黃河流域高質量發展的戰略設計及其支撐體系構建

任保平 張倩

內容提要：黃河流域是我國重要的經濟地帶，也是推動全國區域協調發展的關鍵區域。立足于黃河流域的發展狀況，以生態環境保護為前提的黃河流域高質量發展應推動分類發展、協同發展、綠色發展、創新發展和開放發展。依據“共同抓好大保護，協同推進大治理”的黃河流域高質量發展的戰略思路，應以生態環境保護和高質量發展為目標，從分類發展、協同發展、綠色發展、創新發展、開放發展五個維度出發推動黃河流域的高質量發展，同時要完善黃河流域高質量發展的戰略規劃、法律制度、空間管控、體制機制等戰略支撐體系。

關鍵詞：黃河流域;高質量發展;生態環境保護

中圖分類號：F127? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）10-0026-09

進入新時代以來，立足于生態文明建設全局，著眼于我國經濟的可持續發展，習近平總書記多次強調要建設人與自然和諧共生的現代化經濟體系，并在中國共產黨第十九次全國代表大會上所作的報告中明確提出要加快生態文明體制改革，建設美麗中國[1]。2019年9月，習近平總書記在河南考察時強調了黃河流域的生態保護和高質量發展問題，主持召開了黃河流域生態保護和高質量發展座談會。習近平總書記在座談上的講話為推動新時代黃河流域生態保護和高質量發展、打贏脫貧攻堅戰提供了重要遵循。我們需要以講話精神為指導，做好黃河流域高質量發展的頂層設計工作。

一、黃河流域高質量發展的戰略思路

新中國成立70年來，黨和政府對黃河流域的治理與開發一直十分重視，并在黃河的水沙治理、防洪減災等方面取得了顯著成效，對生態環境保護、經濟可持續發展與人民生活水平提高均產生了積極影響。但治理黃河并非一日之功，當前黃河流域仍存在水資源保障形勢嚴峻、流域生態環境脆弱、區域發展質量有待提高等突出問題。在全面建成小康社會的關鍵決勝期，黃河流域的發展問題成為全面打贏脫貧攻堅戰、實現區域協調發展的重要問題。針對黃河流域治理的當前困難，習近平總書記提出了黃河流域生態保護和高質量發展這一國家戰略，并指出這一戰略對我國區域協調發展、人民高質量生活等均具有重要意義。同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等重大國家戰略一樣，黃河流域生態保護和高質量發展也是為實現國家發展總目標而制定的重大國家戰略。黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施，要求流域各省區以黃河的治理和保護為前提，以黃河流域的宏觀大局為背景，以長遠發展為目標，協同推動黃河流域的高質量發展，進而對維護我國社會穩定、促進區域協調發展、促進民族團結產生積極作用[2]。

高質量發展是經濟的總量與規模增長到一定階段后經濟結構優化、新舊動能轉換、經濟社會協同發展、人民生活水平顯著提高的結果。高質量發展階段比高速增長階段有更高的要求，高質量發展的內涵包括：經濟發展高質量、改革開放高質量、城鄉建設高質量、生態環境高質量、人民生活高質量[3]。習近平總書記在河南考察時提出黃河流域高質量發展要“共同抓好大保護，協同推進大治理”，這也是黃河流域生態保護和高質量發展的戰略思路。對于這一戰略思路，我們可以從兩方面理解。

（一）共同抓好大保護

步入新時代，習近平總書記對發展的內涵進行了深刻闡述，并賦予其新的時代意義，提出科學發展的先進理念——“發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展”[4]。在五大新發展理念中，也著重強調了“綠色”這一重要發展理念。針對黃河流域高質量發展這一重要命題，習近平總書記強調黃河流域高質量發展要以保護為先，以黃河生態保護作為黃河流域進一步發展的重要背景依據，在堅持黃河流域生態環境保護、防治水土流失、保障流域居民生活安全的前提下來考慮推動黃河的高質量發展。在制定戰略規劃的過程中，應考慮黃河不同流域段的生態環境特點與流域各省區的發展水平，因地制宜、精準施策，協同推動黃河流域的生態保護與高質量發展。黃河作為中華民族的母親河，在中華兒女的心中有著不可取代的歷史地位，其流域不僅是我國經濟發展的關鍵區域，而且是具有深厚歷史底蘊的中國文化傳承之地，以保護生態為前提的黃河流域高質量發展是千千萬萬中華兒女的歷史使命。

