國際視域下PPP模式演進(jìn)的邏輯與經(jīng)驗(yàn)借鑒

徐玉德 張若丹 李化龍

【摘要】隨著公共行政理念向新公共治理過渡，PPP模式功能從公共服務(wù)市場化逐步向推動(dòng)國家善治演進(jìn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，引入私人資本彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口仍是運(yùn)用PPP模式的主要目標(biāo)，各國PPP管理制度框架各具特點(diǎn)，操作模式演化具有繼承性。我國應(yīng)在借鑒PPP國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從合理界定PPP模式功能定位、構(gòu)建審慎的預(yù)算管理制度、打造開放的PPP市場以及鼓勵(lì)社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目等方面引導(dǎo)和推進(jìn)PPP的有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】國際視域;PPP;公共管理;公共治理;特許經(jīng)營;預(yù)算管理

【中圖分類號(hào)】F283

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-0994（2019）13-0134-6

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮，政府和私人資本合作模式（PPP）在全球范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入市場機(jī)制的最初目的主要是優(yōu)化跨期預(yù)算。但市場并非萬能，政府與市場供給之外仍然有大量的多樣化公共服務(wù)需求需要滿足。非營利性公益組織作為銜接公眾需求與政府之間的橋梁，能夠有效填補(bǔ)公共服務(wù)的空隙。在推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，我國PPP逐漸走向高質(zhì)量規(guī)范化發(fā)展道路。厘清各國PPP模式演進(jìn)過程中制度變遷的軌跡，有利于以其興衰為鑒，把握公共治理變革中PPP模式演化的內(nèi)在邏輯，進(jìn)而為探索規(guī)范PPP發(fā)展的路徑提出有益建議。

一、從善管到善治：PPP演進(jìn)的兩個(gè)階段

（一）市場參與提高公共服務(wù)供給效率階段

20世紀(jì)80年代，英、美“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了市場力量參與公共服務(wù)供給。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，均面臨著新增與維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施支出的財(cái)政缺口。以英國為例，撤切爾夫人推動(dòng)的英國版供給側(cè)改革逐步縮減中央對地方的財(cái)政撥款，推動(dòng)了地方公共事業(yè)的民營化。公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域引入私人資本投資有效地緩解了財(cái)政壓力，從而推動(dòng)了PFI模式的產(chǎn)生。PPP模式通過鼓勵(lì)私人資本參與投資，公共基礎(chǔ)設(shè)施交由私人實(shí)體建設(shè)，公共設(shè)施維護(hù)和公共服務(wù)也向私人部門外包，市場力量以其豐富的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢提高了項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營效率。市場機(jī)制的引入使政府的公共服務(wù)職能部分地向規(guī)劃與監(jiān)督轉(zhuǎn)變，PPP模式在全球范圍內(nèi)得到廣泛運(yùn)用。

PPP模式的高效運(yùn)作離不開一整套覆蓋項(xiàng)目生命周期的市場化交易制度。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的管理控制系統(tǒng)可以劃分為三個(gè)部分：事前的計(jì)劃和目標(biāo)設(shè)定系統(tǒng)、事中的衡量和監(jiān)督系統(tǒng)以及事后的評估和反饋系統(tǒng)。成本與收益的平衡是評價(jià)最終效果的關(guān)鍵，英國財(cái)政部將物有所值界定為全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)、成本、效益以及質(zhì)量的最優(yōu)組合，同時(shí)賦予了物有所值經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性的價(jià)值內(nèi)核。PFI模式的成功使物有所值評價(jià)成為全球PPP采購理念的共同基準(zhǔn)。政府方還依賴財(cái)政承受能力評價(jià)對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行控制。公共服務(wù)市場化采購環(huán)節(jié)增加了交易成本，由于私營投資者的努力程度難以觀察，PPP履約產(chǎn)生了委托代理問題。應(yīng)對的措施是以市場化采購機(jī)制增強(qiáng)政府方的談判能力。物有所值、財(cái)政承受能力評價(jià)與市場化采購組成項(xiàng)目事前計(jì)劃的主要管理框架。為對公共基礎(chǔ)設(shè)施建造于運(yùn)營進(jìn)行質(zhì)量控制，需要為項(xiàng)目建設(shè)設(shè)定全面的質(zhì)量管理目標(biāo)，并對產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行持續(xù)評估。常見的做法是根據(jù)行業(yè)和回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)績效考核體系，保障考核指標(biāo)并與績效掛鉤，以期達(dá)成項(xiàng)目管理要求的產(chǎn)出、社會(huì)與環(huán)境效益目標(biāo)。項(xiàng)目評估與監(jiān)督方面，覆蓋PPP項(xiàng)目全過程的審計(jì)制度可為項(xiàng)目監(jiān)管反饋有用信息。此外，公眾監(jiān)督等外部治理機(jī)制的引入，能夠回應(yīng)利益相關(guān)者訴求。

