早期黨內監督制度的嬗變及啟示

摘??要：從1921年7月黨成立到黨的七大，是黨內監督制度建設的早期階段。此階段，黨內監督體系、黨內監督制度幾經曲折，終于初步建立起來，七大上確定監察委員會在同級黨的委員會指導下進行工作。深入研究早期黨內監督及其制度建設的實踐，可以提出三點歷史啟示，新時代堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，強化黨內監督，無疑也要遵循此一般規律。

關鍵詞：早期;黨內監督制度;黨內權力結構;嬗變;啟示

中圖分類號：D262.11???文獻標識碼：A

習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上強調，“鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，健全黨和國家監督體系。”貫徹黨的十九大和習近平總書記重要講話精神，深入研究早期黨內監督及其制度建設的歷程，可以提出黨內監督制度建設的三點歷史啟示。這三點啟示蘊含了黨內監督制度建設的一般規律，對于落實新時代黨的建設總要求，督促領導干部守初心、擔使命，對于強化黨內監督、進一步推進黨內監督制度建設不無指導意義。

一、黨內監督制度的基本內涵

黨內監督是指監督主體（黨員、黨員代表、黨員干部和黨的各級組織）依據黨章和其它黨規黨法在黨組織內部通過檢查、督促、評價、揭露、舉報、處理等方式作用于監督客體（黨員、黨員代表、黨員干部和黨的各級組織），以保證監督客體的行為在任何情況下都不違背黨的紀律的一種客觀有序的活動。按照《中國共產黨黨內監督條例》，監督的主要內容是遵守黨章黨規和國家憲法法律，維護黨中央集中統一領導，堅持民主集中制，落實全面從嚴治黨責任，落實中央八項規定精神，堅持黨的干部標準，廉潔自律、秉公用權，完成黨中央和上級黨組織部署的任務等情況;監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。

黨內監督制度是指監督主體對監督客體是否正確地行使權力和權利，以及自覺地履行義務，實行監察和督促的各項規章制度的總稱。一般認為黨內監督制度包括內層的基本制度、溝通內外層的機制、外層的體制三個層面，三者既相聯系又相區別，共同構成黨內監督制度整體。按照《中國共產黨黨內監督條例》，黨內監督制度主要有巡視制度、黨的組織生活制度、黨內談話制度、干部考察考核制度、述責述廉制度、領導干部個人有關事項報告制度和插手干預重大事項記錄制度等，民主集中制既是黨的根本組織原則，又是黨內監督的根本制度。黨的紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，必須把維護黨的政治紀律和政治規矩放在首位，執紀審查以上級紀委領導為主。

二、早期黨內監督制度的嬗變

從1921年7月黨成立到黨的七大，是黨內監督制度的早期階段。在這一階段，黨內監督體系、黨內監督制度幾經曲折，終于初步建立起來，七大上確定監察委員會在同級黨的委員會指導下進行工作。

（一）黨內監督的萌芽（五大以前）

中國共產黨是按照列寧主義建黨原則建立起來的，黨在建立之初就認識到了黨內監督問題。中共一大通過的《中國共產黨第一個綱領》第十二條規定，“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督。”[1]二大上制定的第一部黨章中規定：所在地尚無地方支部和區執行委員會的黨組，“則直接受中央執行委員會之指揮監督”?[2]。

隨著國共合作和國民革命的興起，黨的組織規模迅速擴大，黨內開始出現貪污腐化現象。為了同黨內不良傾向作斗爭，鞏固和純潔黨的組織，中共中央在1926年8月4日發出了《中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》，“特別訓令各級黨部，迅速審查所屬同志，如有此類行為者，務須不容情的洗刷出黨，不可敗壞黨在群眾中的威望”?[3]。這是黨制定的第一份專門反對腐敗的文件。

但直到五大召開前，黨內并未建立專門的監督機構，黨內監督也缺乏可以依據的規章制度，黨內監督的職責由中央和地方各級執行委員會直接行使。

（二）黨內專門監督機構的創立（五大）

1927年4月在漢口召開的中共五大，雖然在爭奪國民革命領導權和對國民黨新右派開展斗爭等方面毫無建樹，但在黨內監督發展史上卻有重大意義。這次大會選舉產生了第一個黨內專門監督機構——中央監察委員會，盡管由于大革命失敗，革命形勢迅速轉入低潮，中央監察委員會未能有效開展工作，但中央監察委員會的創立標志著黨內監督體系正式形成。

五大結束后不久，中共中央政治局會議于1927年6月通過了《中國共產黨第三次修正章程決案》，專設了“第八章?監察委員會”，其中，“第六十三條?中央及省監察委員，得參加中央及省委員會議，但只有發言權無表決權。遇必要時，得參加相當的黨部之各種會議。第六十四條?中央及省委員會，不得撤銷中央及省監察委員會之決議，但中央及省監察委員會之決議，必須得中央及省委員會之同意，方能生效與執行。”[4]此種規定，闡述了監察委員會的權力范圍，以及與黨委員會的關系，仿照俄共（布）有關監察委員會的決定，在中共黨內初步建立起黨的委員會與監察委員會相互制約平衡的體制機制，開了黨的建設的先河。

但由于大革命失敗，黨處于白色恐怖之下，五大及其后建立的黨內監督體系和體制機制未能正常運轉。

（三）黨內監督領導體制在實踐中形成（從六大到七大）

1928年6月中共六大在莫斯科召開。由于黨面對險惡的政治環境，各地黨部受到嚴重破壞，組織體制極不健全，六大黨章刪除了有關監察委員會的規定，另增加“第十一章?審查委員會”，強調對黨內財務會計和機關工作的監督，其職權和地位大為下降。

