社會組織孵化器的發展困境及建設路徑

馮夢成

[摘 要]我國社會組織孵化器存在著孵化對象受限、自身專業能力不足、偏重于服務能力的培育、運行績效不高、專業細分不夠等問題與困境，需要通過完善支持性政策框架，吸引社會力量建立孵化器，擴大孵化規模，加強孵化器自身能力建設，促進孵化器的規范化運作等措施來予以解決。

[關鍵詞]社會組織孵化器 發展困境 建設路徑

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-9596（2019）07-0040-05

在促進社會組織快速健康發展過程中，社會公益界引入企業孵化器的理念，創設了旨在培育社會組織的孵化器。社會組織孵化器的出現雖加速了社會組織的發展，但其自身發展也存在一些問題和困境也需要予以解決。

一、社會組織孵化器的發展態勢

自2006年上海浦東非營利組織發展中心首創“公益孵化器”模式以來，社會組織孵化器因其相較于傳統的行政培育模式具有專業性、靈活性、適應性等優勢，在各地迅猛發展起來。2012年，我國社會組織孵化器不到50個。據統計，截至2017年年底，全國共有1400余家社會組織孵化器，而且每年還在以15%的速度在增加。全國除西藏以外，各省均建立社會組織孵化器，且在省級、市級孵化器的基礎上向基層延伸[1] 。作為一個支持型社會組織，各地社會組織孵化器發揮著綜合保障、能力培養、宣傳推廣、專業服務等功能，以主辦和運營主體為標準，呈現出三種模式：政府主辦—政府運營模式，民間主辦—民間運營模式，政府主辦—民間運營模式[2] 。

社會組織孵化器的迅猛增加，顯然與我國社會組織“質”與“量”亟待提升的需求密切相關。與發達國家和地區相比，我國社會組織在“量”與“質”上均存在不足。從數量上看，截至2017年年底，全國共有社會組織76.2萬個，每萬人擁有社會組織數不到6個，與世界發達國家每萬人擁有社會組織數一般超過50個的現狀，差距更大。從質量上看，截至2017年年底，我國社會組織吸納社會各類人員就業864.7萬人，僅占經濟活躍人口（2017年末全國就業人員77640萬人）的1.1%。根據約翰·霍普金斯大學非營利部門比較研究，36個國家公民社會部門（1995—2000年）有2530萬雇員，占經濟活躍人口的2.4%，如果加上2020萬相當于全職的志愿者，公民社會部門從業人數占經濟活躍人口的達到4.4%[3] 。因此，我國社會組織數量和質量的提升需求，為社會組織孵化器發揮支持性社會組織作用提供了極大的空間。

二、社會組織孵化器的發展困境

社會組織孵化器在各地迅速發展的同時，由于體制、政策及其資源的限制，也呈現出一些困境與問題。

（一）孵化對象受限

社會組織孵化器之所以能夠成型，在于為初創期社會組織提供關鍵性支持，從而幫助其迅速成長壯大。由于各地社會組織孵化器多是在當地政府的支持下建立起來的，對孵化對象的選擇往往會受到政府的規制和約束。對于政府而言，一般是希冀孵化器能夠培育出那些能夠協助政府承擔公共服務和承接政府轉移職能的社會組織。至于其他類型社會組織，雖然渴望得到孵化器的支持和幫助，但往往受制于資源的限制而無法得以滿足。如2013年，南方某市社會組織培育發展中心正式與10家社會組織簽訂孵化協議，簽約組織將獲得免費場地和資金支持、各類相關培訓及專家指導等服務。但本次入駐的組織多為社區服務組織、行業協會等組織，草根NGO較為欠缺，引起非議[4] 。

造成這一局面的原因在于，中國社會轉型時期，政府仍然掌握相當大一部分社會資源，因此，即使是民間組織主導的社會組織孵化器，其資金也有很大部分來源于政府。如盡管卵化器“恩派”資金來源呈現平均化、多元化的特點，但政府資金仍然占了30%。可以說，離開了政府的資金支持，組織生存也會較為困難。除了資金的支持外，社會組織孵化器的生存與發展還需要得到政府其他幫助，如空間場地、合法性的獲取等。在此情形下，社會組織孵化器生存和發展的第一要務，便是首先必須獲取政府的認可，而獲取政府認可的途徑在于，社會組織孵化器能否協助政府解決社會管理和公共服務的難題和困境。于是對于社會組織孵化器而言，獲取政府認可的途徑，便是孵化出更多能夠承接政府服務或轉移出的職能的服務型社會組織，以推動服務型政府及和諧社會建設。