（二）多元治理共同推動(dòng)公共治理善治階段

新公共治理理念下，國家的角色從公共服務(wù)的提供者向統(tǒng)籌者轉(zhuǎn)變。市場方法關(guān)注成本、績效與輸出控制，但其更多地指向公共產(chǎn)品的提供。在現(xiàn)代國家中，政府與市場二元?jiǎng)澐蛛y以描述社會(huì)福利生產(chǎn)者的結(jié)構(gòu)，公共行政學(xué)引入了“網(wǎng)絡(luò)”一詞來描述人與組織的復(fù)雜連結(jié)關(guān)系[1]。市民個(gè)體的需求匯聚成地區(qū)化的公共服務(wù)需求，依托于家庭、社區(qū)以及民間組織等治理主體進(jìn)行交流，并通過政治過程提出規(guī)劃。政府供給仍然是公共服務(wù)最主要的生產(chǎn)方式，但“自下而上”產(chǎn)生的多樣化需求使得公共服務(wù)難以通過官僚制下行政規(guī)劃的方式滿足。市場參與可以彌補(bǔ)政府公共投資能力的不足，但市場也僅能提供有限的公共產(chǎn)品，社會(huì)組織甚至能人的自組織為公共服務(wù)提供了重要補(bǔ)充。社區(qū)、市民社會(huì)在福利生產(chǎn)過程中的作用愈加不容忽視，合作的目標(biāo)也從提供基本公共設(shè)施和服務(wù)逐步向解決社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中存在的各類問題轉(zhuǎn)變。

伙伴關(guān)系概念如何定義是界定公私合作方職能的關(guān)鍵。PPP中的伙伴關(guān)系（Partnership）是依賴于雙方共識(shí)達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)投資合作關(guān)系[2]，在特定語境下也可被視為政府通過與公司或市民社會(huì)的合作努力撬動(dòng)資源、技術(shù)和市場力量以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具[3]。新的治理環(huán)境要求政府、市場與市民社會(huì)的參與者可以在一個(gè)制度化的框架中相互依存，并為達(dá)成一項(xiàng)公共價(jià)值而進(jìn)行合作，使PPP開啟了網(wǎng)絡(luò)化治理的新方式。PPP模式賦予政府元治理的功能，即為尋求科層制、市場以及網(wǎng)絡(luò)治理的協(xié)調(diào)，克服治理失靈而進(jìn)行的治理[4]。理論上，中立的國家在公共治理過程中充當(dāng)著掌舵的角色，采用績效管理、預(yù)算管理、信任與價(jià)值管理等方式，控制公共部門行動(dòng)的環(huán)境[5]。國家勢必要承擔(dān)起統(tǒng)籌發(fā)展的角色，通過劃定職責(zé)邊界，調(diào)和政府、市場與網(wǎng)絡(luò)的沖突，推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域的善治。在規(guī)劃的具體操作層面，制度建設(shè)與戰(zhàn)略規(guī)劃形成了實(shí)踐的兩翼。一方面應(yīng)加強(qiáng)治理體系的制度建設(shè)，促進(jìn)多元主體合作的順利進(jìn)行，如按法律、引導(dǎo)、指南、框架等機(jī)制替代直接命令;另一方面是做好戰(zhàn)略規(guī)劃，形成不同治理主體的共同治理目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)PPp模式向多元化發(fā)展。公共管理意義上的善治是指在一種開放、負(fù)責(zé)與有效監(jiān)督下運(yùn)行的公共服務(wù)體系。社會(huì)組織參與作為國家與社會(huì)的橋梁，通過擔(dān)任技術(shù)協(xié)調(diào)人或作為政府購買服務(wù)提供方等方式參與PPP項(xiàng)目，可使其在這一過程中成為協(xié)調(diào)政府、市場與社會(huì)關(guān)系，以達(dá)成善治的有效路徑。

二、發(fā)達(dá)國家PPP模式的發(fā)展脈絡(luò)與基本經(jīng)驗(yàn)

