合作社類型對其參與農村社區治理的影響研究

楊涵　王苗苗　董雨

[摘要]新時代鄉村振興戰略的提出，農民合作社在鄉村治理中扮演著更加重要的角色。主要采用個案研究和比較分析法對施庵鎮兩種不同類型的合作社進行研究，通過了解不同類型的合作社的發展現狀，探討其在社區治理中所產生的不同效益，分析得出合作社的類型對其參與到農村社區治理的影響不同。關注農民合作社參與農村社區治理當中存在的問題，探究其產生的原因、形式，并提出相應的措施建議。

[關鍵詞]農民合作社;農村社區治理;發展現狀

[中圖分類號] F321.4[文獻標識碼]A

自《農民專業合作社法》實施以來，我國農民合作社得到了蓬勃發展，合作社的質量和數量都得到了長足的發展，截至2018年9月底，全國依法登記的農民專業合作社達到了213.8萬家，入社農戶占全國農戶總數的48.5%。除此之外，全國另有農民專業合作社聯合社1萬多家，農民合作社已經成為重要的新型農業經營主體和現代農業建設的中堅力量。

鄉村振興背景下，農村社區治理問題變得更加急迫，鄉村振興離不開農民合作社的振興。農民合作社在其中扮演了重要的角色，但是我們不能只關注其在經濟建設方面取得的成績，同時更要注重它在農村社區治理發揮的作用和影響。農民合作社從發展主體上主要有能人領辦型、龍頭企業領辦型和村干部領辦型三種類型，不同類型的合作社在發展過程中取得的效益和遇到的問題不同，在參與農村社區治理中的角色和影響也會不同。為了探討不同類型合作社在自身發展以及參與農村社區治理中存在的問題和原因，對南陽市施庵鎮兩種不同類型（能人領辦型和企業領辦型）的合作社進行了調查研究。

1 不同類型合作社基本情況

1.1 合作社的基本概況

1.1.1 能人領辦型合作社。富民苑合作社成立于2014年，由當地能人注冊成立，雖然該合作社成立時間較早，但是發展較為緩慢，目前該合作社擁有社員40余戶，種植面積70.35 hm2。在發展方式上，該合作社在各家各戶自家土地種植的基礎上，利用土地流轉的形式擴大種植面積;在內部架構上，設置有理事長、監事會、財務等，且內部社員關系建立在熟人網絡的基礎上，更具有穩定性。同時，富民苑合作社嚴格遵循了國家質量標準，通過了一項項相關審核，并且發起人家庭中有相對應的技術指導和農藝師，條件基礎較好。富民苑合作社的經營方式仍然是傳統的種植加工業，但是改變了傳統的種植模式，引入富硒小麥、玉米、花生等農作物的種植，直接增加了合作社成員的收入。并且在種植業的基礎上，對農產品進行初加工，采用小作坊加工模式，統一收購合作社以及鄉鎮富硒農作物，生產“富硒面粉”，延伸產業鏈，增加產品的附加值。

1.1.2 龍頭企業領辦型合作社。紅渠合作社成立于2016年9月，后于2018年2月注冊了南陽市恒博農業有限公司。目前，該合作社入社成員有200余戶，中藥種植面積200余hm2，鎮級團隊人數20余人，資本股金將近千萬元，種植范圍主要集中在施庵鎮以及周邊幾個鄉鎮。合作社以中藥種植為核心，專業從事中藥育苗、種植、加工、銷售等服務。與合作社形成呼應，恒博農業公司主要是提供集種植基地、合作社、農業生產、農產品銷售、現代農業技術服務為一體的專業型農業服務，使得兩者之間產生“首尾相顧”效應，資源互補。

