生態環境損害賠償研究

李茹虹

摘要：當前我國正面臨著嚴重的生態挑戰，生態損害后果越發嚴重，人民群眾對良好的生態環境也有了進一步的需求，在此嚴峻的情形中生態環境損害賠償制度的構建與完善對生態文明制度體系有著極為重要的意義，環境污染日益嚴重也在要求我們盡快建立健全的生態損害賠償制度，生態環境損害賠償制度對于落實損害擔責原則也是尤為重要的。黨的十九大召開以來，習近平總書記的“綠水青山就是金山銀山”這一理論更是著重強調了生態文明建設的重要性，在這樣的背景下構建完善的生態賠償損害制度與我國目前的國情尤為符合。

關鍵詞：生態環境損害 現狀 解決方法

一、生態環境損害賠償

（一）生態環境損害賠償定義

生態環境損害賠償是生態環境受損后的法律救濟方式，具體是生態環境損害責任人以賠償的方式來承擔法律責任。賠償款既要包括修復環境所需要的費用，又要包括其因損害環境而應受的懲罰費用。如果被損害的環境已無法恢復原狀，還要考慮環境的永久性損害。

1.生態環境損害賠償與人身、財產損害賠償區別。生態環境損害是有獨立性的，但是污染者在造成生態環境損害的同時人身、財產也可能遭到一定程度的損害，所以賠償義務人在此種情形中不僅要承擔生態環境損害賠償責任還要承擔民法上的環境侵權責任。對生態環境損害進行賠償主要是對生態環境修復的法律義務，民法上的侵權責任主要是用金錢來賠償，這二者相比后者包括精神損害賠償。這兩種賠償形式不是競合對關系，在一定情形中可以同時適用。環境法本質上是公法或者是社會法，民事賠償責任請求權保護的私人利益與環境法所要保護的公共利益有所沖突。由于各種利益保護的位階不同，承擔責任也應當有先后順序。如果賠償義務人的財產不足以對所造成的損害進行完全賠償，而且賠償人一種侵害行為共同導致了人身、財產等民事損害和生態環境損害，這時，人身、財產等民事損害是優先受償的。

2.生態環境損害賠償與生態環境補償的不同。生態環境損害賠償與生態環境補償是有所不同的。首先是概念不同。生態環境補償是利用開發者需要開發利用生態環境從中獲得一定利益，由于要達到生態環境的保護成本與實際的收益相平衡，就需要開發者對生態保護成本進行補償，生態環境損害則是因為環境損害責任人的某些舉措或一些活動造成生態環境損害或對公共健康產生了不利影響，所以產生了法律義務;其次是法律關系主體有所不同。生態環境補償主體包括受益者和保護者，其實行受益者給予保護者一定合理補償的運行機制，而生態環境損害的主體主要是賠償義務人和賠償權利人，實行的運行機制是污染者付費，損害擔責;三是適用情形有所不同。生態環境補償是因為受益者想要獲得利益就不得不使保護者資產、發展機會等利益遭受損失，所以需要給予保護者合理補償的情形，生態環境損害賠償則適用于生態環境有所損害或者生態環境受到了威脅;四是履行的方式有所不同。 生態補償的履行方式有給予金錢、提供工作機會等，而生態環境損害需要對受到損害的環境進行環境修復、停止危險、排除妨害等一系列措施來預防或者救濟生態環境損害;最后是強制性有所不同。生態補償不具強制性，生態環境損害賠償是環境污染者必須履行的法律義務。

二、國外現狀

（一）國外現狀

日本在頒布的《公害糾紛處理法》中規定了較多的救濟措施，對生態環境損害賠償的程序、方法和方式做出了非常明確規定。加拿大在立法上規定生態環境損害賠償制度較早，如《加拿大環境保護法》等法律中都有關于環境損害賠償制度的具體規定，從其法律規定中可以看出加拿大是在國際條約和國內法律共同作用下來處理生態環境損害。俄羅斯在其環境法中也有明確的規定，生態環境遭受損害時不僅要對損害的環境進行賠償，而且對自然環境和資源也要有償使用;賠償的程序、方式和方法在其法律中也明確規定了。①

生態環境遭到破壞損害的是公共利益，此種情況下是政府進行求償，個人是無權直接求償的。一方面，德國的環保組織和公民想要提起環境公益訴訟就只能以行政機關為被告，而公民個人是不可以提起環境民事訴訟的，個人提起的主要是監督行政機關。另一方面，在美國一般的環保組織、自然人不具有提起自然資源賠償的資格。

關于不同國家生態損害對象的具體規定是不一樣的。如日本著重保護的是使國民健康和生活環境不受到侵害。美國保護的對象是自然資源，但是由于其把自然資源損害限定在具有商業價值的自然資源之中，所以保護并不是很全面。歐洲國家則認為污染者對土地、水、保護動物等造成損害就要承擔賠償責任，其主要是基于環境損害的賠償。