（一）歐洲PPP模式的發(fā)展與運(yùn)用：法國、英國與德國

1.法國：多樣化的特許經(jīng)營模式。法國早在19世紀(jì)就采用特許經(jīng)營模式運(yùn)作城市基礎(chǔ)設(shè)施。20世紀(jì)80年代，隨著《權(quán)力下放法案》的頒布，法國央地分權(quán)改革使地方自治權(quán)明顯增強(qiáng)。地方政府最初采用合同安排復(fù)雜的METP模式運(yùn)作PPp項(xiàng)目。METP模式下私人資本負(fù)責(zé)建設(shè)更新和維護(hù)，收益主要來源于政府部門付費(fèi)。但METP模式具有采購過程不透明、成本過高等缺陷，終因違反政府采購法案被參議院禁止，取而代之的是BEA模式（行政租賃長期合同）。1993年推出的《薩班法案》將特許經(jīng)營更名為公共服務(wù)委托，規(guī)定其必須采用競爭性采購機(jī)制，并對合同期限和采購程序進(jìn)行監(jiān)管。1994年隨著公共物權(quán)法案的頒布，政府部門引入了類似BEA模式的AOT模式（臨時(shí)占有許可）以及LOA模式（含購買選擇權(quán)租賃）。2003年推出合作期限靈活的BEH模式（醫(yī)療長期租賃合同）。

2002年，法國在監(jiān)獄等領(lǐng)域正式引入PPP模式。2004年頒布的《合伙合同法》，對合伙合同（ Part-nership Contracts）的風(fēng)險(xiǎn)評估、合同形式、競爭性談判機(jī)制等做出了詳細(xì)規(guī)定。同年，PPP管理部門MAPPP成立，具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的評估、監(jiān)督并為其提供專家支持。法國PPP市場社會(huì)資本高度集中，前三大工程建設(shè)機(jī)構(gòu)獲得了絕大多數(shù)PPP合同。2008年全球金融危機(jī)后，政府的反周期措施促進(jìn)了法國PPP市場的擴(kuò)容。2012年后，市場隨著法國公共財(cái)政危機(jī)和政治上對PPP的再評估而逐步萎縮。2016年，法國廢除了《合伙合同法》，轉(zhuǎn)而采納了歐盟2014年頒布的新公共采購指令。根據(jù)EPEC數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年年末法國共有pPP項(xiàng)目182個(gè)，項(xiàng)目總值為378億歐元，其中交通項(xiàng)目占比最大，總計(jì)45個(gè)項(xiàng)目，總值為218.46億歐元。

2.英國：PFI模式的興起與停滯。20世紀(jì)80年代開始，英國進(jìn)行了民營化改革。90年代末保守黨政府在公共支出下滑之際開始推動(dòng)PFI的實(shí)施。因預(yù)算控制較好，加之項(xiàng)目負(fù)債無須被記錄到政府資產(chǎn)負(fù)債表而倍受推崇。在《公共合同法》與《公共事業(yè)合同法》的規(guī)制框架下，PPP模式采購程序清晰規(guī)范，物有所值評價(jià)等采購流程成為后進(jìn)國家學(xué)習(xí)的制度模板。但PFI被政界和媒體不斷詬病。英國下議院財(cái)政委員會(huì)發(fā)布的評估報(bào)告稱，PFI項(xiàng)目的資本成本普遍超過8%，而政府傳統(tǒng)融資項(xiàng)目的長期資本成本僅有4%。此外，PFI項(xiàng)目投資的市場集中度較高，其中國防領(lǐng)域CR4達(dá)到了0.67，國民健康、交通、水務(wù)等領(lǐng)域均超過0.5。市場集中的后果是單一投資者積累了過多的風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超過其承受能力時(shí)，政府方不得不為其提供服務(wù)的PPP項(xiàng)目提供處置方案，造成風(fēng)險(xiǎn)重新回流至政府方。例如，2011年英國財(cái)政部宣布對PFI項(xiàng)目進(jìn)行改革，并于2012年發(fā)布了PF2框架。PF2雖然提高了政府方出資水平，并提出更加嚴(yán)格的財(cái)政約束要求，但并未扭轉(zhuǎn)PFI的衰落。英國審計(jì)署2018年的報(bào)告稱自2012年推行PF2以來，只有6個(gè)PF2項(xiàng)目融資落地[6]。2018年英國政府預(yù)算報(bào)告中指出PFI與PF2項(xiàng)目不靈活且過于復(fù)雜，同時(shí)預(yù)算責(zé)任辦公室在年度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告中認(rèn)為PFI項(xiàng)目帶來了顯著的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致PF2項(xiàng)目被停用。根據(jù)英國HMT項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)信息，截至2017年3月月末，英國現(xiàn)有PFI和PF2項(xiàng)目共計(jì)715個(gè)（669個(gè)在運(yùn)營期，16個(gè)項(xiàng)目在建），總資本價(jià)值為591億英鎊。