黨和政府從區域協調發展的戰略視角出發，強調在黃河流域的發展過程中，要堅持綠水青山就是金山銀山這一先進發展理念，立足于黃河流域的發展狀況，堅持生態優先、保護為先的發展原則，根據黃河流域水土資源的空間分布，以水而定、量水而行，實現流域內水資源的合理開發利用;因地制宜、分類施策，著眼于省區的發展狀況，從整體發展的視角出發，實現黃河流域上下游、干支流、左右岸的統籌謀劃，共同抓好大保護，實現黃河流域的綠色發展、健康發展。將生態保護作為黃河流域治理及經濟發展的重要前提，全面加強黃河流域生態保護，構建山水林田湖草生態空間一體化保護的生態保護新格局，在推進黃河流域生態修復的同時堅持流域的污染防治，逐步形成上游三江源頭地區“中華水塔”穩固、重要水源涵養區修復，中下游加強水土保持、推動生態宜居的生態安全格局，進而推進黃河流域的高質量發展。

（二）協同推進大治理

生態環境具有系統性，黃河流域的高質量發展亦具有系統性，在共同抓好大保護的前提下，黃河流域的高質量發展同樣需要協同推進大治理的支撐。在協同推進大治理的過程中，應著重強調黃河流域發展的系統性、整體性與協同性。一是系統性。黃河流域高質量發展要實現自然系統、經濟系統和社會系統的和諧共生。以協同推進大治理為政策導向，避免過度開發與利用資源導致自然系統發展滯后，進而對經濟系統和社會系統產生負外部性，應通過推進各系統的和諧共生實現黃河流域的高質量發展。二是整體性。應依據全流域整體的產業發展、流域治理、社會發展等整體狀況設計高質量發展的道路。黃河流域的高質量發展作為各要素組成的有機整體，各要素之間相互依賴又相互制約，具有較強的關聯性。流域治理與其他要素亦有著緊密的內在邏輯關聯，故在以生態保護為導向的同時，應著眼于整體布局，促進黃河流域的整體發展而非針對于單一問題的解決。不考慮其他要素的治理方案只是治標不治本，不能真正解決黃河流域的發展問題。三是協同性。在黃河流域的保護治理過程中，流域內9個省區、329個縣之間要協同推進生態環境治理和高質量發展，在高質量發展的思路及戰略實施等方面依據各地區的比較優勢進行分工，在分工基礎上再進行協作。

黨和政府立足于當前黃河流域的發展狀況，從區域協調發展、打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會等戰略視角出發，對黃河流域的保護與治理提出了新的要求，并對黃河流域的高質量發展進行了頂層設計與戰略規劃。圍繞保護與治理的發展主題，流域內各省區也應協同進行生態治理，根據“共同抓好大保護，協同推進大治理”的戰略思路著力加強本地區流域的生態保護治理。流域各省區應以“讓黃河成為造福人民的幸福河”為戰略目標做好地區發展規劃，為保障黃河長治久安、流域居民安居樂業，進而促進全流域的高質量發展提供省區合力與地方支撐。依據黨和政府提出的戰略思路，流域各省區應對黃河流域保護和治理的系統性、整體性、協同性給予高度重視，從流域全局發展視角出發，著眼于地方的發展特點，因地制宜，將黃河流域的生態問題作為規劃重點進行研究，以協同發展實現黃河流域高質量發展這一重大戰略目標。

