改革開放以來高等教育行政管理體制改革困境的政策分析

王堃

摘要：自改革開放以來，高等教育行政管理體制也發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)在地位、內(nèi)容及類型方面，取得了喜人的成績(jī)。高等教育的發(fā)展，離不開教育政策的引導(dǎo)與指揮，因此，高等教育行政管理體制在改革時(shí)也要考慮到教育政策。需要注意的是，政策特征給高等教育行政管理體制改革帶來了極大的阻礙，要想改善上述局面，應(yīng)從政策主體、政策目標(biāo)及政策文本三個(gè)方面入手，避免形式單一，朝向多元化治理的方向發(fā)展。另外，應(yīng)結(jié)合實(shí)際確定政策問題與政策目標(biāo)，做到精細(xì)化管理，設(shè)定與改革相關(guān)的時(shí)間表及線路圖，為高等教育行政管理體制的改革指明方向，以便其擺脫現(xiàn)有的困境，達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：高等教育;行政管理;改革困境

高等教育與改革開放一起做出了重大的變革，要想明確高等教育的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)對(duì)高等教育行政管理體制及政策的演變過程進(jìn)行有效的梳理，明確其特點(diǎn)及存在的問題，這對(duì)高等教育行政管理體制的改革有重要作用，也給高等教育的持續(xù)發(fā)展做出了必要的保障。為有效調(diào)動(dòng)各個(gè)高校的辦學(xué)積極性，培養(yǎng)高素質(zhì)的復(fù)合型人才，中央政府結(jié)合高等教育的發(fā)展?fàn)顩r，出臺(tái)了各項(xiàng)政策與文件，以便高等教育以更好的狀態(tài)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與行政管理體制的改革。但是在實(shí)際落實(shí)的過程中，效果并不理想，高等教育行政管理體制的改革陷入困境。因此，對(duì)改革開放以來高等教育行政管理體制改革困境進(jìn)行的分析，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高等教育行政管理體制改革面對(duì)的困境及成因

（一）優(yōu)先序不確定，政策目標(biāo)發(fā)生偏離

中央政府從改革開放開始，在政策上有所松動(dòng)，不再以單一、嚴(yán)肅的形式管理高等教育，并在政策文件中協(xié)調(diào)中央政府與高校權(quán)力及地方政府三者之間的關(guān)系。以往的高等教育帶有一定的強(qiáng)制性，政府干預(yù)性較強(qiáng)，中央政府于1985年明確提出從降低干預(yù)力度入手，促使高等教育體制進(jìn)行改革。要想達(dá)成預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，還要解決政府與高等學(xué)校之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各個(gè)業(yè)務(wù)部門與地方及國(guó)家教委之間的內(nèi)在聯(lián)系。這對(duì)高等教育行政管理體制改革有一定的促進(jìn)作用，但是，其中存在極為明顯的弊端，也就是說，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》并未明確規(guī)定教育行政管理體制改革的主要目標(biāo)與次要目標(biāo)，二者之間的層次關(guān)系較為模糊，給高等教育行政管理體制改革帶來了負(fù)面影響。

由此可見，高等教育行政管理體制改革面臨諸多阻礙，在政策目標(biāo)優(yōu)先序不確定的狀態(tài)下，政策執(zhí)行者只能通過具體的情境來維護(hù)自己的權(quán)力和資源，執(zhí)行相應(yīng)的目標(biāo)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受到政策目標(biāo)優(yōu)先序不明確的影響，更多執(zhí)行者將精力投放于地方政府權(quán)力及中央政府上，希望調(diào)整二者之間的聯(lián)系，但是真正重要的政府與高校權(quán)力關(guān)系之間的聯(lián)系卻被忽略。自1995年開始至2007年結(jié)束，中央政府為高等教育行政管理體制改革做出了諸多努力，出臺(tái)各項(xiàng)政策與文件，例如<關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》等。不難發(fā)現(xiàn)，自高等教育進(jìn)行行政管理體制改革以來，高等教育行政管理政策目標(biāo)始終處于不斷變化的過程中，至此已經(jīng)出現(xiàn)了一定的偏離，原有的雙重政策已經(jīng)逐步演變?yōu)閱我荒繕?biāo)，使得高校權(quán)利與政府關(guān)系之間的調(diào)整成為政策文本的從屬內(nèi)容，給高等教育行政管理體制改革帶來了負(fù)面影響。