3.德國：政府付費(fèi)與使用者付費(fèi)并行。20世紀(jì)80年代末，PPP開始在德國廣泛運(yùn)用，1994年《遠(yuǎn)程公路建設(shè)私人融資法》允許私人部門承擔(dān)聯(lián)邦公路的建設(shè)運(yùn)營任務(wù)。2002年德國各州相繼成立PPP中心，隨后德國交通部成立PPP特別行動(dòng)組負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目管理[7]。2004年P(guān)PP在公共投資中占比超過4%隨著人們逐漸認(rèn)識(shí)到私人投資效率并非一定高于公共部門[8]，且PPP出現(xiàn)行政任務(wù)不履行等問題，金融危機(jī)后Ppp模式的運(yùn)用逐漸減少[9]。德國自2016年起實(shí)施歐盟公共采購法案，采用招投標(biāo)程序進(jìn)行政府采購。德國最常用的Ppp合同模式是“建設(shè)一移交一運(yùn)營”（Inhabermodell）模式，占項(xiàng)目總量的70%～80%，此外還有“建設(shè)一運(yùn)營一移交”（Erwer-bermodel）等常見的7種模式[10]，采用授予特許權(quán)方式直接向使用者收費(fèi)的項(xiàng)目較少。德國有65%的PPP項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資方式舉債，pPP項(xiàng)目主要投資于教育、文化等領(lǐng)域，單個(gè)項(xiàng)目較小，投資者也多為中小企業(yè)。德國為pPP項(xiàng)目所形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的管理標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦政府和各州政府在2009年制定了《新債務(wù)限額法案》，德國人將其稱為“債務(wù)剎車”（debt brake）[11]。債務(wù)消減計(jì)劃限制了聯(lián)邦政府借債水平，規(guī)定2016年德國結(jié)構(gòu)性赤字不得超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.35%，2020年各州也不能新增任何債務(wù)。根據(jù)德國現(xiàn)有會(huì)計(jì)規(guī)則，在考慮債務(wù)剎車情況下PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)債時(shí)，僅需按照預(yù)算實(shí)際支付給私人合作方的金額計(jì)入，間接推動(dòng)了PPP的運(yùn)用。

（二）北美PPP模式發(fā)展與運(yùn)用：美國與加拿大

1.美國：以交通項(xiàng)目特許經(jīng)營為主的P3模式。1989年美國第一個(gè)現(xiàn)代P3項(xiàng)目E-470高速公路動(dòng)工，收費(fèi)公路成為美國P3市場主要行業(yè)。基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)需求與預(yù)算縮減疊加，致使新建和維修基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，推動(dòng)了PPP模式的運(yùn)用。美國交通部（USDOT， The United States Department of Trans-portation）作為交通P3的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，控制著大量的資金預(yù)算。USDOT將P3s定義為“公共機(jī)構(gòu)與私營部門之間形成的由私營部門交付和融資合同協(xié)議”。一般而言，P3項(xiàng)目由私人部門負(fù)責(zé)融資，各州不提供國家擔(dān)保，但為了支持州P3的發(fā)展，聯(lián)邦政府會(huì)通過聯(lián)邦擔(dān)保基金等手段提供增信措施。

P3的付費(fèi)模式主要包括三類：一是收費(fèi)特許權(quán)，即私人投資方承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營責(zé)任以換取收費(fèi)權(quán)力，政府方通常以某種方式限制通行費(fèi)率;二是影子收費(fèi)特許權(quán)，即私人投資方根據(jù)流量收到使用付費(fèi)，該機(jī)制一般設(shè)定付費(fèi)的最低和最高標(biāo)準(zhǔn)以限制收入總額;三是可用性付費(fèi)，私人投資方根據(jù)設(shè)施在指定性能水平下的可用性收取付款。相應(yīng)地，具體操作方式多樣，包含特許經(jīng)營、BOT以及O&M等多種類型。私營部門承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的意愿有限使得可用性支付占比越來越高。P3的立法權(quán)和項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任主要在州政府，當(dāng)前已有37個(gè)州具有PPP相關(guān)法律。總體而言，P3在美國尚處于早期階段，但美國P3市場發(fā)展迅速，2008年加州公共雇員退休系統(tǒng)基金、教師退休系統(tǒng)基金和部分私營養(yǎng)老基金等均對基礎(chǔ)設(shè)施投資表現(xiàn)出投資意向。

