土地收儲在城市開發建設中的作用探討

黃秋蘭

摘要：城市開發建設具有包括領域范圍廣、涉及范圍大等諸多特點，包括了交通能源建設、建筑工程建設、綠化工程建設、水利工程建設以及工農業生產設施建設等領域范圍，這些城市開發建設主體的領域最基本的需求便是對土地資源的需求。而土地收儲作為提供城市開發建設土地資源的有效手段，直接關系到城市化的程度，科學合理的土地儲備為城市的開發建設提供了所需的土地資源需求，從而保障了城市開發建設的基本土地條件。

關鍵詞：土地儲備；城市開發；作用

如何為城市開發建設提供合理規劃的土地資源是土地儲備機構的工作重點和核心內容。城市土地作為城市化發展進行中城市居住人口基本的經濟與生活保障，既能夠體現我國城市化進步發展的科學性和建設性，同時也能緩解我國作為人口大國存在的人均土地資源矛盾的現實問題。在中國社會經濟發展的過程中解決人均土地資源矛盾這一現實問題是政府工作的重要導向，政府只有在堅持以經濟發展水平為引導的前提下才能切實解決城市開發建設中的土地資源問題，從而為實現城市化過程中土地資源公平分配的目標提供有效的動力。本文在分析廣西區內城市開發建設中土地儲備工作現狀的基礎上對土地儲備在城市開發建設中的作用進行了相關探討。

一、城市開發建設中土地收儲現狀分析

（一）土地收儲工作周期較長

土地收儲工作是一個系統性工程，包括土地的規劃選址、立項審批、用地報批、變更登記、征地拆遷、土地供應等工作，這些工作涉及到土地所在地的各個部門辦理。特別是征地拆遷工作，即便是土地儲備機構與土地權利人簽訂了土地收儲協議，但因為征地拆遷等問題，工作推進力度不夠，導致收儲土地無法及時供應，且土地收儲本身就是取得土地使用權的過程，涉及原土地權利人的切實利益調整，因此一個儲備項目的收儲工作往往歷時1-3年的周期，甚至更長。

（二）土地收儲資金緊缺

土地收儲資金的流轉作為城市開發建設中土地收儲工作的基本環節關系到土地收儲工作的可行性目標。政府在土地收儲工作中需要在保證資金流動的合理性和充足性的前提下才能實現土地收儲的正常推進[2]。近年來，國家新政策調整了土地儲備籌資方式，特別是財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》 （財綜〔2016〕4號）文，要求自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，只能通過土地出讓收入、國有土地收益基金、政府發債以及其他財政資金解決。在財綜〔2016〕4號文發布之前，廣西區內各土地儲備機構的土地收儲資金來源主要是銀行貸款，財政投入資金有限，不能從銀行貸款籌措土地收儲資金后，土地收儲資金緊缺，無法滿足當前土地儲備工作的需要。

（三）土地收儲應急機制較為缺乏

城市開發建設中土地資源的涉及范圍包括了存量建設用地、新增建設用地等等多種形式的土地資源，在城市開發建設中土地收儲工作目標是實現對各種形式土地資源的科學管理和合理利用。在土地收儲工作中具體的方式分為土地收購、土地前期開發、土地出讓等系統流程，不同城市的土地收儲在收儲數量、土地規模、收儲價格、土地使用年限以及收儲方法等環節中都體現了城市化發展的程度差異。在土地收儲實際工作中，各個收儲環節所產生矛盾的影響通常會出現新的社會問題，而土地儲備機構在針對土地收儲工作具體項目的過程中缺乏對土地收儲各個環節中產生各種影響的預測，土地儲備機構需要建立土地收儲工作產生社會問題的應急機制才能實現城市開發建設中土地收儲工作的科學發展。

