煙草打假經費使用風險管控措施探討

王煒

摘 要：煙草打假是我國煙草專賣行政主管部門的重要職權，煙草打假經費為煙草打假工作提供重要保障。我國目前煙草打假經費的使用還存在著一定的風險。據此，主要對如何有效管控煙草打假經費使用所面臨的風險進行研究，為規范煙草打假經費使用提出合理化建議。

關鍵詞：煙草打假;煙草打假經費;風險;風險管控

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.073

煙草打假是指各級煙草專賣局組織的打擊生產、銷售假冒偽劣卷煙、雪茄煙以及為實施生產、銷售假冒偽劣卷煙提供煙草專用機械、原輔材料、制假生產技術、生產經營場所、運輸進行的專項工作，是《中華人民共和國煙草專賣法》和《中華人民共和國實施條例》賦予各級煙草專賣局的法定職權。煙草打假經費是中央財政安排的，用于各級煙草專賣局組織開展打擊煙草制假、售假活動的專項費用，包括舉報費、檢驗檢測取證費等費用。目前，各級煙草專賣局對于打假經費的使用都有明確、嚴格的規定，整體上使用非常規范。但是，由于現代社會就是一個風險社會，“可能發生的危險”無處不在。煙草打假面臨的形勢復雜多變，煙草打假經費使用不可避免存在一定的風險。因此，對煙草打假經費使用風險管控措施進行研究具有重要的現實意義。

1 煙草打假經費使用風險的種類

煙草打假經費使用風險屬于煙草專賣執法風險，根據引發后果以及責任追究方式、內容的不同，可以分為以下兩種：一種是法律風險;而另一種是管理風險。法律風險，主要是指刑事法律責任風險，如果煙草打假經費的不規范使用違反了我國刑事法律的規定，將會受到刑事法律的制裁，承當相應的刑事法律責任。例如，如果專賣執法人員采取弄虛作假、編造事實等手段，騙取、套取煙草打假舉報費，情節嚴重的，將會構成貪污罪、濫用職權罪。管理風險，主要是指行政責任風險，是由于存在工作過失、管理不善等原因，造成打假經費使用不規范，雖然情節較輕，沒有觸犯刑法，但是會影響煙草打假工作正常開展，就要追究相應的行政責任。例如，對涉及舉報費的案件材料審核把關不嚴，造成超過規定的標準支付舉報費，雖然沒有觸及刑法，但是給國家財產造成了一定損失，就要需要追究相關責任人的行政責任。

2 煙草打假經費使用風險管控的基本原則

2.1 合法性原則

黨的十九大報告指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。依法治國是我國的基本治國方略，依法行政則是實現依法治國的重要手段?！昂戏ㄐ姓褪且笮姓嗟拇嬖诤瓦\行都必須依據法律、符合法律要求，而不能與法律發生抵觸和沖突?！焙戏ㄐ栽瓌t是煙草專賣行政執法要遵循的首要原則，也是煙草打假經費使用遵循的第一要義。特別要注意的是，各級煙草專賣局在煙草打假經費使用的過程中，出臺了許多內部規定，這些規定不僅要遵循憲法、法律，還要遵循行政法規、地方性法規、行政規章等，既要合乎實體法，也要合乎程序法。

2.2 效率性原則

效率可以理解為：從一個給定的投入量中獲得最大的產出，即以最少的資源消耗，取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。遵循合法性原則，并不意味著要一味限制行政活動，而是要在保障行政相對方合法權益的和依法行政的前提下，盡可能的提高行政效率，實現行政管理目標。煙草打假經費的使用是煙草專賣行政執法的組成部分和重要保障，其最終目的是為了凈化市場，維護國家利益和消費者合法權益。對煙草打假經費使用進行風險防控，并不是要限制打假經費的使用，恰恰是為了消除打假經費使用過程中可能產生的，具有突發性、損害性、客觀性、不確定性和動態性的風險，最大限度的實現煙草打假的經濟效益和社會效益。

2.3 綜合性原則

風險管理是涉及多個領域的管理，與其相對應的管控措施應當具有廣泛性、全面性、綜合性。煙草打假是我國履行《世界衛生組織煙草控制框架公約》的重要舉措，是一項長期的、艱巨的、復雜的系統工程，這也使得煙草打假經費使用的風險管控措施具有相當的復雜性。一方面，從橫向來看，煙草打假經費的使用涉及人、財、物、環境等多個領域，涉及經濟、行政、刑事等多種管控措施。另一方面，從縱向來看，煙草打假經費的使用涉及預算管理、案件辦理、內部審核、費用支付、整理歸檔等多個環節和流程，在實踐中往往涉及煙草專賣局的專賣、法制、財務、審計、監察等多個部門。因此，煙草打假經費使用的風險防控措施不能是片面的、單一的，必須是全面的、綜合性的。