2.加拿大：以政府付費(fèi)項(xiàng)目為主的P3模式。2003年加拿大開始推廣PPP模式。加拿大P3項(xiàng)目典型的操作模式是“設(shè)計(jì)一投標(biāo)一建造”（DBB），常見的P3運(yùn)作方式包括“建設(shè)一融資”（BF）、“設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資”（DBF）等，運(yùn)營和維護(hù)（O&M）以及“設(shè)計(jì)一建設(shè)一操作一維護(hù)”（DBOM）的使用頻率較低。從聯(lián)邦到省級層面均參與P3項(xiàng)目的管理。在聯(lián)邦層面的主要管理機(jī)構(gòu)包括：PPP加拿大（也稱為P3 Canada）、加拿大公共工程政府服務(wù)部P3組（PWGSC， Public Works Government Services Cana-da）以及財(cái)政委員會(huì)的P3團(tuán)隊(duì)（Treasury Board）。其中P3 Canada擔(dān)任P3各方面的顧問工作，還協(xié)助管理加拿大各級政府發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資基金。在省級層面，安大略省、俾詩省等設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)。在加拿大的P3項(xiàng)目中，通常需要在采購過程開始之前進(jìn)行大量的準(zhǔn)備工作，在外部顧問幫助下準(zhǔn)備詳細(xì)的適用性論證并進(jìn)行物有所值分析。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都沒有產(chǎn)生收入，大多數(shù)P3項(xiàng)目都基于“可用性付費(fèi)”。加拿大P3項(xiàng)目的典型融資模式是股權(quán)投資配合短期銀行貸款和長期私募債券的組合。加拿大P3項(xiàng)目所涉及的行業(yè)逐步拓展，從醫(yī)院、法院等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)類逐步拓展至公共交通、供水與污水處理廢水、固體廢物等領(lǐng)域。

（三）亞太PPP模式發(fā)展與運(yùn)用：日本、韓國與澳大利亞

1.日本：PFI模式為主，特許經(jīng)營為輔。日本PPP模式的運(yùn)用始于20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后，財(cái)政收入急速下滑，大公司轉(zhuǎn)向海外運(yùn)營，中央和地方政府財(cái)政收入越來越難以負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)管理和更新的成本，政府轉(zhuǎn)而通過引入私人部門投資來維護(hù)和改善現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。此外，由于全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低利率，更多投資者對投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生興趣。作為其經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的一部分，中央政府積極推動(dòng)為私營部門提供新商機(jī)的公私合作伙伴關(guān)系，著重推動(dòng)機(jī)場、供水、污水和收費(fèi)公路等領(lǐng)域的特許經(jīng)營。1999年頒布的“促進(jìn)私人融資倡議法”（《PFI法案》）為PPP提供了法律依據(jù)。PFI項(xiàng)目由中央政府、地方政府或政府相關(guān)組織采購，日本還允許私人實(shí)體主動(dòng)發(fā)起PFI項(xiàng)目。多數(shù)項(xiàng)目通過競爭性程序遴選為正式項(xiàng)目，然后向市場招標(biāo)。日本《PFI法案》先后于2001年、2005年、2011年和2013年進(jìn)行了修訂，2011年后允許使用特許權(quán)模式，私營實(shí)體通過收取特許權(quán)使用費(fèi)來賺取收入，而政府方可能通過收取特許權(quán)費(fèi)獲得額外收入。日本超過80%的PPP項(xiàng)目為可用性付費(fèi)項(xiàng)目，PFI項(xiàng)目采用“建設(shè)一轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營”（BTO）或“建設(shè)一運(yùn)營一移交”（BOT）模式運(yùn)作。中央政府內(nèi)閣辦公室下屬的PFI推廣辦公室（PFI Pro-motion Office）負(fù)責(zé)PFI的推廣，當(dāng)前己發(fā)布《采購流程指南》《物有所值指南》《風(fēng)險(xiǎn)分配指南》《合同指南》《特許經(jīng)營指南》等操作指引，為實(shí)際問題和法律解釋提供詳細(xì)的指導(dǎo)。截至2017年，PFI項(xiàng)目累計(jì)完成666個(gè)，年投資額占GDP比重約為0.5%，年均增加50個(gè)左右項(xiàng)目。