二、土地收儲在城市開發建設的作用分析

（一）提升城市發展的作用

城市開發建設中土地收儲工作可以達到促進城市發展的目標，土地收儲工作的有序性能夠在提升城市發展方式、發展方向以及提高居民生活水平方面有著相當的契合作用，城市的高效發展能夠實現城市基礎設施的建設、人均收入的提高以及就業率的提升等多個目標[3]。在城市開發建設中土地收儲工作通常會強調對工作本身流程的規劃和土地綜合效益的提高，政府在土地收儲工作中注重對城市居民生活水平的改善、就業率的提升以及基礎設施的建設，是實現以人為本的社會生態文明建設的重要推動力。土地收儲工作在以城市發展的可持續原則為最終目標的前提下來開展工作能夠有效的解決土地收儲流程中存在的一些政府與利益方之間的矛盾，因此土地收儲工作的有序化、科學化是提升城市發展水平的重要手段。

（二）完善政府管理職能的作用

土地收儲工作的合理性能夠起到完善政府管理職能的作用，城市開發建設中土地收儲工作的全方位管理體制中體現了政府管理職能的具體應用，在進行土地收儲工作的過程中政府需要在遵循管理流程的基礎上與土地收儲所涉及的各個利益方進行溝通和交流，這種溝通和交流中所包含的管理職能的實踐性是實現市場關系變化的重要手段。而政府在解決由于土地儲備工作造成的與利益方之間的資金矛盾、社會矛盾、工作矛盾的過程中能夠充分的發揮政府在管理職能方面的作用。因此，城市開發建設中土地收儲工作的進行能夠不斷總結和完善政府管理工作職能的經驗，從而逐步完善政府在土地收儲過程中全方位的管理職能。例如政府為解決土地收儲工作而建立的土地收儲文件政策等，便是從土地收儲工作的特點來對土地收儲工作中的矛盾問題進行同步的解決機制，這就能夠從政府管理職能的角度保證土地收儲工作與城市開發建設的同步性。

（三）提高政府對土地市場的宏觀調控作用

通過土地收儲，政府手中掌握著土地資源，根據土地市場的需求對手中的土地資源進行合理分配，特別是在當前國家要求加強房地產市場調控的背景下，要貫徹落實國家加強宏觀調控的重大決策部署，加強科學合理的土地供應計劃對經濟建設和社會發展的促進和保障作用，進一步優化土地供給側市場配置結構，保證社會經濟在新常態下平穩較快發展?？偟膩碚f，土地收儲是按照土地儲備的有關程序依法取得土地，通過進行前期開發后達到供地條件，按照市場需求供應各類建設用地，能夠實現土地資源利用的合理性和最優化，是合理調控土地市場關系的一種經營管理的機制和行為。同時，土地收儲工作在提升土地規劃的有效性基礎上又起到了增加地方財政收入的目標，而且在土地市場的公開性，透明性等方面也能夠發揮較強的推動作用。

（四）提高土地利用率，促進土地節約集約利用。

土地儲備制度的建立，除了開展新增用地的收儲工作外，還使各地能夠通過收儲方式對城市內部的閑置土地，因企業破產、撤消、搬遷騰出的土地，舊城改造土地和低效土地等存量建設進行重新開發利用，提高土地利用率。存量建設土地收儲后，通過前期開發和整理便可進行供地，加快了土地再利用步伐。特別是對一些環境較差、規劃條件不理想、單獨無法實現有效開發的地塊，通過土地儲備統籌規劃盤活，較好地挖掘和發揮地塊自身優勢，促進了土地資源的優化配置。

三、結語：

在城市開發建設過程中土地儲備機構需要對土地收儲工作進行合理規劃、科學收儲，在依據法律法規的基礎上，為高效的城市開發建設打下良好的土地收儲基礎。

參考文獻：

[1]李佳，路新利.城鎮化進程中農村土地流轉對我國小城鎮發展的影響[J].改革與戰略，2017（4）：119-121.

[2]盧為民，唐揚輝，徐升燕.城市群發展中的土地利用問題及對策[J].中國土地，2017（11）：49-51.