1.2 不同類型合作社與政府的互動關系

1.2.1 能人領辦型合作社與政府互動關系。能人領辦型合作社，指的是由農村中財富、聲望以及話語權任意一種達到較高的地位的能人而非村干部牽頭組建的合作社，這種合作社通常是由一位或者幾位能人牽頭發起，政府一般不會介入合作社的組建和運營過程，合作社具有一定的獨立性。但是與村干部領辦型和企業領辦型不同的是，能人領辦型合作社獲取資源的途徑更為狹窄和單一。雖然能人領辦型合作社可以獲取相應的政府支持，但是由于其中存在的眾多關卡，采取這種正式制度賦予的權力來獲取政府支持的能人較少（楊燦君，2014）。因此在現實中，能人領辦型合作社獲得資源的多少取決于能人的政府關系能力和社會關系能力（倪細云，王禮力，2012）。如果將能人關系根據能力強弱劃分的話，關系能力較強的能人與基層政府、村組織以及村民關系密切，不僅可以得到公共資源的支持，還能夠爭取更多的政府資源;而能力較弱的能人一般可以采取對集體組織主動合作的辦法，從而主動地尋求村集體和其他工商稅務部門的合作（魏欣芝，許彥彬，2015）。但是在實際情況中，即使是能力較強的能人在帶領農民合作社發展過程中也會存在著許多困難。比如，合作社的資金來源問題，由于政府支持有限，更多的是鎮一級的傾向于政策性的支持，合作社貸款仍然出現問題。富民苑合作社在貸款時農民的宅基地及房產不納入抵押范圍，并且必須要有公務員性質的單位體制內的同一個縣的“體制人員”作擔保，才能夠貸款。因此，能人領辦型合作社在發展中仍然困難重重。

1.2.2 龍頭企業領辦型合作社與政府互動關系。與富民苑合作社不同的是，紅渠合作社作為重點省市項目，從一開始的設立到經營都受到有關部門的重視，政策上予以傾斜，資金上予以支持，并且具備先進的管理經驗和技術支持，政策性的落實一般是下達到縣級層面。這是因為公司領辦型合作社對于合作社的經營和創建都有很高的積極性，其動機一方面是可以獲得合作收益，即通過規模經濟、減少交易費用等形式所形成的可持續性的經濟效益;另一方面，可以獲得政策性的收益，即政府以資金、政策、減稅或項目建設給予優惠（杜奮根，2014）。兩類合作社有著相同的一面，即合作社之所以能夠獲得政策支持，依據更多的是人際關系而不是合作社的表現，尤其是在傳統鄉鎮。企業領辦合作社資金來源更廣，更受政策支持，與政府的互動關系也更為頻繁。

2 合作社參與農村社區治理

2.1 經濟效益

2.1.1 富民苑合作社。引入微量元素，增強產品競爭力，增加農民收入。河南作為中國產糧大省，施庵鎮作為傳統鄉鎮，主要經濟結構仍然是以農業生產為主，但是傳統的農作物種植價格一直較低，農民的勞動付出與收獲不成正比。隨著國內市場對食物要求的提高，綠色無公害食品、富含營養的農作物更受市場歡迎，自引入微量元素后，其產品競爭力也得到了增強。延伸傳統農作物產業鏈，為農民實現增收。2018年，當地主要農作物花生價格為0.55元/kg;小麥價格0.45元/kg，農民收入嚴重受限，富民苑合作社采購加工機械，將初級富硒小麥進行加工為富硒面粉，增加農產品附加值，提高合作社成員種植收入。富硒農作物從收購上價格就比傳統農作物價格高，直接使農民受益，增加農民收入;通過土地流轉整合資源，土地租金或者土地入股的形式增加農民收入。

2.1.2 紅渠合作社。入股形式多樣化，社員共享發展成果。紅渠合作社改進了入股形式，充分利用了農村相關資源，積累了原始資本，主要通過以下三種基本形式：①農機入社：家里有機器，持機器入社;②土地入股：根據位置確定價值，給出價格，以土地轉化為股金，按照往年的收益情況進行分紅;③現金入股形式：限額5萬元，并進行年終分紅。另外，合作社的相關產品：化肥、種子、產品實行統購統銷制度：統一采購、統一銷售，和廠家直接聯合，省去了中間的繁雜的環節：①價位是出廠價;②少了中間許多環節，也就一定程度上避免了造假的可能，避免貪墨。物資主要對社員內部提供：①批發價、不賺錢;②不賒欠（農村慣例今年施用化肥，來年還債）。