1933年9月中共中央作出《中共中央關于成立中央黨務委員會及中央蘇區省縣監察委員會的決議》，確定中央黨務委員會或省縣監察委員會在中央委員會或省縣委員會領導下行使黨內監察權，這表明黨內權力結構和監督體制開始發生轉變。黨的六屆五中全會選舉產生了以李維漢為書記的中央黨務委員會。中央黨務委員會和省縣監察委員會的建立和運轉對于加強黨內監督，維護黨的紀律，保持黨的團結和統一發揮了重要作用。

1938年9月19日召開的六屆六中全會要求在區委之下設立監察委員會，監察委員會由黨員代表選舉產生，負責監察黨的機關和黨員的工作，處分違法違紀黨員，審查機關賬目等。

1945年6月黨的七大在延安召開。七大通過了新的黨章，增加了“第八章?黨的監察機關”，刪除了有關審查委員會的規定。其中，“第五十八條：中央及地方監察委員會的任務與職權，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。第五十九條：黨的各級監察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作。”[5]比較《中國共產黨第三次修正章程決案》，可以發現，黨的監察委員會的權力來源發生了重大變化，監察委員會在同級黨的委員會指導下進行工作，這樣，黨的委員會通過監察委員會行使黨內監督權，這一在實踐中逐漸形成的黨內監督領導體制在七大上被正式確定下來。

然而，由于革命形勢的發展超出了人們的預期，七大黨章中黨內監督制度的規定在實踐中并未得到落實，解放戰爭時期黨內監督工作皆由各級黨委直接負責。

三、早期黨內監督制度建設的歷史啟示

深入研究早期黨內監督制度建設的歷程，可以提出三點歷史啟示，這三點啟示蘊含了黨內監督制度建設的一般規律，對于新時代堅定不移全面從嚴治黨，督促領導干部守初心、擔使命，對于強化黨內監督、進一步推進黨內監督制度建設不無指導。

（一）黨內監督制度建設圍繞黨的政治路線展開

黨的政治路線是黨在一定歷史時期的具體綱領，是指黨在一定歷史時期內所要完成的政治任務（奮斗目標）以及完成這個任務的方式、步驟、依靠力量等，它決定著黨在一定歷史時期內行動的方向，也決定著黨的建設的方向。在新民主主義革命時期，黨的政治路線總的來講，就是團結帶領廣大人民群眾開展反帝、反封建、反官僚資本主義的民族民主革命，建立新民主主義共和國。奪取國家政權是黨在那時的總任務，黨的一切工作和黨的建設都要圍繞這個總任務展開。雖然面臨戰爭的殘酷環境，在實踐中不容許黨把黨內監督制度建設擺在一個突出的位置，但黨在革命戰爭年代仍建立起較完整的黨內監督體系，形成了較完備的黨內監督制度，這些在實踐中逐漸形成的體系和制度，有力保障了黨的路線、方針、政策的貫徹執行，有效維護了黨的紀律和黨內民主，純潔了黨的組織，提高了黨的戰斗力和凝聚力。

（二）民主集中制是黨內監督制度建設的根本原則

民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。堅持民主集中制是黨的建設必須堅決實現的五項基本要求之一，黨內監督制度建設作為黨的建設的重要一環，無疑也要堅持民主集中制。按照《中國共產黨黨內監督條例》，黨內監督必須貫徹民主集中制，依規依紀進行;黨內監督的主要內容之一就是堅持民主集中制、嚴肅黨內政治生活、貫徹“四個服從”原則情況。可以說，民主集中制是黨內監督制度建設的指導原則之一，同時又是健全黨內監督制度的目的之一。黨的早期歷史表明，當民主集中制在黨內政治生活中得到切實執行時，黨內監督的各項工作就可以正常開展，黨內監督的各項制度就可以得到切實執行;反之，黨內監督工作就不能正常開展，黨內監督制度也受到破壞，陳獨秀“家長制作風”就是個例子。

（三）加強黨內監督要以制度建設為著力點

制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。黨的十九大報告提出，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭。只有以制度建設為著力點，加大黨內監督的制度建設力度，以黨內規章制度的形式，明確黨內監督的指導思想、重點對象、重點內容以及黨的各級組織和黨員的監督職責，建立健全具體規范可操作的黨內監督實施辦法，同時規定監督保障方面的措施，才可以使黨內監督工作有黨規黨法可依，并切實地落到實處，增強黨內監督的制度約束力，不使黨內監督因領導人的意志轉移而偏廢。黨內監督的早期實踐也表明，當黨內監督以制度為載體，黨內監督的制度建設順利發展時，黨內監督工作就可以切實開展，黨的紀律、黨內民主就可以得到有效維護;反之，黨內監督工作就不能正常開展，黨的紀律就會被破壞，黨內民主也會被踐踏。因此，江澤民強調，黨內監督要有效，監督工作水平要提高，有賴于黨內制度建設的加強。

參考文獻

[1]??中央檔案館.中共中央文件選集（1）.北京：中共中央黨校出版社，1989，4

[2]??中央檔案館.中共中央文件選集（1）.北京：中共中央黨校出版社，1989，94

[3]??中共中央組織部，中共中央黨史研究室，中央檔案館.中國共產黨組織史資料（8）.北京：中共黨史出版社，2000，100

[4]??中央檔案館.中共中央文件選集（3）.北京：中共中央黨校出版社，1989，151

[5]??中國革命博物館.中國共產黨黨章匯編.北京：人民出版社，1979，60

作者簡介：柳開軍，男，中共郴州市委黨校講師，研究方向：黨的建設、區域發展。