農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的問題與對(duì)策

曾敘 杜金向

[摘要]農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作開展三年以來，在一定程度上緩解了融資、抵押困難的局面，但同時(shí)也存在不少的問題。分析在試點(diǎn)過程中金融機(jī)構(gòu)所面對(duì)的各種問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán);抵押貸款;對(duì)策建議

[中圖分類號(hào)] F832.43 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，并在全國范圍內(nèi)以縣（市、區(qū)）行政區(qū)域?yàn)閱挝唬x擇確權(quán)頒證率較高，農(nóng)村信用環(huán)境較好的地區(qū)開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)工作，旨在進(jìn)一步深化農(nóng)村金融創(chuàng)新，探索農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新出路。

《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，全國范圍內(nèi)符合要求的縣（市、區(qū)）先后開始了試點(diǎn)，這為拓寬農(nóng)村融資途徑提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文主要對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)開魯縣、四川省樂山市井研縣、黑龍江省寶清縣三個(gè)代表性地區(qū)的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)工作現(xiàn)狀及成果進(jìn)行分析，并具體論述各金融機(jī)構(gòu)在該項(xiàng)工作中出現(xiàn)的問題，最后給出具體的解決辦法。

1 農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展現(xiàn)狀及成效

1.1 試點(diǎn)工作的現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)開魯縣耕地面積12.16萬hm2，林地10.2萬hm2，草場(chǎng)12.33萬hm2，人均承包地1.04 hm2，截至2017年末，發(fā)放農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款779筆，貸款金額僅為2923萬元，尚未達(dá)到全縣貸款總額的1%。

四川省樂山市井研縣耕地面積3.2萬hm2，林地0.91萬hm2，人均承包地0.127 hm2。至2016年底，累計(jì)已發(fā)放農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款186筆，貸款金額2.33億元，涉及流轉(zhuǎn)土地0.23萬hm2。

黑龍江省寶清縣耕地面積42萬hm2，農(nóng)業(yè)人口32.9萬戶。截至2018年7月末，累計(jì)已發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款10.35億元，累計(jì)受益農(nóng)戶8468戶，涉及流轉(zhuǎn)土地3.944萬hm2。

1.2 試點(diǎn)工作的成效

現(xiàn)如今國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速緩慢，尤其是對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期較長，且容易受到惡劣自然環(huán)境的影響，所以農(nóng)戶收入很不穩(wěn)定，難以擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，有時(shí)甚至無法滿足日常生活的需要，而這一切不良反應(yīng)在“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押”試點(diǎn)后得到些許改善。

承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試行可以有效解決農(nóng)戶的融資問題。農(nóng)戶在取得資金后可以進(jìn)行擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，改善種植、養(yǎng)殖的生產(chǎn)環(huán)境，與其他農(nóng)戶進(jìn)行合作，從而提高生產(chǎn)利益，保證產(chǎn)業(yè)的順利運(yùn)作。

同時(shí)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款使土地成為農(nóng)民增資增信的本錢，增進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸水平，從而促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。它可以拉動(dòng)農(nóng)戶的土地適度規(guī)模經(jīng)營，由此也產(chǎn)生了大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，并且也有利于開展農(nóng)作物集中育秧、防治病蟲害等工作。土地流轉(zhuǎn)的增加對(duì)于農(nóng)村撂荒土地的治理改善也有積極的影響，創(chuàng)業(yè)者可以利用撂荒土地開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，吸引城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的資金到農(nóng)村中來，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

盡管農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的成效顯而易見，但由內(nèi)蒙古開魯縣、四川省樂山市井研縣、黑龍江省寶清縣的試點(diǎn)現(xiàn)狀可以看出全國范圍內(nèi)的試點(diǎn)成效并不一致，有些地區(qū)的試點(diǎn)進(jìn)展并不樂觀。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作存在的問題

2.1 金融機(jī)構(gòu)參與積極性不高

受到信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)不健全、信用違約懲罰力度不強(qiáng)等多種因素制約，大多數(shù)農(nóng)民無法確立正確的信用觀念，因此農(nóng)村地區(qū)相比城鎮(zhèn)地區(qū)的信用風(fēng)險(xiǎn)較高。并且由于農(nóng)產(chǎn)品受自然環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境的影響大，未來收益波動(dòng)劇烈，這些因素都影響了銀行發(fā)放抵押貸款的意愿。同時(shí)，缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)措施，如缺少財(cái)政貼息和專項(xiàng)激勵(lì)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在涉及農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)心存顧慮，不愿執(zhí)行政府惠農(nóng)的號(hào)召。