2.2 社會效益

2.2.1 富民苑合作社 。實現精準扶貧，帶動農民自助脫貧。作為能人領辦型合作社，富民苑合作社上至理事長，下至普通社員都是出于熟人社會，對于村落中每家每戶的家庭狀況都有所了解，在合作社發展過程中或者農作物收成時，便會有所傾斜地雇傭當地家庭收入較少的家庭，從各個方面增加貧困戶的收入，改善生活條件。投入環境建設，經濟、環境相統一，實現三方共贏。合作社種植的不僅限于傳統作物，還有經濟樹木、花果之類，并且或者政府批準后在馬路兩旁合作社種植了護道林。合作社種植護道樹木，一是有利于環境建設，增加綠化面積;二是吸進民間資本，節約政府資金;三是承包商、合作社能夠通過種植樹木直接產生經濟效益;四樹木賣出后也會給村里提供收益。

2.2.2 紅渠合作社。合作社采取“合作社+黨支部+農戶”模式實現精準扶貧。由鎮級政府主導，合作社協同，協同鎮聯系村，起到中間紐帶的作用，以技術、資金為支撐，帶動貧困戶脫貧。并在2017年協助脫貧275戶，2018年脫貧190戶，并計劃于2019年實現全部脫貧。幫助貧困戶實現產業扶貧，主要有以下三種做法：①貧困戶自主經營型; ②合作社主導型（半托管），由合作社在政策扶持限額內為貧困戶提供中藥材種苗、化肥、農藥等生產資料，并負責全程指導服務。貧困戶負責落實生產計劃和技術操作等生產經營活動，合作社回收中藥材，扣除各類生產成本費用后，經營收益全部歸貧困戶所有;③合作社全托管型，無勞動能力的貧困戶實行土地流轉或者托管的方式交由合作社生產獲得投資效益。種養結合，創新農村養老新模式。紅渠合作社采用“旅游+采摘+養老模式”。利用中藥材的開花性，成為當地獨特的風景線，吸引城市居民到鄉村旅游，帶動旅游業、餐飲業和服務業的產業發展，由此促進當地一、二、三產業的融合發展，促進當地的產業結構升級和優化，促進當地農民受益;中草藥的大面積種植優化了當地的環境，營造田園風光，并在種植區附近修建養老社區，利于老年人身心健康發展;發展中藥文化，利用藥膳調理老年人身體促進老年人身心健康發展。

3 不同類型合作社參與農村社區治理的認識與思考

結合兩種不同類型的合作社參與農村治理的過程，可以發現：不同類型合作社與政府的互動關系、不同維度參與農村社區治理中的影響以及所遇到的發展瓶頸和問題有著很大不同，卻又有著相似之處。

3.1 農民合作社的政府支持框架

現如今的各級政府已經充分認識到發展農民合作社的必要性，也充分認識到“真正使農民受益的組織是農民合作社”（朱啟臻，2012）。但是在相對比較落后的鄉鎮，仍然有很多對于合作社的發展不是很了解，小合作社的發展完全依靠于“現在的領導班子懂不懂合作社”。資源分配極不合理，政府對合作社的支持比較簡單化和極端化。其一，針對省市重點項目，以為一切都可以用錢來解決，殊不知，這樣只會浪費有效資源，使政府資金利用效率降低（王曙光，2008）;其二，忽視了眾多小型合作社的發展，忽視了小合作社才是直接接觸農民、惠及農民的現狀。大合作社本來基礎和政策就具備眾多優勢，越來越大，但是產生的效益真正到農民手中的比率較低;小合作社無人支持，空有政策傾斜，卻無實質支持，甚至相應的行政審批更加繁瑣，這樣就造成了“兩極分化”的現象。

紅渠合作社在發展過程中較好地遵循了“四大原則”（王曙光，2008）。①政府平等地對待合作社的發展;②政府對合作社進行扶持時是要符合市場規則的;③遵循協調性原則，幫助合作社營造一個較為寬松的外部環境;④遵循制度性原則，使合作社形成一整套的制度框架，更加規范。紅渠合作社在發展過程中，其進行自主管理模式，常設理事長、監事長、監事會、理事會由社員投票選舉，避免了政府的強制性干預，并且在種植和銷售方面，更多地遵循市場決定準則，拓展銷售渠道，更快適應市場，實現農民增收。