（二）自身專業能力不足

在推進和諧社會建設和以改善民生為重點的社會建設過程中，管理部門認識到了社會組織具有彌補市場失靈和政府失靈的功能，起到政府和企業無法替代的作用。但是，基于社會組織數量少、規模小、專業能力不足、內部治理結構不健全以及公信力差等問題，各地方政府采取了一系列的扶持和支持政策和措施，以促進社會組織快速發展。這其中，“孵化器的模式因為可以一攬子解決當前社會組織所面臨的很多問題，而受到地方政府的歡迎，迅速在各地被復制”[5] 。但是，隨著孵化器在全國各地的鋪開，孵化器自身的專業水平問題呈現了出來，如有的孵化中心工作人員基本不是社會工作或相關專業出身，對社會組織的培育基本上不甚了解，只能在實踐中慢慢摸索[6] ;有的孵化中心基本靠“外援”來幫助解決入駐組織和項目專業督導評估問題，而對于入駐組織遇到的財務、項目等方面專業問題，工作人員通常用過去工作經驗“敷衍”，致使專業性問題得不到有效解決[7] 。

社會組織孵化器專業能力不足主要源自人才（包括經理人才、社工人才以及財務、管理人才等）匱乏。這是因為，與政府、企業等第一、二部門相比，社會組織由于薪酬待遇不高、職業社會評價不高，職業發展前景不確定性等因素，導致難以吸引到高層次的人才。一項來自國家民政部的調查顯示，目前，全國已有200 多所高校開設了社工專業，每年的畢業生在1萬人左右，但畢業后真正從事社會工作的人卻不到10%，甚至有的學校該專業的畢業生專業對口率為零。崗位不穩定、薪酬水平低、社會認可度不高、職業價值難以體現，被認為是阻礙社工人才從事社會工作的重要原因[8] 。

（三）偏重于服務能力的培育

初創期社會組織入駐孵化器，目的在于通過獲取相應的能力建設服務，以快速成長壯大，適應國家和社會發展的需要。從社會組織具有的能力類型看，無外乎有兩種：專業公共服務能力和利益表達能力。從孵化器側重點看，一方面，偏重培育社會組織的管理能力，特別強調目標-手段的理性配置，以戰略、籌資、項目、評估等管理課程為主;另一方面，側重于賦予社會組織的制度規范，特別是以市民社會為主的自治、參與、倡導、行動及可持續發展等使命價值[9] 。在構建社會主義和諧社會和推進公共服務專業化的背景下，設計成型的首個社會組織孵化器“恩派”則將能力建設的內容放在前者，因為在恩派看來，社會組織首先必須考慮自己生存問題，而不是價值規范，孵化器應著力于培育社會組織的專業服務能力及管理能力。各地的孵化器基本上遵循恩派的這一理念，側重于培育初創期社會組織的專業服務能力及管理能力。

其實，這是政府選擇性支持導致的結果。從政府的角度看，其希望發揮社會組織的公共服務能力，排斥社會組織的利益表達功能。由此，可以清晰地看到，中央到地方出臺的一系列發展社會組織的政策和措施蘊含著這樣一個選擇性支持邏輯，即明確支持那些能夠提供公共服務的社會組織，而忽略甚至是限制那些從事利益表達的社會組織。因為只有這樣，社會組織才會成為政府的“幫手”“助手”。在這一制度環境下，孵化器將能力建設的重心放在技術性管理上，以提升社會組織的專業服務能力和管理能力，乃是一種明智的選擇。

（四）運行績效不高

隨著孵化器在各地的迅猛發展，也不免引發人們特別是政府對其運作績效的擔憂。擔憂主要體現在：一是對孵化器近乎“保姆式孵化”的質疑。例如某地社會組織服務中心首批孵化的社會組織仍擔憂“出殼”后沒有場所，希望服務中心在硬軟件方面繼續給予支持，包括場地、培訓等。致使社會組織服務中心不得不再給予一到兩年的跟蹤幫扶期，繼續提供服務[10]。二是對孵化出的社會組織過度依賴政府購買服務的批評，認為孵化器正在培育出一批依附于政府的社會組織，與行政培育方式相比，體現不出社會孵化的優勢。

從其內部運行的績效看，也存在同樣問題。社會組織孵化器的成本既包括建設成本、維護成本、人員經費、業務經費等顯性成本，也包括溝通成本、人才流失成本、崗位設置成本、管理成本等隱性成本。一方面，社會組織孵化器由于必須具有一定的物理空間而需要投入較大建設成本，維護成本;另一方面，為了獲取政府和社會的資源和經費支出，由于相互之間缺乏制度性關聯，導致其溝通成本較高。此外，由于社會組織職業發展前景和薪酬待遇等問題，也引發了孵化器人才流失成本，如北京一孵化器共6位有經驗的專業管理人才，2010年流失了5名[11] 。

（五）專業細分不夠

專業化一定伴隨著分工細化[12]。從國內社會組織孵化器的發展看，近年來，出現專門為青年、婦女兒童、職工、助殘等領域社會組織服務的孵化器，這顯然是相應的群團組織支持的結果，但從整體看，孵化對象和領域的細分是不足的。另外，從發展階段細分看，孵化器的服務內容多集中在項目發展到組織注冊階段，而對從想法、設想到項目活動階段提供的服務較少，僅有少數基金會支持的孵化器關注這一階段。一般來說，政府支持建立起來的孵化器多關注的是成熟的項目盡快進入社區。