其次，商業(yè)銀行與保險(xiǎn)公司在發(fā)放抵押貸款的過程中沒有形成合力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在遭受自然災(zāi)害時(shí)仍能取得一定的收入，借款人投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于放貸銀行來講就增加了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。但目前試點(diǎn)地區(qū)的商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司尚未形成合作機(jī)制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在品種和覆蓋范圍上還不能滿足放貸銀行的需求。

2.2 金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)處置困難

一旦農(nóng)戶無法按期償還貸款，那么銀行需要對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處置，在抵押物處置過程中會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。雖然目前全國范圍內(nèi)90%以上的試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的平臺(tái)，但是由于缺乏合適的受讓人，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)交易運(yùn)轉(zhuǎn)不流暢，因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依然面臨不小的問題。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬于“靠天吃飯”的范疇，抵押物如果因不能及時(shí)處置而錯(cuò)過了耕種季節(jié)，那將會(huì)面臨耕地荒廢。同時(shí)土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)價(jià)值的認(rèn)同不一致，尚且不能得到有效的評(píng)估，因此流轉(zhuǎn)渠道受阻，金融機(jī)構(gòu)面臨的抵押物處置問題嚴(yán)重。

2.3 金融機(jī)構(gòu)相關(guān)配套措施不完善

在金融機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押品的價(jià)值發(fā)放貸款的過程中，具有第三方性質(zhì)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)起到至關(guān)重要的作用。土地的預(yù)期凈收入受地理環(huán)境、生產(chǎn)條件、市場(chǎng)環(huán)境的影響，具有很大的不確定性，而我國對(duì)于土地價(jià)值評(píng)估這一部分還處于摸索階段，對(duì)未來收益的預(yù)估不夠科學(xué)合理，為了防范風(fēng)險(xiǎn)，土地價(jià)值往往會(huì)被低估，這就會(huì)降低農(nóng)戶貸款的積極性。

金融機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)、貸后監(jiān)管機(jī)制不完善。金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人的信用資料審查不嚴(yán)格，不能對(duì)其還貸能力做出準(zhǔn)確的判斷，容易被借款人偽造的信息所蒙蔽。同時(shí)金融機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)借款人資金運(yùn)用情況的監(jiān)管，這就容易產(chǎn)生農(nóng)民私自改變貸款用途，將其投放到其他行業(yè)領(lǐng)域的情況，從而進(jìn)一步加大違約風(fēng)險(xiǎn)。雖然地方政府會(huì)設(shè)置相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，但由于資金有限，如果出現(xiàn)多筆貸款違約，那么政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金將無法面面俱到，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的利益保障受損。

2.4 金融機(jī)構(gòu)貸款設(shè)置不夠合理

首先，由于農(nóng)戶的抵押物是承包土地的經(jīng)營權(quán)，而經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的前期投入較大，回報(bào)較慢。蔬菜、棉花等農(nóng)產(chǎn)品從投入到產(chǎn)出大多需要幾個(gè)月的時(shí)間，而果樹則需要幾年。同樣對(duì)于實(shí)施農(nóng)業(yè)，溫室種植和養(yǎng)殖的前期建設(shè)投入大，取得正收益也需要幾年時(shí)間。因此一些農(nóng)戶期待獲得期限較長的抵押貸款，但這與金融機(jī)構(gòu)的貸款設(shè)置相違背。目前金融機(jī)構(gòu)主要根據(jù)借款人的還款意愿和資金運(yùn)用情況考慮發(fā)放貸款，而較少考慮農(nóng)戶實(shí)際生產(chǎn)過程中的各種因素，導(dǎo)致銀行提供的貸款金額有限，貸款期限較短，一般少于3年。

其次，銀行的貸款利率較高。目前，國內(nèi)大部分試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的利率遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)利率，導(dǎo)致農(nóng)戶的還貸壓力過大，容易出現(xiàn)貸款違約。