（二）我國生態環境損害賠償現狀

1.生態環境損害賠償相關的的法律、法規缺乏。我國目前生態環境損害嚴重，但是除《海洋環境保護法》中規定的海洋行政主管部門可以依法提起海洋生態環境損害賠償訴訟外，我國還沒有專門針對生態環境損害賠償的法律法規或其他政策性的文件。最高院在《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中說明依據法律受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊破壞環境的行為。地方政府環保部門在提起生態環境損害賠償之訴時會將其作為法律依據。行政機關在具體的司法實踐中提起生態環境損害賠償的案件時，一般會援引《環境保護法》、《民法通則》等法律，但是只能援引有關環境保護職責和污染者付費的規定，生態環境損害賠償制度缺乏具有實體規則的法律條文。而且，我國目前有關生態環境損害調查、調查技術體系和環境保護基金等配套的制度也處于極為不完善的狀態，這會導致在生態環境受損后沒有人也沒有辦法通過提起賠償請求去追究污染者的環境修復責任，這就會使“企業污染，群眾受害，政府買單”這種現象出現。

2.生態環境損害賠償是以行政處罰、行政調解為主。我國現在還沒有專門針對環境損害賠償的法律法規，所以行政機關在處理生態環境損害事件時只能用行政處罰、行政調解等方式去追究賠償義務人的責任。在我國生態環境損害賠償責任主要是用行政手段和追究刑事責任實現，但是行政手段和刑事手段的根本目的是處罰違反社會管理秩序的人，其對生態環境損害的污染者進行的處罰往往不足以彌補由于生態環境遭到損害從而需要的修復生態的資金。2005年的松花江污染事件經濟損失約高達6908萬元，使數百萬人無法正常生產生活，是一件非常嚴重的生態污染案件。但是根據當時的法律法規只能判處最高100萬元的罰款。這就體現出生態環境修復所需要的資金并不能通過現有法律來解決，不利于生態環境的修復。隨后，我國在修改《環境保護法》時制定了“按日計罰”制定，但是由于種種原因收效甚微。

3.以生態環境為保護對象的環境公益訴訟才剛剛起步。《民事訴訟法》規定，法律規定的機關和組織可以在環境污染損害社會公共利益時，提起環境民事公益訴訟。《環境保護法》中明確提起了環境民事公益訴訟的適格主體，需要是在設區的市以上部門登記、5 年以上從事環境保護活動的環境保護組織。我國法律目前對行政機關是否能作為環境公益訴訟的原告還有特別大的爭議，也沒有規定哪些機關能提起環境公益訴訟;這之中檢察機關所起到的作用也是存在爭議的，檢查機關是法律的監督機關，不能強制環保組織提起環境公益訴訟。我國現階段關于環境公益訴訟處于起步的階段，不同公益訴訟主體和不同的公益訴訟之間的協調與平衡還需要我們進一步探索和研究。②

三、我國生態環境損害賠償中存在的問題

（一）環境公益訴訟功能和制度不完善

我國目前民事環境公益訴訟的起訴主體正處于權利不確定和能力局限的局面之中。關于生態環境損害的環境公益訴訟是非常特殊的，其并不是一般的環境侵權案件，在調查取證、現場勘查和評估不僅需要有巨大的資金支持，還要有科學技術來支撐，一般的環保組織和公民都無法應對。在這種情況下，受理案件后訴訟也有可能不成功。? ?新《環境保護法》實施以來 2015 年中一共提起37起民事公益訴訟，在這之中不予立案的理由都是主體不適格，環境公益訴訟案件中提起訴訟的環境保護組織也只有 9 家。這種情況反應了我國環境公益訴訟制度還是非常不完善。

（二）傳統侵權法下生態環境損害的救濟較為困難

生態環境損害賠償主要是為了保護環境本身，生態環境修復是其主要方式。但是在傳統民法中，《侵權責任法》 中受到賠償的是人身、財產損害或是其他純粹經濟損失，這就與環境法所需要賠償的損失有明顯不同。保護生態環境是對社會公共利益的進一步維護，這不在單個人權利范圍內。在生態環境受損時，人身、財產也有可能遭到損失，當然生態環境損害也有可能單獨發生。由于生態環境受到損害獲得的補償費用應當全部用于修復生態環境，是不能歸屬于起訴人的。生態環境具有公共物品的屬性，這就非常容易造成無人主張權利的現象。生態環境受損所需要的修復費用和評估是否可以修復都需要特殊的評估鑒定技術才能確定，還有就是修復受損環境需要一定周期的問題，這些都是傳統的侵權法無法解決的。