當然，農民合作社的發展也離不開政府的支持。我國目前農民組織能力較弱，就需要政府更好地發揮自身角色的作用，扶持農民專業合作社健康穩定發展（王艷，2010）。農民合作社在市場經濟環境中是較為弱勢的聯合性組織，需要有序結合起來，以此來消除存在的自然風險，有利于解決農戶和市場之間的矛盾（鄧彩琴，2018），紅渠合作社利用與政府相關的資源和政策，獲取了長足的發展，并且在2018年已經開始盈利。

需要注意的是，作為省市重點項目，紅渠合作社是直接受到縣級及縣級以上政府扶持和資助的，并且在其種植過程中，又能夠得到當地鄉鎮一級政府的大力支持。像富民苑合作社這種小型合作社，唯一可以依靠的只有鄉鎮一級政府，但是“巧婦難為無米之炊”，作為最基層的政權組織，鄉鎮政府資金有限，不能對農民合作社進行實質的支持。我國現在的政策是，國家的財政支持項目重點支持國家農民合作社示范社，適當地兼顧貧困地區省級農民合作社示范社，讓資金向具有帶動能力的農民合作社示范社傾斜，通過現有的政策渠道支持農民合作社的發展。對于如春筍般涌現的小型合作社，財政政策并沒有相應的說明。

3.2 農民合作社在社區治理中扮演著必不可少的角色

合作社成為農民權利的“代言人”。隨著科學技術的發展以及國家政治民主化進程的不斷推進，農民合作社成為村委會選舉以及改變舊制度的最活躍的行動者（韓國民、王凱曦，2015）。徐勇認為，鄉村自制的現實要求農民組織化地參與到在市場經濟影響下日益理性化的村莊治理中（徐勇，2005）。農民合作社成員以及領導者積極進行政治參與，一方面是為了使政府能夠優化資源配置，更加傾向合作社;另一方面是能夠進入到村兩委或相關部門，掌握新政策，了解新動向。

富民苑合作社，由能人、紳士精英、村支書共同參與，同時也影響著村莊的傳統權力結構。農民合作社代表的是社員、農民的利益，合作社的出發點就是農民的利益點所在。比如以前存在的農機分配、宅基地、土地流轉問題，農民很難找到發聲的途徑;但是通過農民合作社，能夠為農民切實爭取到利益，并且使農民更好地參與到村莊的政治建設當中。

在脫貧攻堅戰的背景下，農民合作社是精準扶貧的重要舉措之一，農民專業合作社將貧困戶嵌入合作社的產業鏈之中，有效地幫助農民從根本上脫貧致富（王龍泉，2018）。農民合作社具有社會屬性，是一種社會組織，具有天然的益貧性;農民合作社又具有經濟上行功能，是一種經濟組織，具有良好的“貧困瞄準功能”，有助于通過精準扶貧方式完成脫貧攻堅任務（楊丹，2018）。我國的扶貧問題由來已久，從扶貧脫貧治理機制，到扶貧對象的轉變，再到扶貧主體的演進，都經歷了一個長期的發展過程（楊宜勇，吳香雪，2016）。扶貧最重要的是扶貧對象——貧困戶自身。首先，貧困農戶的典型特點就是家庭收入的來源依賴于農業，通過紅渠合作社的三種模式，可以基本上無償或者基于成本價格來幫助農戶銷售農產品。其次，在產業精準扶貧中，富民苑合作社在閑暇時間雇傭勞動力進行富硒面粉的加工和包裝，從而使貧困戶的工資性收入增加。同時，通過入股農地等資產參與的方式增加農戶的財產性收入，貧困戶通過土地流轉的方式，可以收取農民合作社租金，可以獲得現金或者土地入股所帶來的利潤分紅，有利于增加貧困農戶的收入。

3.3 農民合作社在社區治理中遇到的問題

首先是農民合作社自身的發展問題。目前困擾著兩家合作社最大的問題就是融資難問題，農村的經濟發展需要金融市場的大力支持，但中國的金融系統卻對農業的支持很少，農民合作社也因此難以得到金融機構的支持。其原因在于，一是農村金融機構少，覆蓋面窄;二是農村金融系統不健全，金融服務落后;三是民間融資成本較高，規模小（屠萍萍，王志成，2013）。合作社在融資上也面臨著兩大問題：①自身實力不足，內部融資能力不足。比如富民苑合作社，除了發起人和核心成員之外，其他社員的入股資金非常少，僅僅是一些土地形式的入股，內生能力有限，合作社難以擴大規模，發展生產;②政府政策廣度和深度不夠，配套措施不到位。在政策支持上，政府更加偏重大型合作社，但是相關后續金融系統支持不夠;對于小型合作社，政府只是鼓勵政策，很難得到金融支持，小合作社便處于政策邊緣區，形成“上不達，下不管”的局面。