專業細分不夠，一方面是因為中國社會組織孵化器獲取資源有限，使孵化器無法顧及專業細化發展;另一方面也與具有孵化經驗的人才不足有關。專業的細分需要有一定從業經驗的人才，而高校無法直接供給這些人才，又由于中國公益孵化器發展時間不長，也沒有相應的人才儲備。

三、社會組織孵化器的建設路徑

基于上述分析，社會組織孵化器的健康發展，需要從政府的政策完善、社會的資源支持以及孵化器的自身建設等方面采取系列措施和手段。

（一）完善支持性政策框架

社會組織孵化器的發展需要健全的政策體系。目前，體現為運營資金補貼、建設資金扶持、政府購買服務，以及降低登記門檻等政策支持，推動了社會組織孵化器的快速發展。但是要實現社會組織孵化器的可持續發展，還必須形成一系列有針對性的政策體系，包括制定人才引進及其相應的社會保障和職業政策，以保障社會組織孵化器能夠吸引更多高素質的專業人才加入。制定評價與考核政策，推動社會組織孵化器的規范化運作。建立鼓勵非營利性的企業孵化器向社會組織開放的政策，實現公益領域的良性競爭等。總之，通過政府的整體規劃和系統設計，引導社會組織孵化器快速健康發展。

（二）吸引社會力量建立孵化器

社會組織的孵化是一個源源不斷的資源輸入的過程。從資源的供給主體看，政府、市場（企業）、社會構成了社會組織孵化器的三大資源供給主體。從當前我國國情看，呈現出強政府、弱社會的特征。而市場（企業）由于信息的不對稱及其公益秩序的不規范，資助社會組織孵化器的力度和數量有限。因此，當前社會組織孵化器往往是由政府資源在主導其發展，這客觀上限制了孵化器的獨立性、自治性、多樣性和穩定性。由此，一個有效可行的改進路徑，便是實現資源投入主體的多元化，通過吸引社會資本、基金會、企業乃至大學、科研機構參與運作，推動社會組織孵化器可持續穩定和多樣化自主發展，并擺脫孵化器對政府過度依賴的困境。

（三）擴大孵化規模

鑒于目前社會組織孵化器難以滿足公益創業和發展需要，有必要學習企業孵化器發展經驗，以擴大孵化對象和規模。一方面，形成“預孵化器+孵化器+加速器”三位一體的全程孵化器體系，從功能上實現孵化器的“前伸”與“后延”;另一方面，依托實體孵化器建立網絡虛擬孵化器，突破孵化器物理空間的限制，運用信息技術來提高孵化器的服務邊際和效能。這樣，才能滿足更多社會組織以及不同發展階段社會組織的孵化需求，放大社會組織孵化器的孵化效應。

（四）加強孵化器自身能力建設

孵化器只有不斷提高自身能力，包括治理與領導、資源動員、項目實施、社會互動、機構創新等方面的能力，才能提升機構的社會影響力，以獲得政府、公眾、企業、媒體、基金會等方面廣泛的社會支持，實現自身的可持續發展。鑒于當前我國社會組織孵化器還處于初創階段，一個便捷的途徑是結合中國社會組織發展的實際，學習和借鑒企業孵化器和國內外社會組織孵化器成功的運作機制和先進的管理經驗，形成一個符合本土實際、科學有效的管理模式;另一方面孵化器要提升自身專業能力，打造一支優秀的孵化器服務團隊。關鍵是要引進、培育一批兼有管理經驗、專業知識和文化素質的人才隊伍，并以有吸引力的薪酬制度和激勵制度機制，留住人才，減少人才流失。

（五）促進孵化器的規范化運作

作為一個需要社會資源不斷輸入的支出型社會組織，社會組織孵化器必須做到規范運行，只有這樣，才能提高自身的公信力，獲取社會廣泛認可和更多的支持。

一是要形成一套科學的評價與考核機制。對孵化器功能是否完備、服務水平的高低、入駐草根組織的優劣、被孵化組織的孵化速度、出殼組織的成功率等進行評價與考核。二是要建立社會組織孵化器信息公開機制，將孵化器各種具體運營與財務信息進行及時公開，以便公眾能夠了解其內部具體信息。三是要建立第三方監督機制，形成一支由社區普通民眾、基金會成員、公益人士、專家團隊等組成的獨立于政府和社會組織孵化器之外的第三方監督力量。

參考文獻

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[10]邢智豐.首批社會組織“孵化出殼”[DB/OL].http：//www.taicang.gov.cn/art/2015/4/10/art_50_264202.html.

[11]付濤，李思閩.圓桌：六問NGO人才管理[EB/OL].（2011-12-21）.http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-13521.html.

[12]公益孵化器的困境與未來[EB/OL].（2013-02-21）.https：//www.douban.com/note/263364380/.