（三）行政強制手段較為單一救濟較難

生態環境受損時行政機關通常都是用行政處罰和行政調解等手段來處理的。目前看來行政處罰的力度并不足以完全救濟生態損害所造成的損失。第一是行政機關沒有被法律賦予很高的處罰金額，處罰是一種管理手段，罰款的目的是為了使污染者加強對自身的管理防止再次污染環境，不是向污染者索賠環境修復的費用，這就不能達到請求環境損害賠償這一目的。第二，行政機關在行使行政處罰權時會受到地域管轄和級別管轄很大程度上的限制。行政處罰權一般情況下只能由生態環境損害的發生地行政機關管轄。但生態環境損害事件有很多都是跨區域發生的，這就會導致結果的發生地與行為的發生地不一致，生態損害結果的發生地就無法對污染者進行相應的處罰。最后，行政處罰在一定程度上是具有程序簡便、效率高等優點的，但是在處罰是行政機關有很大的自由裁量幅度、不同地區處罰的標準也有很大不同，這就會對生態環境損害如何賠償造成問題。

四、我國生態環境損害賠償制度完善建議

（一）生態環境損害賠償的賠償權利人

生態環境損害賠償權利人，是指依法有權提起生態損害賠償請求的人。賠償權利人的盡快確定有利于解決自然資源所有權的歸屬問題，同時法律執行的方式和國家機關職能分配的選擇也會受到一定的影響。一般來說環境行政機關在保護生態環境中既是所有者也是管理者。由于起訴主體有可能會有不同，這就要求法律必須規定出索賠主體先后的順序。從我國目前國家機關和環保組織的情況來看，比較合理的順序就是要以行政機關提起賠償為主，檢查機關提出檢察建議、督促賠償權利人起訴以及監督行政公益訴訟法律為輔，環境保護組織和公民提起的環境行政訴訟是監督、環境民事訴訟是行政機關沒有提起生態環境是賠償訴訟時一定的補充。

（二）生態環境損害賠償的賠償義務人

生態環境損害賠償義務人就是造成或可能造成生態環境損害或者會對環境有損害威脅的人。生態環境損害賠償義務人是多樣和廣泛的。生態環境損害的賠償義務人不僅包括因為排放具有危險的物質而造成環境損害的自然人、法人或其他組織，還包括消極或違法履行環境保護職責的一些行政機關。

（三）建立健全我國生態環境損害賠償的社會化救濟機制

生態環境受損會帶來極大的風險，這就需要用社會化的承擔機制來分擔這種損害責任。生態環境損害社會救濟機制一種是價格機制，就是生態環境損害責任人在經營商品過程中提高商品價格，這樣就會使社會大眾承擔風險。另外一種是建立環境責任保險和環境保護基金。用保險這種現代化責任的分擔機制把責任分出去，以便分散賠付責任人的壓力。建立環境保護基金可以使遭到破壞或污染的生態環境受到綜合的治理，這就有利于社會經濟發展和環境保護之間的平衡，還有利于人類的利益和生態的利益更加和諧，有利于可持續發展。

五、結語

生態環境損害賠償制度對于生態環境保護是一個非常重要的制度。在這項制度中，要尊重公民的環境權，發揮好人民群眾對于生態環境損害賠償訴求的基礎地位。這就要求人民政府要履行好自己關于環境保護的職責，公共執法在其中要起主導作用，建立健全的社會化救濟機制也需要提上日程。人民群眾也要肩負起保護環境的職責，監督行政機關是否在積極有效的履行職責。我國目前環境污染較為嚴重，人民對環境質量的要求也越來越高，但是生態環境的保護不是一朝一夕就能完成的，需要全國人民共同努力，要堅定的推動綠色發展，協調好經濟與環保的關系，不能為了經濟發展就犧牲環境。以習近平為中心的黨中央也高度重視環境保護并且不斷地強調生態環境保護對我們的重要性。這就需要盡快完善生態環境損害賠償制度，進一步實現填補生態環境損害、維護環境公共利益的目標。

注釋：

①鄧林，李冰，王向華.國內外生態環境損害賠償制度建立經驗及啟示[J].環境與發展，2017，29（10）22-23.

②徐川.生態環境損害賠償制度研究 [D].天津大學研究生院.2017，18-20.

參考文獻：

[1]徐川.生態環境損害賠償制度研究[D].天津大學研究生院.2017.

[2]尤婷.論生態環境損害賠償制度[D].中南林業科技大學學報（社會科學版）.2018，12（6）.

[3]鄧林，李冰，王向華.國內外生態環境損害賠償制度建立經驗及啟示[J].環境與發展，2017，29（10）.

（作者單位：山西財經大學法學院）