于會員人數以及資金等方面的要求，對于規模較小且數量眾多的社會組織，尤其是社區組織而言無法真正達到，從而不僅限制了社會組織的多樣性和專業化程度，而且也制約了社會組織，尤其是社區組織參與社區治理和社區矯正的深度與范圍。

（二）引導社會組織加強自身建設

公信力是社會組織的生命線，必須加強社會組織自身的建設。政府應當引導社會組織建立法人治理機構，建立決策科學、執行有力、監督到位的運作機制;確立完善的規章制度和行為準則，從而使組織在規范化、制度化的軌道上運行;完善信息公開、文檔管理、人員培訓與任免、信用評估和獎懲機制等制度，從而有效地接受社會監督，提升自身的公信力。另外，建立和加強黨組織對社會組織在思想、組織等方面的有力領導，為社會組織發揮積極作用提供強有力的政治保障。

（三）加大對社會組織參與社區矯正的政策扶持力度

2016年《社會團體登記管理條例》關于社會團體必須是法人的規定進一步明確了社會組織不是黨政機關的附屬機構，而是通過在資金、人事、組織、職能、管理模式等方面與行政機關的脫離，實現自身的自主性和自治性。這表明，一方面政府積極推進政社分開，減少政府對社會組織具體活動的干預;另一方面通過規定社會組織組織自主、獨立運作的平等法律地位以促進社會組織間的良性競爭，從而最大限度地激發社會組織參與社會活動和事務的積極性、主動性。然而，政社分開并不意味著脫離政府的監管與支持。相反，由于社會組織的非營利性，除了政府通過政府購買的形式支持社會組織開展社會活動外，還需要政府出臺一系列配套政策給予社會組織在資金、人員、稅收等方面的扶持和優惠，尤其在參與基層社區治理與矯正方面應當加大對專項項目、資金、場地等的支持力度。

參考文獻：

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責任編輯? 杜福洲