3 煙草打假經費使用風險管控措施

有學者認為，從行政執法過程的角度來考慮，可以從對行政執法進行事前的防范、事中的控制、事后的應對三方面來構建行政執法風險防范的內部控制制度?；诖?，對于煙草打假經費使用的風險管控也可以從事前、事中、事后三個維度來進行。

3.1 加強事前管控，確保煙草打假案件真實有效

西方有句古老的法諺：一次不公的裁判比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了。這句法諺強調了司法公正對于法律公平具有特別重要的意義。同樣，對于煙草打假經費使用風險管控來說，煙草打假案件就是“水源”，是第一道“防火墻”。如果煙草打假不是“真打”，而是“假打”，煙草打假案件存在弄虛作假的情況，那邊后面無論采取什么樣的管控措施都只能是“無用功”。因此，對煙草打假經費使用風險進行有效管控的首要條件就是要確保煙草打假案件真實、有效，必須是能夠經得起法律、歷史檢驗的“鐵案”。要實現這一目標，筆者認為最重要的就是要提升專賣執法人員的職業操守和依法行政水平。因為“法律是否發生效果，以及效果如何，取決于執法人員的素質及其責任心和創造性。”因此，要通過加強教育培訓等多種方式，督促煙草專賣執法人員認真遵守和執行法律，嚴格依法辦事，自覺維護法制尊嚴和權威。

3.2 加強事中管控，提高煙草打假經費辦理效率

在確保煙草打假案件真實有效的前提下，煙草打假經費的使用主要是指從提出申請到費用支出的內部管理流程。對單位來說，一切費用在開支以前都要經過申請、批準手續后才能支付，即使是預算內的費用項目，也要經過申請和批準。筆者認為，對于煙草打假經費使用風險的事中管控，應以提高效率作為出發點和落腳點，可以通過“互聯網+經費管理”的方式來實現。目前，還沒有針對煙草打假經費管理的、統一適用的信息化管理系統。立足當前實現“高質量發展”的新形勢，可以針對舉報費等煙草打假經費項目在申請、審批、支付以及統計、分析等關鍵環節存在的浪費點、風險點、改善點等突出問題，研究開發煙草打假經費辦理信息化管理系統，實現各級煙草專賣局經費辦理全過程“無紙化辦公”、“零跑腿辦公”、“移動辦公”，對費用審核、支出等關鍵流程節點實現全過程實時管控。同時，通過借助信息化手段，實現對案件查處與經費投入、辦案成本與辦案效果等內容全方位、系統化、便捷化的匯總、統計和分析，為科學、合理、高效的投入使用煙草打假經費，提高卷煙打假工作質量提供有針對性的決策依據和指導意見。

3.3 加強事后管控，充分發揮好財務審計的監督作用

雖然相比于事前、事中管控，事后管控的成本較高，并且當事后管控產生實際效果的時候，“風險”往往已經由“潛在的風險”變成了“實實在在的損害”。但是，從閉環管理的完整性、系統性的角度來看，事后管控是事前、事中管控必要的、有益的補充，是一種重要的風險管控救濟措施。內部審計是事后管控的重要手段，是一種獨立的、客觀的確認工作和咨詢活動，其目的是為組織增加價值，并提高組織的運作效率，通過采取系統化、規范化的方法對風險管理、控制及治理程序進行評價，幫助組織實現其目標。財務審計部門是煙草專賣局的常設機構，在煙草打假經費使用風險管控中發揮著重要作用。各級煙草專賣局要加強對打假經費支出規范性跟蹤分析和考核，財務審計部門要定期對煙草打假經費使用情況進行檢查，特別是要按照“實質重于形式”的原則，既要對煙草打假經費的申請材料、辦理手續、支付標準等內容進行形式審查，更要對煙草打假案件材料的真實性、有效性進行實質審查，對于發現的違法違規問題進行嚴格問責。財務審計人員應當熟悉煙草打假業務流程，為更好的發揮財務審計的監督作用提供保障。

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