2.韓國：BTO模式與BTL模式并行。韓國PPP模式的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代。1994年，韓國政府頒布《促進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資法》（簡稱《PPP法》），在全國范圍內(nèi)推廣PPP模式。韓國PPP主要為使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)項(xiàng)目，其中使用者付費(fèi)項(xiàng)目主要采用“建設(shè)一移交一運(yùn)營”（BTO）模式，私人部門建設(shè)完成后移交給政府方并由政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營，1999年該法增加了最低收入保障等條款（于2009年廢除）。2005年《PPP法》再次修訂，引入“建設(shè)一移交一租賃”（BTI）模式，BTL僅運(yùn)用于政府發(fā)起項(xiàng)目，私人部門建設(shè)完成后將資產(chǎn)移交給政府方，并由政府方向私人部門支付租賃款。BLT項(xiàng)目占韓國項(xiàng)目總量的三分之二左右，同時(shí)租賃付費(fèi)被視為地方政府債務(wù)。2005年《PPP法》修訂后，韓國將原公共投資管理中心（PIMA）與私人基礎(chǔ)額設(shè)施投資管理中心（PICKO）合并為公司合作基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC），其主要職能包括項(xiàng)目預(yù)先評估與政策研究與推動(dòng)PpP市場發(fā)展與跨國合作等。韓國是地方享有高度自治權(quán)的單一制國家，PPP管理機(jī)構(gòu)主要分為國家與地方政府兩個(gè)層級。國家層面的管理機(jī)構(gòu)主要是經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部和各行業(yè)的主管部門，其中，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP法律法規(guī)和政策的制定與發(fā)布工作，并對整個(gè)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。截至2014年，韓國已頒布12部相關(guān)的PPP指南，除此之外還頒布了《PPP法案實(shí)施令》《PPP項(xiàng)目規(guī)劃>等不同層次的PpP運(yùn)作制度體系。為防止PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，韓國設(shè)計(jì)了中期財(cái)政支出框架與支出限額管理要求，PPP項(xiàng)目年度的支出總額不得超過政府支出的2%。

3.澳大利亞：特許經(jīng)營為主的PPP模式。澳大利亞PPP模式的運(yùn)用有近30年歷史，超過半數(shù)均為交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。澳大利亞沒有PPP的具體立法框架，2005年澳大利亞聯(lián)邦政府發(fā)布了《國家PPP政策》和《國家PPP指南》，為各州PPP運(yùn)作提供統(tǒng)一指引。在聯(lián)邦政府和州政府中通常設(shè)有PPP管理機(jī)構(gòu)。Infrastructure Australia是根據(jù)2008年生效的《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施法案》設(shè)立的開創(chuàng)性立法機(jī)構(gòu)，其主要職能是就相關(guān)政策和基礎(chǔ)設(shè)施投資的法律等，向聯(lián)邦、州、地區(qū)和地方政府提供建議。澳大利亞典型的PPP安排包括DCM（設(shè)計(jì)一建造一維護(hù)），DC-MO（設(shè)計(jì)一建造一維護(hù)一運(yùn)營），BOO（建造一擁有一運(yùn)營）和BOOT（建造一擁有一運(yùn)營一移交）等。澳大利亞沒有設(shè)置PPP的行業(yè)負(fù)面清單，幾乎所有類別的公共基礎(chǔ)設(shè)施都可以通過PPP模式運(yùn)作，其中運(yùn)輸和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最為突出。政府通常會(huì)以物有所值為依據(jù)評估PPP模式可行性。聯(lián)邦政府和州政府PPP采購設(shè)有區(qū)間值，通常在5000萬至1億澳元之間，一些司法管轄區(qū)還允許捆綁項(xiàng)目以達(dá)到門檻。澳大利亞的PPP項(xiàng)目主要包括政府發(fā)起項(xiàng)目與市場發(fā)起項(xiàng)目兩類。除了在某些司法管轄區(qū)對海外投資有許可要求，外國資本投資PpP項(xiàng)目不受限制。除新南威爾士州特殊的主權(quán)擔(dān)保機(jī)制外，澳大利亞政府通常不會(huì)為PPP項(xiàng)目提供擔(dān)保。澳大利亞的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則將政府付費(fèi)項(xiàng)目計(jì)入政府方資產(chǎn)負(fù)債表，2019年1月起澳大利亞會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)第1059號(hào)準(zhǔn)則《AASB 1059-特許經(jīng)營協(xié)議》也要求將特許服務(wù)資產(chǎn)與負(fù)債計(jì)入政府方報(bào)表。與英法類似，澳大利亞PPP市場的集中度較高，最大的PPP承包商所占據(jù)的市場份額超過30%，在一定程度上限制了市場規(guī)模的擴(kuò)張[12]。