二、黃河流域高質量發展的戰略內容

黃河流域面積為745 100平方公里，全長5464公里，共涉及69個地區（州、盟、市）、329個縣（旗、市），其中全部位于黃河流域內的縣（旗、市）共有236個。黃河流域的高質量發展作為我國經濟社會發展的重要一環，對我國區域協調發展有著不可替代的關鍵作用。結合黃河流域的實際發展狀況，基于習近平總書記提出的新發展理念以及就黃河流域發展發表的重要講話精神，這里認為，黃河流域的高質量發展包括分類發展、協同發展、綠色發展、創新發展和開放發展等主要發展內涵。針對黃河流域高質量發展的戰略布局與規劃，有必要依據“共同抓好大保護，協同推進大治理”這一黃河流域高質量發展的核心思路，通過具體戰略支撐促使生態保護政策與經濟發展政策、產業轉型政策等形成政策聯動效應，以共同推動黃河流域的高質量發展。

（一）黃河流域的分類發展

黃河流域作為占地面積較大、各地區發展水平存在差異的復雜有機整體，在高質量發展的政策制定與實施中，需充分考慮不同流域的差異，在黃河流域的高質量發展中突出分類發展的思路。流域各省區需堅持因地制宜、分類指導的原則，充分考慮黃河不同流域的多樣性特征，尊重實際，在堅持保護與治理方向的前提下，以黃河流域的高質量發展為戰略目標，實施與當地發展狀況相適應的政策。本文根據黃河流域的主要特征，將其分為上游、中游、下游三個區域，并對不同區域的政策實施重點進行謀劃。

第一，根據黃河流域的生態功能區劃，上游地區要以三江源地區、祁連山、甘南山地等我國重要水源涵養生態功能區為戰略規劃的關鍵區域。一方面應加強對這一地區的生態保護監管，限制毀林開荒、無序采礦、過度放牧等損害生態系統的社會生產生活方式;另一方面，推進實施一批重大生態保護修復和建設工程，以自然恢復為主要手段，通過政策支撐水源涵養能力的提升。根據分類發展的重要原則，三江源、祁連山等生態功能區發展的重點應集中于生態環境的保護與水源涵養能力的提升。而黃河流域的河套灌區、汾渭平原等糧食主產區，則要以提高糧食產出的數量及質量為戰略目標，通過技術創新發展現代農業，在降低或維持成本的前提下把農產品質量提上去。

第二，就黃河流域中游地區而言，其戰略規劃應主要圍繞污染治理及水土保持來開展。黃河流域發展應因地制宜，有條件的地方要大力建設淤地壩，推進旱作梯田等水土保持工程措施，有的地方則要以自然恢復為主，限制企業生產及居民生活對生態環境的負面影響。黃河流域中污染嚴重的支流，應重視黃河流域對我國發展的關鍵性作用，下大氣力推進治理，以改善民生。

第三，根據黃河流域水土資源的空間分布規律，為實現流域的共同進步與協同發展，位于流域下游的黃河三角洲地區應將保護工作作為區域發展的重點內容，通過合理的戰略規劃實現黃河流域生態系統綠色健康發展，提高黃河流域的生物多樣性。

各地應從實際出發，根據本地區的資源稟賦特點，發揮比較優勢，宜山則山、宜水則水，將流域的資源優勢合理轉化為經濟優勢;宜農則農、宜糧則糧，在黃河流域的河套灌區、汾渭平原等糧食主產區推動農業的專業化、規模化與現代化;宜工則工、宜商則商，根據該地的資源特點與經濟發展狀況積極探索富有地域特色的高質量發展新路子。

除此之外，針對發展水平具有較大差異的黃河流域地區，各省區應因地制宜，實施差異化的精準政策，真正以人民美好生活為發展目標，做好惠民實事。根據分類發展的戰略規劃，黃河流域中經濟發展條件相對較好的地區，如流域各省區的區域中心城市要實現集約發展，其戰略重點是提高經濟和人口承載能力，發揮區域中心城市在政治、經濟、文化、科教等諸多方面對流域其他地區的輻射、引領作用;經濟發展條件相對較差的地區，則要利用科學技術發展推動數字化基礎設施的建設，提高公共服務水平，全力保障和改善民生，并通過生態保護政策從根本上解決安居問題?？偠灾?，分類發展意味著對黃河流域不同發展水平的地區采取針對性措施，考慮其現實的階段性目標，利用其地區資源優勢發展其優勢產業，進而推動各地區的共同富裕，實現黃河流域的高質量發展。

