我國臺灣地區私立高校治理結構及啟示

摘 要 我國臺灣地區私立高校治理結構經歷了從校長專制、政府整治、民主之治到規范治理的演變，相應成熟豐滿。為祖國大陸修繕民辦高校治理結構帶來啟示：依規構成民辦高校治理結構的根本性前提;科學建構董事會構成民辦高校治理結構的關鍵;完善董事會校長監事會分權制衡構成民辦高校治理結構的整體;強化監督構成民辦高校治理結構的重要保障。

關鍵詞 私立高校 治理結構 啟示

基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目《豫臺兩地民辦治理結構比較研究》（項目編號：2015BJY030），河南省軟科學研究計劃項目《海峽兩岸民辦治理結構比較研究》（162400410501）。

作者簡介：王繼風，鄭州商學院副教授，臺灣育達科技大學訪問學者，研究方向：民辦高校法人治理、民法學與民事訴訟法法學。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.076

一、我國臺灣地區私立高校治理結構的演變

（一） 校長專制期（1949-1980）

1949年，國民黨當局潰至臺灣后，既要控制思想，又不得不培養人才以發展經濟，對私立高校采取了寬嚴相濟的扶持政策。這一時期，私立大學由0所增加到7所 ，東吳大學、輔仁大學、靜宜大學等得以“復校”，淡江大學等得以創辦。在治理結構上，實行董事會領導下的校長負責制，沿用校、院、系三級管理體制，設置校務會議、院（系）務會議，保留了教務處、訓導處、總務處、行政會議、教務會議等機關。由于對董事會成員的身份沒有限制，由于校務會議、院（系）務會議等均在校長的主持下進行，也由于教務、訓導、總務、院（系）單位主管、教員等人事權均由校長任免，導致校長獨斷專制，董事會與校長的“裙帶”關系異常明顯，學校治理演變為“家族管理”。

（二）“政府”整治期（1980-1996）

前一時期，由于校長的專制，導致學校師資奇缺、資源短缺、行為不規范、辦學質量低的問題凸顯，遭到了社會的廣泛抨擊。迫于形勢的壓力，臺灣地區教育主管部門不得不解決私立高校存在的問題，不做量的擴充，只做質的改善，十六年時間只增加1所大學， 修繕了臺灣地區有關私立高校不合時宜的有關規定，私立高校在性質上屬財團法人，確立了董事會的設立、構成、職權等規則，創設了“董事會、校長與校務會議、監察人”分權制衡的治理結構，細化了學校內部行政、學術單位主管，由具備教授資格的人員擔任的規定，賦予了教授評審教師的聘任、升等、解聘等一定的人事權限。為院（系）務會議，也為教授學術權力提供了組織上保障，一定程度上遏制了校長濫用權力的可能。

（三）民主治理期（1996-2005）

經過整治多年后，臺灣私立高校的治理結構逐步規范化。僅1997年一年就新辦10所大學，使私立大學增加到18所，首次突破公立學校的數量，到了2005年達到48所。 適逢現代民主政治化進程的影響，臺灣政界知名人士蔣經國先生開放黨禁報禁，解除“戒嚴令”，人民享有言論、出版、集會、結社、游行、示威、遷徙、宗教信仰的自由，變專制治理為民主治理。校園民主、教授治校的理念在私立高校大行其道，使私立高校治理結構適也發生了相應的變化。1994年修訂的“有關臺灣地區大學規定”第1條： “大學享有自治和學術自由之宗旨。”為私立高校的民主治理與教授治校奠定了規范依據。校務會議為校最高決策機構。臺灣地區私立高校內各種委員會通過票選或者推舉方式產生，校、院、系三級主管從教師中直接普選產生，校內諸多委員會逐步納入了老師及學生代表，建立了教師及學生申訴制度，較好地維護了教師及學生的權益。校、院、系三級機關既是本部門的最高決策機關，又是服務機關。