其次是合作社政治參與力不足，多元治理框架不夠明確。隨著市場經濟的深入變革以及城鎮化的推進，農民合作社在農村發展中經濟功能日益顯著，與之相對應的，在農村治理中農民合作社便更大程度上尋求增強政治話語權，營造更加利于其發展的外部環境。村黨委領導下的多元主體參與社區治理機制，已經成為新時期經濟社會發展的必然要求（李增元，2013），但在現實情況中，農民合作社與基層自治呈現出隔離狀態，即雙方在村莊治理中互動較少。主要表現在基層政府對多元主體進行農村社區共治認識程度不深，相關政策無法落實。一方面在于權威性政府包攬一切，農民合作社發出的“農民之聲”只是下邊農民的一些“小抱怨”，農民合作社作為一個參與農村治理的獨立主體并沒有顯現出來;在另一方面，農民自身的權利意識仍處在初步階段，對于相關政策以及自身權利學習和了解不夠到位，對于在生產過程中遇到問題提出只是短暫性，最后不了了之。

最后合作社參與社區治理內生動力不足。除了在經濟方面效益合作社積極主動地參與到農村治理當中，在其他方面，更多的是農民合作社為了合作社或個人的利益，或者是為了爭取更多的政府支持所采取的行動。比如在社會扶貧工作當中，紅渠合作社作為重點項目，在成立之初就兼有社會公共服務的職能，很大程度依賴政府而存在;富民苑合作社在環境治理中，在道路兩旁種植護道木，其目的更多的在于為合作社增收;在創新養老模式上，其動力更多的來源于政府層面，負責人也曾坦言過擔憂，如果不更多地進行社會服務層面的建設，很擔心政府的支持會不會持續。因此，合作社在參與到社區治理中，合作社成員考慮更多的是自身的經濟利益因素，其次才是其他。

4 總結與建議

隨著我國經濟社會的發展和基層改革的深入，在推動共存治理模式的轉型方面，許多科學有效的、適合農村社區實際情況的治理模式也在展開。與傳統農村的基層社會管理相比，農村社區治理有著三個顯著的特點：①治理主體上，由二元治理主體變為多元治理主體;②治理結構上，由垂直管理變為橫向互動治理結構;③治理過程上，由強調行政控制變為注重村民參與（曹立前，尹吉東，2016）。不同合作社發展模式和進程不同，對于農村社區治理的影響也不同，其發展程度決定了其參與農村社區治理的能力，結合兩種合作社得出：

第一，政府完善政策支持機制，建立健全合作社制度保障體系。首先是加快農村金融機制改革，完善農村金融體系，使得農民合作社能夠更加容易獲得相關金融機構的貸款;完善人才培養和供給機制，提高合作社發展水平，只有合作社自身得到了發展，才能更充分參與到農村社區治理當中;另外政府應當注重社區治理的質量，而不是為了形式而去治理。

第二，提高合作社成員政治民主意識，尤其是領導者的政治參與意識。多元主體協商治理應當深入到農村治理的實踐當中，合作社應當做好基層農民的“代言人”，切實反映合作社成員以及農村居民的實際需求。在治理結構上，政府應當轉變角色，對基層的管理不能僅僅是命令式管理，而應當注重與合作社的橫向互動，合作社也應敢于說出自己的需求，參與到多元治理當中。

第三，培養農民“主人”意識，讓農民成為鄉村振興、農村治理的主人，充分調動合作社的內生動力。政府文件指出實施鄉村振興戰略要以農民為主體，要讓農民成為鄉村振興的主人。因此應該提升農民組織化程度，增強農民對農村的歸屬感，讓農民真切認識到參與農村治理與自己的生活息息相關，調動合作社的內生動力。

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