（二）黃河流域的協同發展

黃河作為僅次于長江的中國第二長河，地形地貌較為復雜，橫跨了青藏高原、內蒙古高原、黃土高原和黃淮海平原四個地貌單元，涵蓋青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東9個省區。黃河流域作為一個有機整體，其高質量發展需要各省區著眼于黃河流域的整體布局，調整各地區的產業空間結構以實現優勢互補、合作共贏，通過協同發展促進黃河流域的高質量發展。黃河流域的協同發展意味著沿黃河的省區應該協同起來，以黃河經濟帶的建設與發展作為戰略目標，在目標與規劃統一的基礎上實現區域一體化發展，形成推進黃河流域生態保護和高質量發展的強大合力，從而使得區域的綜合比較優勢得以顯現。就協同發展的具體內涵而言，黃河流域的協同發展包括三個層次的基本內容。

一是在經濟發展方面的協同。要遵循主體功能區的差異化開發建設思路，具體而言，對于黃河上游的三江源頭地區，應按照禁止開發區建設的思路和要求，以生態環境保護為主，發展生態農業，保護好中華民族的水塔;對于生態脆弱區，應按照限制開發區建設的思路和要求，推進重大生態環境保護的修復工程，促進生態文明建設和綠色發展;對于一些生態條件比較好的平原地帶，應按照重點開發區建設的思路和要求，大力推動創新型經濟與新經濟的發展，實施創新驅動戰略;對于重點城市，應按照優化開發區建設的思路與要求，加快經濟結構的優化升級，推進再工業化，建立現代化經濟體系。

二是在生態環境保護方面的協同。要堅持從黃河流域生態保護的全局視角出發，在生態環境較為脆弱的區域，特別是流域上游的重要水源涵養生態功能區，加強對草地、濕地面積的保護，防止土地退化，以自然恢復為主、植樹造林為輔，同時減少開發建設對流域生態造成破壞或污染，推動流域生態環境質量的提升[5]。而在黃河流域的中下游地區，應考慮到上游環境保護的具體措施，根據黃河流域整體的生態環境戰略思路結合當地具體條件進行調整，考慮政策的一致性與連貫性。以防止水土流失為重點，制定與流域生態相適應的環境保護規劃，加強對園地、林地及草地的保護，劃定自然保護區。而在區域中心城市等經濟發展條件較好的地區，則應將重點集中于減少環境污染、發展清潔產業等方面。

三是在基礎設施建設方面的協同。區域的高質量發展需要基礎設施的建設與完善作為基礎支撐，黃河流域同樣也需要通過大通道的建設實現黃河經濟帶的高質量發展。在這一過程中，應注重運用航空運輸網絡體系，通過運輸樞紐等基礎設施的完善實現物流的高效率配送，進而實現沿黃河的相關省區與城市的有機銜接，推動流域內各省區資源要素的優勢互補和協同發展。同時，要推動基礎設施建設的轉型，從公路、鐵路、地鐵等傳統技術設施建設轉向數字化的基礎設施建設。

（三）黃河流域的綠色發展

根據習近平總書記提出的“共同抓好大保護， 協同推進大治理”的黃河流域發展戰略思路，生態保護是黃河流域經濟發展的前提，綠色發展是黃河流域高質量發展的重要內容，黃河流域的高質量發展需要綠色發展戰略為其筑牢生態之基。