（四）規范治理期（2005-至今）

2005年修訂的“臺灣地區大學規定”：重新界定了董事會、校長與校務會議、監察人的職責，刪去了校務會議為校最高決策機構的條款，強化了董事會、校長的職權。2008年修訂的臺灣地區私立學校規定：對私立高校在招生、課程、組織設立、管理權限等也給予了更大的下放;變人事、財務線型治理為三角型治理，增加了監察人制度、內部稽核制度、信息公開制度等內部控制制度，使得私立高校的人事、財務制度的進一步規范、公開、透明。

二、我國臺灣地區私立高校治理結構的現狀

（一）董事會

董事會為臺灣地區私立高校的決策機關。

1.董事資格。“臺灣地區私立學校有關規定”的第15條-第19條、第23條、第25條分別規定了擔任或限制擔任董事的資格。如：為保證教育權掌握在懂教育善管理專業人員手中，規定研究高級教育資格的專家學者擔任董事不得少于董事會成員的1/3;為防止教育權旁落非臺灣人之手，非臺灣人擔任董事不得超過董事會成員的1/3并不得擔任董事長;為防止行政權干預學校，規定主管教育的公務員或具有監督職權的公務員不得兼任董事;為防止“家族壟斷”控制學校，規定董事間有配偶者和三親等以內血親或姻親關系者，擔任董事不得超過董事會成員的1/3;為保證教育的專業化、精細化，規定學校職工和學生不得擔任本校或外校的董事。

2.董事會成員名額。董事會成員名額過多不易形成一致意見，過少易產生“專制”。經歷史與現實境內與境外實踐證明董事會成員一般為7-21人為宜。

3.董事會職權。董事會職權有：選聘或解聘董事、校長;籌措經費;基金管理;財務監督;審核校務報告和學校的重大事項;但是董事會應尊重校長的行政權，不可僭越，越俎代庖。

4.董事會運轉。“臺灣地區私立學校有關規定”的第27條-第29條規定：董事會議每學期至少舉行一次。沒有上限次數規定。每次會議由董事長召集，董事長為主持人，當董事長不能召集舉持會議時，可以由董事會推選董事一人主持;當董事會逾期或連續兩學期不能召集會議時，由主管教育行政機關依職權指定董事召集;每次董事會議召開，董事一般應親自參加不得委派，除非法定事由;會議討論重要事項。

（二）校長

校長是私立高校的行政機關。董事會的代理人，在董事會的授權范圍內開展工作，對內負責大學的治理，對外代表學校溝通協調，品學才情杰出者，方可堪當此任。是大學文化的引領者、創造者，人生的導師、精神家園、靈魂寄托之所在。臺灣地區的有關大學及私立學校規定了校長的任職資格、遴選、職責、權力運轉。

（三） 校務會議

“臺灣地區大學有關規定”的第15條-第16條：校務會議由校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表構成，教師代表人數不得少于全體會議人員之1/2，而教師代表中具備教授或副教授資格者，又不少于教師代表人數之2/3為原則。校務會議召開，每學期至少一次，多者不限。由校長召集主持會議并討論：學校發展規劃，規章制度，機構設立，質量評估，會議提案和校長提議事項等。會議實行多數決，校長也只有一票權利。

（四） 監察人

由于每一個人擁有權利都有濫用權利的可能，也由于臺灣私立高校曾發生過系列買賣席位掏空財務弊案，臺灣地區大學、私立學校和民事的有關規定：私立高校必須設置監察人，對私立高校的人、財、物實施監察，進行監督，監督主體主要為主管教育行政機關和社會名流、專家學者，功能在于監督私立學校董事會、校長規范使用權力，不得濫用權力。