（二）機(jī)制體制不健全

1、監(jiān)管方面的缺失

一般情況下，政府會(huì)利用綜合性的方式對(duì)高校進(jìn)行管理，下達(dá)行政命令。這種監(jiān)管方式存在極大的弊端，復(fù)雜的審批程序和混亂的審批過程，都給高校管理帶來了極大的阻礙。高校管理者為了應(yīng)付政府的監(jiān)管，付出了極大的精力，影響到了學(xué)校內(nèi)部的管理與發(fā)展。政府應(yīng)意識(shí)到這種管理方法的不足，進(jìn)行必要的創(chuàng)新與改革。另外，自實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)政策以來，部分政府和教育部門并未做出改變，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，導(dǎo)致其很難適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展方式。監(jiān)管工作落實(shí)不到位，削弱了監(jiān)管的作用與價(jià)值。

2、高效監(jiān)管體制有待完善

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分高校利用教職工代表大會(huì)制度，對(duì)學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行管理，這種制度以民主監(jiān)督機(jī)制為基礎(chǔ)。教職工利用代表大會(huì)制度行使自己的職權(quán)，履行職能，并對(duì)高校的行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與管理。但實(shí)際的落實(shí)效果并不理想，高校教職工代表大會(huì)制度有待完善，雖然，在學(xué)校的內(nèi)部管理中起到了一定的作用，但是行政權(quán)力范圍模糊的問題始終存在，不僅影響到了決策執(zhí)行的效果，還給行政管理帶來了較大的影響，不利于高等教育進(jìn)行行政管理體制改革。

二、如何走出高等教育行政管理體制改革的困境

（一）落實(shí)多元治理

1、降低協(xié)商門檻

多中心化是治理理論的核心與關(guān)鍵，也是其不可缺少的組成部分，與分權(quán)自治之間同等重要。這要求政府有意識(shí)的下放權(quán)力，聽取不同層次及不同相關(guān)者的意見，使其真正參與到高等教育行政管理政策制定中，行使自身的決策權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，真正做到民主化、正當(dāng)化，確保高等教育行政管理決策有效、可行。另外，還要維護(hù)相應(yīng)的渠道，用以保證利益相關(guān)者的權(quán)利，使得高校、民眾第一時(shí)間了解到高等教育行政管理政策，降低協(xié)商門檻，從而達(dá)成決策主體多中心化的目標(biāo)。

2、建立對(duì)話協(xié)商機(jī)制

建立對(duì)話協(xié)商機(jī)制的目的在于為利益相關(guān)者提供表達(dá)和訴求的渠道，使其通過協(xié)商后認(rèn)可自己的利益。在對(duì)話與協(xié)商過程中，無論是高校、社會(huì)中介組織、還是黨和政府，都保有平等、民主的權(quán)利，可自由表達(dá)意見和看法，并通過傾聽交流的方式達(dá)成共識(shí)，進(jìn)一步溝通協(xié)商，制定最終政策?？偟脕碚f，無論是設(shè)置議題還是制定方案，都要做好深入、細(xì)致的調(diào)查，全面了解利益相關(guān)體的需求，利用多種協(xié)商方式達(dá)成政策上的共識(shí)，例如，公共論壇及學(xué)術(shù)會(huì)議等。從滿足利益群體的訴求入手，落實(shí)多元治理的政策，下放權(quán)力，做好高等教育行政管理體制的改革。