在黃河流域綠色發展中，要做到防治水土流失與改善當地生產條件相結合，在保障流域居民安全的前提下提高居民的生活質量。根據可持續發展的先進理念考慮流域的長遠發展，通過長遠利益的貼現使當前利益和長遠利益更好地結合。除此之外，還應根據“誰投資誰治理誰收益”的原則將經濟效益與生態效益結合，在保持黃河水土的同時實現資源的合理開發利用與經濟的高質量發展。

綠色發展意味著在推動黃河流域發展的過程中，應依據可持續發展的戰略思路，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，以生態保護作為黃河流域的發展背景，規避以過度開發資源為代價的經濟增長方式。我國已經進入經濟增長的新階段，在這一階段，應依據綠色發展的先進理念，堅持生態優先、環保為重，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策。依據黃河流域的整體戰略規劃，就黃河上下游、干支流、左右岸的具體環境分別進行統籌謀劃，以“共同抓好大保護，協同推進大治理”為核心思路，以黃河的長治久安為戰略目標，著力加強生態保護治理，最終實現黃河流域的高質量發展與當地居民生活條件的改善。著眼于黃河水資源的利用與調度，以黃河流域的水土資源作為各省區發展的剛性約束，通過合理規劃發展方向及節水產業的發展提高用水效率。以綠色發展作為區域發展規劃的戰略方向，抑制不合理的居民生活與生產用水需求，實施全社會節水行動，推動用水方式的轉變與用水效率的提高，避免黃河流域的水資源浪費或污染，以綠色發展戰略規劃推動流域水資源的合理配置。

同時，在黃河流域的發展過程中，綠色發展應以制造業的高質量發展作為重要支撐。一方面，水資源的合理開發利用需要立足于黃河流域整體狀況進行統籌調度，在這一過程中，大型水利工程的建設是水資源合理配置的關鍵因素，黃河流域制造業的高質量發展為其綠色發展及生態保護奠定了物質基礎。另一方面，綠色發展的方式歸于綠色，目的仍是發展，而黃河流域擁有得天獨厚的地理優勢與源遠流長的文化底蘊，黃河流域的治理開發與制造業的高質量發展為克服黃河的通航問題提供了有利條件。便利的交通運輸功能的實現往往被認為是區域經濟發展的重要前提[6]，一旦成功構建了黃河中下游的交通運輸網，其流域發展將進入高速發展的新階段。黃河航道的開發將為中國經濟發展提供新的增長點，在推動本流域高質量發展的同時促進中國區域協調發展與經濟的高速增長。

（四）黃河流域的創新發展

黃河流域的高質量發展同樣離不開創新力量的支撐。當前，全球新一輪科技革命、產業變革加速演進，顛覆性創新不斷涌現，創新成為引領發展的第一動力。黃河流域的創新發展具有較為豐富的內涵，不只限于科學技術的發明創造或管理方式的改進。根據黃河流域的發展狀況進行戰略規劃，其創新發展可歸納為三個方面。

一是產業創新。黃河流域的高質量發展需要產業的轉型升級作為支撐?，F代化經濟體系的構建為黃河流域的產業發展提出了智能化、綠色化的新要求。從產業發展的維度出發，黃河流域各產業應實現能源、技術的結構升級，通過新技術的開發利用提高清潔能源的利用效率，同時深入實施創新驅動發展戰略，通過新技術、新能源的利用加快黃河流域傳統產業的轉型升級。要依據國家產業培育規劃大力發展戰略性新興產業，培育壯大節能環保、清潔能源等產業，并通過產業融合、產業集群等產業創新構建現代化的黃河產業鏈，努力實現生態環境高水平保護和經濟高質量發展并行的戰略目標。