三、我國臺灣地區私立高校治理結構的啟示

（一）依規構成民辦高校治理結構的根本性前提

臺灣地區私立高校治理結構演變表明：專制之治、政府整治不僅治理不了私立高校，而且會嚴重阻礙私立高校的發展，1950- 1996年，四十七年時間只增加到8所大學 ;民主之治同樣治理不了私立高校，1997年，一年時間增加了10所高校，表象上紅紅火火、熱熱烈烈，實則亂象叢生、危機四伏;只有依規才能從根本上治理民辦高校。自2005年至2017年臺灣地區私立高校達到219所， 其治理與發展始終規范有序，態勢良好。祖國大陸民辦高校自改革開放后才又重新起步，成就很大，問題不少，如：侵占學校資金、侵害教師權益等。解決問題的根本性前提是必須依據《民辦教育促進法》《民辦高等學校辦學管理若干規定》等規定完善民辦高校的治理結構。舉辦人雖享有學校的治理權，但不再享有學校財產的所有權，需履行謹慎勤勉的義務，隨意抽逃、挪用、侵占學校資金，情節嚴重者，有可能構成抽逃資金罪、挪用資金罪和職務侵占罪。堅決遏制張劍波隨意抽逃挪用侵占學校資金賭博 以及劉玲患癌被開除事件的發生。

（二）科學建構董事會構成民辦高校治理結構的關鍵

董事會為民辦高校的決策機關。但是董事會建構有許多不同的做法。臺灣地區私立高校董事會的“三個1/3”保證了私立高校董事會的建構多由專家學者組成，為私立高校公益化提供了組織上的保障。實踐證明，臺灣地區私立高校董事會董事依次為學者、專家、企業家、社會活動家、杰出校友。祖國大陸《民辦教育促進法》第20條：“學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中1/3以上的理事或者董事應當具有五年以上教育教學經驗。學校理事會或者董事會由五人以上組成，設理事長或者董事長一人。理事長、理事或者董事長、董事名單報審批機關備案。”過于粗糙簡陋，需要進一步完善董事會建構。

（三）完善董事會校長監事會分權制衡構成民辦高校治理結構的整體

董事會享有最高的決策權，對學校負責并尊重校長的行政權。校長受聘于董事會，對董事會負責，享有私立高校的行政權。二者構成了決策執行的關系。校務會議是在校長主持下的實施學校重要事項的決策執行機關，實施委員會制不實施首長制，其價值在于促使校長行政權力的執行更加民主化、科學化、法制化而不專制化。既對校長行政權力的限制、監督，又充分調動校長、教職工積極性的制度。但是，董事會校長校務會議的決策執行監督是線性的，是上對下或者下對上的，是內部的，不可能從根本上監督校長或者董事會的。需要外部力量對董事會或校長實行監督。于是，主管教育機關和社會上熱愛教育事業的專家組成的監察人制度便應運而生。“臺灣地區私立學校有關規定”第四章第54條-第68條以專章15個條文規定監督，構成了決策權、執行權與監督權的分立制衡。但是，祖國大陸有些民辦高校的董事會決策權校長執行權和監督權掌握在家庭成員中。

（四）強化監督構成民辦高校治理結構的重要保障

每個人擁有權利都有濫用權利的可能，無論公權還是私權。“臺灣地區的大學及私立學校有關規定”：均設立了監察人制度。“臺灣地區大學有關規定”第5條規定對教學、科研、服務、輔導等辦學質量實行自我評鑒和主管教育機關評鑒相結合的辦法實施監督。“臺灣地區私立學校有關規定”共81條，以專章15個條文近1/5的篇幅規定監督。這種監督是全方位的、系統的、有機的、整體的。

注釋：

臺灣教育主管機關統計處1950-2017年私、公立大學數統計表.

湖南高校創辦人被指豪賭 銀行行長追債無果自殺來源[EB/OL].環球網，2016-09-11 19：00：18.

卜春艷.澎湃新聞：蘭州交通大學文博學院劉玲患癌被開除[EB/OL].2016-12-29 15：02.