三、我國發(fā)展PPP模式的本原邏輯與對策建議

（一）把握PPP模式的本原邏輯，合理界定其功能定位

我國PPP模式歷經(jīng)30余年的發(fā)展，從以社會(huì)資本緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺，到以市場機(jī)制提高公共服務(wù)效率，PPP模式經(jīng)歷了從改革嘗試向法治化、規(guī)范化運(yùn)作的轉(zhuǎn)變[13]。我國PPP模式的發(fā)展具有繼承性與發(fā)展性，20世紀(jì)80年代引入外資參與發(fā)電項(xiàng)目的成功使特許經(jīng)營模式運(yùn)用延續(xù)至今，2014年以來多樣化PPP項(xiàng)目的建設(shè)快速發(fā)展，采購、監(jiān)督與財(cái)政管理等制度相繼建立，形成了規(guī)模巨大的PPP項(xiàng)目市場。但PpP多偏重于大型項(xiàng)目，公民多樣化的公共服務(wù)需求未能得到足夠重視。這就要求對市民需求具有信息優(yōu)勢的社區(qū)組織與社會(huì)組織更多地參與到PPP項(xiàng)目當(dāng)中。1995年由鶴童老年公益基金會(huì)以“公辦民營”與“公建民營”等方式運(yùn)營的鶴童養(yǎng)老院是非營利組織公私合作項(xiàng)目的典型代表。當(dāng)前社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目還存在較多的制度障礙，加之受制于科層制管理的行政思維，社會(huì)組織在公共治理中的作用受到的重視不足。

PPP不僅僅是國家單向?qū)で笊鐣?huì)資金向公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，更重要的是通過社會(huì)資本的技術(shù)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)國家、市場與社會(huì)之間的公共服務(wù)供需互動(dòng)，滿足社會(huì)多元化的公共服務(wù)需求。建立以人為本的PPP發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)PPP的規(guī)范有序發(fā)展，需要從合作目標(biāo)入手，從國家、市場與社會(huì)三個(gè)層面重新界定其功能定位。一是以促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為目標(biāo)，發(fā)揮PPP模式牽引功能。政府與社會(huì)資本的合作是基于政府與市場關(guān)系的重塑。政府采購、財(cái)政分權(quán)、金融監(jiān)管、國有企業(yè)管理、社會(huì)組織管理等制度安排都與PPP在時(shí)間縱向維度與空間橫向維度形成關(guān)聯(lián)。為實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制功能從管制向治理轉(zhuǎn)變，需要就行政、財(cái)政與社會(huì)管理等制度做出必要的調(diào)整。PPP模式的創(chuàng)新實(shí)踐可形成改革牽引力，成為國家治理現(xiàn)代化的加速器，推動(dòng)管理框架的不斷完善，加快政府職能轉(zhuǎn)變。二是以建立公平、開放的基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場為目標(biāo)，善用PPP模式融資功能。規(guī)范PPP投融資市場機(jī)制對PPP項(xiàng)目市場的發(fā)展至關(guān)重要。首先，建立公平的競爭機(jī)制需要消除項(xiàng)目采購與融資過程中的產(chǎn)權(quán)歧視，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源與金融資源的市場化配置。其次，基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場的開放包括參與主體的開放和實(shí)施行業(yè)的開放。制定允許社會(huì)組織、外資參與PPP項(xiàng)目的規(guī)則，拓寬公共服務(wù)行業(yè)運(yùn)用PPP模式范圍，能夠更大限度地發(fā)揮PPP模式融資功能。三是以社會(huì)福利水平的最大化為目標(biāo)，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目公益服務(wù)職能。社會(huì)資本參與公共服務(wù)的最終目標(biāo)是補(bǔ)足民生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施投資短板，提升全社會(huì)的福利水平。一方面可以通過融資支持、社會(huì)組織參與等政策引導(dǎo)使PPP進(jìn)一步深入民生領(lǐng)域，另一方面可加大財(cái)政向住房、醫(yī)療、健康、教育等民生基礎(chǔ)設(shè)施的支出力度，減少社會(huì)公眾的付費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（二）建立審慎透明的預(yù)算管理機(jī)制，保障PPp市場規(guī)范有序發(fā)展