二是實踐創新。實踐創新意味著需要著眼于現實生活，根據本地實際情況對理論思想、科學技術等進行適應化處理，而不能生搬硬套，采取“一刀切”的政策方法。根據新中國70年的歷史發展經驗，中國共產黨正是在正確的理論指導下，結合中國國情，領導中國人民走上了中國特色社會主義道路，實現了中國的崛起與富強。黃河流域各省區也應從其地區實踐出發，在堅定不移走高質量發展道路的前提下，以流域生態保護與資源的合理利用為發展基礎，積極推進實踐創新，依據本地發展特征因地制宜、精準施策，構建有地域特色的現代產業體系。實踐創新應以保障和改善民生為出發點和落腳點，在堅持生態保護的前提下增強經濟發展的動力和韌性，通過數字化基礎設施的建設與公共服務水平的提升逐步實現流域居民生活水平的提高，讓黃河流域人民更好地分享改革發展成果。實踐創新要求理論、科技創新在現實生活中具有較強的實踐性。針對黃河流域目前的突出問題要提出切實可行的解決方案，如節水、凈水技術的開發及其在企業中的廣泛應用。從產研結合的層次出發，實踐創新需要構建以企業、院校為合作主體，以市場為導向的科研模式，在整合各方優勢資源、提高資源配置效率的同時推動科研成果的轉化，實現院校與企業共贏，進而促進黃河流域高質量發展。

三是體制創新。在黃河流域推動創新發展的過程中，體制機制的改革創新是創新發展的重要內涵，應對其進行合理的謀劃。以探索出一套符合市場規律和方向的合作機制為體制機制的創新目標，通過新的制度紅利推動黃河流域的經濟發展，進而形成助推黃河流域生態保護和高質量發展的強大合力。在這一過程中，需要黃河流域各省區堅持深化市場化改革方向，推動資源的自由流動以提高其配置效率，同時轉變政府職能，通過簡政放權營造良好的營商環境[7]，進而實現黃河流域的高質量發展。

（五）黃河流域的開放發展

開放發展作為新發展理念的重要內涵之一，也是黃河流域實現高質量發展的關鍵一環。黃河三角洲曾是中國與世界交流合作的重要窗口。實現黃河流域的現代化發展，應以廣袤的土地和開放包容的態度與其他地區進行合作，實現共贏，在實現黃河流域高質量發展的同時推動區域協調發展，以開放促進共享。黃河流域的開放發展主要包括兩方面的內容。

一是黃河流域高質量發展中的對內開放。這就要求以黃河文化為紐帶，以人才交流、科研合作為舉措，推動黃河流域與國內其他地區在科教、文旅等軟實力方面的有效交流。一方面，黃河作為中華民族的母親河，在發展過程中應發揮其文化優勢，通過生態環境建設和改善基礎設施條件，吸引本國游客，將產品賦予文化內涵，提高其產品附加值，有效利用資源環境優勢，生產具有黃河特色的高質量產品，打造本地優質品牌，通過對內開放最終實現資源優勢向經濟優勢的轉化[8]。另一方面，應通過對內開放實現人才、技術等生產要素的自由流動，利用合理的人才培育與引進計劃提升本地的人力資本，推動黃河流域的高質量發展。

二是黃河流域高質量發展中的對外開放。黃河流域在提升自身發展質量的同時，也要充分利用自貿試驗區等積極參與共建“一帶一路”，汲取東南沿海地區對外開放的有益經驗，依據國家戰略支撐提高對外開放水平，以開放促改革、促發展。流域各省區應發揮區位優勢，積極融入“一帶一路”建設，發揮對相關國家的輻射作用，在黃河流域實施高水平的對外開放。高水平的對外開放不僅意味著國際市場擴大帶來的經濟繁榮，而且包括政治文化的交流溝通。黃河作為中華文明的主要發源地，擁有著深厚的歷史底蘊，應通過高水平的對外開放向國際傳遞真實、全面的中華文化、黃河文化[9]。

三、黃河流域高質量發展戰略設計的支撐體系構建

習近平總書記指出，“推動黃河流域生態保護和高質量發展，非一日之功。要保持歷史耐心和戰略定力，以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的歷史擔當，既要謀劃長遠，又要干在當下，一張藍圖繪到底，一茬接著一茬干，讓黃河造福人民?！卑腰S河建設成為造福人民的幸福河，不僅要做好黃河流域高質量發展的戰略內容設計，而且要完善黃河流域高質量發展的戰略支撐體系。