（二）明確優(yōu)先序、確定政策問題

因諸多主客觀因素的影響，教育政策的質(zhì)量并不固定，例如如何界定問題和辨別政策意見等，都會(huì)對(duì)教育政策質(zhì)量造成影響。政策問題與解決思路和辦法之間屬于從屬關(guān)系，其中還會(huì)涉及到教育政策的特征。無論是認(rèn)定有誤，還是目標(biāo)優(yōu)先序錯(cuò)亂，都會(huì)影響到教育政策的決策，引發(fā)嚴(yán)重的后果和損失。所以說，準(zhǔn)確界定政策問題是擺脫高等教育行政管理體制改革困境的核心環(huán)節(jié)。如今，如何準(zhǔn)確的界定政策問題，判斷其有效性，已經(jīng)成為重點(diǎn)研究的問題。

從高等教育管理體制改革的現(xiàn)狀來說，確定改革目標(biāo)和管理方式是高等教育行政管理體制改革的核心內(nèi)容，而管理者的確定只是次級(jí)目標(biāo)。從政策問題角度而言，行政管理政策應(yīng)提高對(duì)政府與高校關(guān)系調(diào)整工作之間的重視，明確主次目標(biāo)，加大調(diào)整力度。雖然，要同步進(jìn)行地方政府與中央政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，但應(yīng)明確其為從屬問題，需要在調(diào)整政府與高校關(guān)系的前提下進(jìn)行，以免高等教育行政管理體制改革再次陷入困境，失去改革意義。

（三）細(xì)化規(guī)定，設(shè)定線路圖和時(shí)間表

1、下放權(quán)利

中央政府通過重邊緣權(quán)轉(zhuǎn)移、輕決策權(quán)分權(quán)及輕核心權(quán)下放等方式，明確的劃分了政府的管理范圍，規(guī)定其管理權(quán)限，以便高校擁有核心權(quán)利。這不僅是高等教育行政管理體制改革的必然趨勢(shì)，也是高等教育發(fā)展提出的客觀要求。要想減少非理性決策行為出現(xiàn)的可能性，應(yīng)建立健全管理體制，下放權(quán)力，實(shí)時(shí)監(jiān)督，確保決策科學(xué)、可行。

2、確定路線圖

制定下放路線圖的目的在于為高等教育行政管理政策的制定提供有意義的借鑒和指導(dǎo)，并為高等教育行政管理體制改革指明方向。高等教育行政管理政策應(yīng)詳細(xì)描繪改革路徑，構(gòu)建全新的改革布局，逐步擺脫改革困境，打好基礎(chǔ)，遵循各個(gè)擊破，找準(zhǔn)突破口的原則，為后續(xù)行政管理政策改革提供必要的支持。

3、確定時(shí)間表

雖然，政府已經(jīng)提出了取消行政級(jí)別的文件，但是取消時(shí)間并不確定，只是作為一個(gè)重要的議題提出，并沒有落實(shí)到實(shí)處。因此，政府有必要制定明確的調(diào)整時(shí)間，深化高等教育行政管理體制改革。從2020年到2023年，高等教育行政管理體制權(quán)力的改革與調(diào)整，會(huì)經(jīng)過初步完成、全部完成、落實(shí)到位的環(huán)節(jié)，真正賦予地方政府及高校一定的權(quán)力，例如實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)及辦學(xué)權(quán)，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，準(zhǔn)確劃分職責(zé)范圍，逐步擺脫高等教育行政管理體制改革面臨的難題。

經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，高等教育行政管理體制改革陷入了政策目標(biāo)優(yōu)先序不確定、政策文本模糊的困境。要想破解這一難題，需要從政治主體開始進(jìn)行民主協(xié)商，建立全新的決策模式，準(zhǔn)確界定政策問題與政策目標(biāo)，明確優(yōu)先次序與從屬關(guān)系，細(xì)化規(guī)定，明確改革的路線和時(shí)間。只有做好細(xì)節(jié)上的改革與管理，才能使改革主體突破困境，朝向既定的目標(biāo)發(fā)展。另外，政府還要適當(dāng)?shù)南路艡?quán)力，協(xié)調(diào)與各個(gè)利益主體之間的關(guān)系，確保教育行政管理政策切實(shí)可行，以免脫離實(shí)際，失去改革的意義與價(jià)值。