國家承擔(dān)著元治理的規(guī)劃功能，PPP的發(fā)展過程可以以國際經(jīng)驗(yàn)為鏡鑒，通過PPP制度安排的改革和創(chuàng)新回應(yīng)利益相關(guān)方的訴求。在預(yù)算管理方面，一是可以逐步建立經(jīng)常預(yù)算與資本預(yù)算相分離的復(fù)式預(yù)算制度，進(jìn)一步提升預(yù)算管理水平;二是加速中期預(yù)算框架管理落地，提升預(yù)算編制的前瞻性、可持續(xù)性，增強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌能力;三是PPP可簡化付費(fèi)方式，在現(xiàn)有的三分類基礎(chǔ)上強(qiáng)化資產(chǎn)經(jīng)營性評估，嚴(yán)控或取消可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，從源頭上降低或有債務(wù)產(chǎn)生的可能性。政府會(huì)計(jì)和審計(jì)管理體系的完善有利于更加規(guī)范透明地反映政府負(fù)債水平。在會(huì)計(jì)規(guī)則方面，一是可在《政府會(huì)計(jì)規(guī)則第8號(hào)——負(fù)債》的基礎(chǔ)上，適時(shí)出臺(tái)《PPP與特許經(jīng)營》會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，提高財(cái)務(wù)信息的可靠性;二是國家審計(jì)監(jiān)督應(yīng)以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為目標(biāo)，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)外部監(jiān)督的實(shí)施效果。

（三）吸納社會(huì)組織融入國家治理，推動(dòng)PPP模式革新迭代

社會(huì)組織非營利性的價(jià)值導(dǎo)向能夠更好地適應(yīng)公共服務(wù)的公益性目標(biāo)，社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目具有經(jīng)濟(jì)和理念上的雙重動(dòng)力。首先，社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目，能夠獲得政府投入或運(yùn)營付費(fèi)，有助于減小其支出壓力，成功的項(xiàng)目運(yùn)作還能協(xié)助其獲得更多的發(fā)展基金。其次，PPP模式能夠與社會(huì)組織的服務(wù)理念相契合。社會(huì)組織以其信息優(yōu)勢能夠更好地發(fā)現(xiàn)市民的公共服務(wù)需求，民生類PPP項(xiàng)目可與社會(huì)組織的運(yùn)營目標(biāo)高度匹配。吸納社會(huì)組織參與到PPP項(xiàng)目當(dāng)中能夠充分發(fā)揮其橋梁和紐帶作用。但在我國的制度環(huán)境下，社會(huì)組織參與PPP仍存在落地難等問題，面臨的主要障礙來自于自身與國家兩個(gè)方面。從其自身來看，我國社會(huì)組織整體數(shù)量較少、專業(yè)性不足、資源整合能力不強(qiáng)，難以滿足PPP項(xiàng)目大規(guī)模資金投入的需求。從國家特征來看，社會(huì)組織不可能形成西方語境中與國家力量并駕齊驅(qū)的市民社會(huì)，社會(huì)組織代表的多元化利益訴求需要在合作主義框架下尋求與國家決策機(jī)構(gòu)的結(jié)合。

吸納社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目，需要國家的支持與社會(huì)組織的協(xié)調(diào)配合。如何在國家治理中納入社會(huì)組織是理順新時(shí)期國家與社會(huì)的關(guān)切，行政吸納服務(wù)模式為重塑政府與社會(huì)的合作關(guān)系提供了一種可行的解決方案。一是國家仍處于權(quán)威地位并對社會(huì)組織進(jìn)行控制，但可通過國家與社會(huì)的功能替代實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。在治理實(shí)踐上，可吸納社會(huì)組織與社區(qū)組織以咨詢機(jī)構(gòu)或投資方身份參與PPP項(xiàng)目，形成公私部門整合的治理結(jié)構(gòu)。二是借鑒現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目示范制度，推廣運(yùn)作良好的PPP項(xiàng)目，總結(jié)其成熟經(jīng)驗(yàn)，為吸引更多的社會(huì)組織參與形成標(biāo)桿。三是為社會(huì)組織參與PPP提供法治保障與政策支持。例如創(chuàng)新社會(huì)組織管理制度，提高《社會(huì)團(tuán)體登記條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等的法律地位等，并給予社會(huì)組織稅收、土地、金融等方面的政策支持。

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