（一）強化黃河流域高質量發展的戰略規劃支撐

與黃河流域發展相關的各種規劃有很多，但還缺少黃河流域生態保護和高質量發展的專項規劃。因此，在推動黃河流域高質量發展中，要組織編制專項規劃綱要，為黃河流域生態保護和高質量發展明晰路線圖，為黃河流域的發展前景指引方向。

現階段，黃河流域高質量發展的問題之一是各省區的規劃視角局限于省區的短期發展，地方各自為政，缺乏宏觀性、長遠性的決策機制。在黃河流域高質量發展的戰略規劃中，要對沿河各省區進行功能定位，通過地區分工做好流域整體發展規劃。而在分工發展的同時應著眼于地區產業、人口等經濟發展條件和自然資源稟賦，以企業為紐帶，加強省區之間的溝通合作，通過分工合作共同推進黃河流域的生態保護與高質量發展。在規劃中既要謀劃長遠，又要干在當下，在戰略制定與實施的過程中牢固樹立“一盤棋”思想，尊重黃河流域的發展規律。從長遠發展的視角出發，強調流域發展的可持續性，注重保護和治理的系統性、整體性、協同性，通過完善黃河流域的戰略支撐，開創黃河流域生態保護和高質量發展新局面。

（二）完善黃河流域高質量發展的法律制度支撐

由于黃河流域的生態環境較為特殊，不同流域段的地形地貌及自然稟賦存在較大的差異，考慮到黃河流域資源分布、地理環境的復雜性，關于流域發展的相關法律制度完善也應從流域的系統性與整體性出發，通過法律法規體系的建立實現流域各省區以生態保護為前提的協同發展，以完善的法律法規體系作為黃河流域生態保護與高質量發展的重要支撐。應考慮流域的發展特點與目前面臨的突出問題，制定黃河流域治理相關法律法規，為黃河流域高質量發展提供法律制度支撐。

具體而言，一方面，應發揮法律的保障作用，利用法律制度武器保護黃河流域的生態環境，通過強化環境監管和責任追究，完善環境保護公益訴訟制度等法律制度的完善，讓其成為保護黃河流域居民權益的重要保障。另一方面，需發揮法律制度對黃河流域環境保護與經濟發展的規范、引導作用[10]，在法律的制定過程中將生態保護與經濟利益結合起來，按“誰投資誰治理誰受益”以及“誰污染誰治理、誰開發誰保護”的基本思路，明確權責關系，實現黃河流域的生態環境效益、經濟效益與社會效益的共同發展。根據科斯的交易費用理論，政府可以通過明晰產權而緩解或消除外部性。完善的法律制度是黃河流域環境治理與污染防治的重要支撐，也是實現黃河流域高質量發展的關鍵途徑。

（三）加強黃河流域高質量發展的空間管控支撐

環境治理與保護的過程中存在外部性問題，各省區的戰略規劃與政策實施缺乏整體性與連貫性，無法形成區域協作發展的合力。針對這一問題，應從黃河流域整體布局著手，通過各省區協同合作的空間管控支撐，加強各省區政策實施的連貫性與統一性。應加強黃河流域高質量發展的空間管控，以合理的空間布局提高水土資源的開發效率，構建黃河流域綠色化、智能化的現代經濟體系。