再次，與貸款給小農(nóng)戶相比，金融機(jī)構(gòu)更傾向于為規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供服務(wù)，而小農(nóng)戶能夠貸到的金額更少、期限更短，需要提供的擔(dān)保條件更多，并且其申請(qǐng)、評(píng)估、辦理抵押等貸款手續(xù)所需時(shí)間更長（20～30天），時(shí)間成本巨大，這更降低了小農(nóng)戶的貸款熱情。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的對(duì)策建議

3.1 金融機(jī)構(gòu)多方協(xié)調(diào)，形成多部門合力

目前，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)工作中，商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司的有關(guān)工作尚處于分離狀態(tài)，銀行貸款違約后缺少風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)氖侄危虼擞斜匾M快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)引入到試點(diǎn)工作，通過保費(fèi)補(bǔ)貼等政策扶持，降低農(nóng)戶的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其投保意愿。同時(shí)，再引入商業(yè)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并擴(kuò)大其承保范圍，從而減少銀行“不敢貸”的后顧之憂。

3.2 完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)

為了方便開展抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)處置抵押物，需要不斷完善現(xiàn)有的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。制定科學(xué)統(tǒng)一、透明公開、通俗易懂的交易規(guī)則和交易流程，明確監(jiān)督管理部門的工作職責(zé)，為抵押物交易雙方提供優(yōu)質(zhì)的中介服務(wù)，引導(dǎo)他們通過競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行抵押物交易。同時(shí)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，使更多的市場(chǎng)主體能夠獲取土地流轉(zhuǎn)信息，擴(kuò)大受讓人范圍，使銀行順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)貸款本息的收回。

3.3 完善金融機(jī)構(gòu)相關(guān)配套措施

盡快建立第三方的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，健全農(nóng)村土地抵押物價(jià)值評(píng)估方法，并保持中立性，不依賴于其他機(jī)構(gòu)和部門，從而提高評(píng)估的可靠性。同時(shí)，發(fā)放抵押貸款的商業(yè)銀行也可以自行評(píng)估，依靠對(duì)農(nóng)村情況了解的信貸人員，根據(jù)土地的承包期限、地面附屬物價(jià)值、種養(yǎng)殖品種、農(nóng)產(chǎn)品預(yù)期收益等各種因素制定科學(xué)、準(zhǔn)確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)抵押物進(jìn)行合理定價(jià)。金融機(jī)構(gòu)還要盡快完善信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)，在考慮借款人償還意愿的基礎(chǔ)上，還要綜合考量農(nóng)戶家庭的創(chuàng)收能力和誠信狀況。

3.4 調(diào)整金融機(jī)構(gòu)的貸款設(shè)置

為擴(kuò)大農(nóng)村貸款規(guī)模，提高農(nóng)戶的貸款熱情，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以人民銀行的基準(zhǔn)利率為基礎(chǔ)來適當(dāng)降低貸款利率，并且延長還款時(shí)間，使農(nóng)民有充足的時(shí)間讓資金回籠。同時(shí)金融機(jī)構(gòu)需要放寬信貸范圍，不應(yīng)只對(duì)生產(chǎn)規(guī)模較大、收益性保障較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)，而要多為一般農(nóng)戶提供貸款資金，并且適當(dāng)提高貸款金額。最后，金融機(jī)構(gòu)還須設(shè)置專業(yè)的監(jiān)管部門來及時(shí)監(jiān)管貸款農(nóng)戶的資金使用情況，一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)以凍結(jié)其賬戶資金、在其征信系統(tǒng)中錄入不良記錄的方式來嚴(yán)懲其違約行為，從而保證只有真正需要資金的農(nóng)戶才能獲得貸款。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 張龍.土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管理[J].中外企業(yè)家，2017 （8）：106.

[2] 卜強(qiáng).農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押模式的實(shí)踐與政策建議[J].甘肅金融，2015（12）：20.

[3] 黃惠春，徐霽月.中國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)踐模式與發(fā)展路徑一一基于抵押品功能的視角[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2016（12）：95-112.

[4] 徐華君，操穎卓.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的現(xiàn)實(shí)困境與價(jià)值評(píng)估研究[J].金融監(jiān)管研究，2017（3）：84-96.