為進一步完善空間管控相關政策，應從如下方面著手：第一，由生態環境部門會同發展改革、自然資源、林草、水利等流域開發治理相關部門共同構建黃河流域的空間管控制度。在空間管控制度的制定與完善中，相關部門應考慮各省區的自然稟賦條件，以黃河流域的生態保護與高質量發展為前提明確黃河流域企業生產、居民生活及生態空間開發的管制界限，并在各省區推行統一標準。第二，建立嚴格的資源管理制度，包括用水總量、用水效率等方面的要求，統籌土壤、大氣、生態等要素，對污染較輕的支流應根據其資源管理制度對當地企業提出資源高效利用的相關要求，對污染較重的支流則應提出明確的產業準入與淘汰要求，在保護的前提下進行流域治理[11-12]。各省區應通過空間規劃統籌黃河流域資源的利用與開發，同時調整各地農業種植業的結構以緩解黃河流域各地區水資源與耕地資源不匹配的結構性問題[13]，逐步實現資源配置的最優化。第三，以現代化的科學技術為支撐建立黃河流域的智能化監測預警系統。一直以來，由于黃河流域地質、水沙、當地氣候等復雜的自然條件，其開發治理面臨著較大的困難，經濟發展也受到限制。進入新時代，科學技術的創新發展為“數字黃河”的工程建設提供了現實基礎，在技術水平提升的前提下，為實現黃河流域的高質量發展，各級政府應對黃河流域的開發治理給予資金與政策支持，通過建立監測預警體系，做好黃河流域高質量發展的監測預警工作。黃河流域智能化監測預警系統的構建將會對其防治水土流失、避免洪澇災害等產生顯著的積極作用，同時也將進一步挖掘黃河流域水資源的開發潛力，在生態保護的前提下通過空間統籌提高資源的利用效率，為黃河流域的高質量發展奠定堅實基礎。

（四）優化黃河流域高質量發展的體制和機制支撐

黃河流域的高質量發展不僅需要戰略規劃、法律制度與空間管控的戰略支撐，而且需要統籌協調、系統高效的綜合管理制度作為體制和機制支撐。具體而言，可從如下三方面著手：

一是建立黃河流域九省區生態保護和高質量發展聯席會議制度，形成黃河流域高質量發展的協調體制。在此體制下，通過流域資源管理和利用的協商機制，形成流域大保護大治理大利用的多方工作機制，打破流域各省區各自為政的局面，打破水利、環保和地方的條塊分割管理格局，形成流域各省區高質量協同發展的新格局。黃河流域的整體發展需要各省區協同合作，而各省區的協同合作又需要制度支撐，聯席會議制度的建立將為各省區提供一個交流合作的平臺，這有利于各省區的經驗借鑒與共同進步[14]，為黃河流域的整體發展提供強有力的制度支撐。在各省區達成戰略共識后，這一制度可為解決各省區的政策推行問題提供指導，并為各省區的政策實施提供具有約束力的體制保障。

二是在流域內推行各級政府保護黃河的目標責任制，明確生態保護與治理以及流域高質量發展的相關績效考核指標與要求?？冃Э己酥贫炔粌H是必要的政策反饋機制，而且是政策實施過程中發現問題問題的重要途徑。合理的績效考核機制將會對政策的實施產生顯著的積極作用。改革開放以來的較長時間內，以國內生產總值為考核指標的“晉升指標賽”機制為中國經濟高速增長提供了制度激勵，推動了中國經濟的快速發展[15]。同樣，黃河流域的生態環境保護和高質量發展也需要相應的指標作為考核標準，為政策的實施提供制度激勵。

三是完善信息公開和公眾參與制度等重要機制，并發揮其對黃河流域高質量發展的重要作用。一方面，只有讓公眾知道政策方向，領會政策意圖，公眾才能實際參與政策的實施，切實履行相應義務。黃河流域的高質量發展必須依賴公眾的力量，而信息公開和公眾參與制度的建設有助于調動流域內企業和城鄉居民推進高質量發展的積極性、主動性和創造性[16]。另一方面，信息公開與公眾參與制度也是對績效考核評價制度的有效補充，當地民眾的參與不僅有利于黃河流域政策制定的民主化、科學化，而且降低了政策的監督成本，讓政策在陽光下實施。黃河流域的生態保護與高質量發展需要人民力量作為重要支撐，其發展的目的也是為了人民。信息公開和公眾參與制度的完善對相關政策實施效果的強化與人民民主的深化均具有重要意義，這也為黃河流域的高質量發展提供了重要支撐。

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（責任編輯：羅重譜）