政策工具視角下高校創新創業教育政策研究

馬捷

摘 要：嚴峻的就業形勢要求實施創新驅動發展戰略，發展和完善高校創新創業教育政策。本文以政策工具理論思想為前提，以框架設計、編碼分類、統計描述、因素分析為研究方式，從政策工具和高校創新創業教育改革戰略兩個維度對《國務院辦公廳關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》進行剖析，深入挖掘高校創新創業教育政策工具的缺失和沖突，通過建立政策工具相互關系模型提出高校創新創業教育政策發展的可行性建議。

關鍵詞：高等學校;創業創新教育;政策工具;內容分析法

中圖分類號：G42 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）09-0146-02

黨的十九大報告指出，創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。高校作為國家創新體系的重要組成部分，開展創新創業教育、積極鼓勵學生創新創業，是培養學生創新精神和實踐能力的重要途徑，是教育系統服務于創新型國家建設的重大戰略舉措。當前，學界關于高校創新創業教育的研究主要集中于關于高校創新創業教育模式和教學體系的宏觀研究和關于高校創新創業教育實踐性探索的微觀研究兩個方面。但是，與經濟發展、社會進步的現實需求相比，高校目前的創新創業教育形態依然滯后，研究基本都只是停留在教育模式本身，缺乏運用政策工具對高校創新創業教育政策的全面解讀和深入剖析。本文以國務院2015年第36號文件《國務院辦公廳關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》（以下簡稱《意見》）作為分析樣本，試圖基于政策工具理論對未來的高校教育政策實施特點和發展走向進行探索。以《意見》為藍本，對高校創新創業教育政策文本與客觀環境進行交互、組合分析具有重要的理論價值和實踐意義。

一、政府工具視角下的高校創新創業教育政策分析框架

政策工具研究的核心在于探索如何將政策意圖轉變為管理行為，將政策理想轉變為政策現實，因而政府在制定政策過程中選擇合適的政策工具顯得尤為重要。為了弱化政策工具的強制性，增強政府在政策項目中的環境依托性，本文將采用Rothwell和Zegvelad的政策工具理論作為研究起點，基本政策工具可以分為環境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具三類，該分類方式與政策維度較為契合，同時也突顯出供給和需求在政策項目推進過程中的重要性。

（一）X維度：政策工具

環境型政策工具是政府政策對高校創新創業教育改革的影響力，即政府通過教育目標規劃、金融服務、稅收制度、法規管制和策略性措施等方面為教育改革提供有利的發展環境，從而推動創新創業人才的形成。供給型政策工具是政府對高校創新創業教育改革發展的推力，即政府通過教育的資金投入、設施提供、人才培養、科技支持和公共服務等多個方面直接助力教育改革的可行性發展。需求型政策工具是政府作為高校創新創業教育改革發展的拉力，即政府通過政府采購、教育服務外包、教育海外交流和教育市場塑造等工具拓寬教育資源市場、減少外部不穩定狀況，進而加快高質量的創新型人才培養。

（二）Y維度：高校創新創業教育改革戰略

根據《意見》的文本內容，此維度可以被解構為制度保障、教育投入、教師教學、創業實踐、課程考核和人才效益6個指標，這6個指標是對《意見》中提出的高校創新創業教育改革主要任務進行的整合，對于創新創業人才的培養最具有代表性。

二、政策工具分析：《意見》的政策特點

（一）內容分析法與政策文本內容編碼

內容分析法是對內容的某些特定特征進行的客觀系統的辨識，并以此作為論據進行分析推理。為了更加清晰表達各種類型政策工具之間的包容與沖突，文章以《意見》為藍本，進行了人工編碼。

（二）對《意見》的X維度分析

根據政策工具的編碼歸類，按照相同或相近原則可將諸多編碼歸類成不同的政策工具類型，形成了表1所示的政策工具分布表。由表1可知，《意見》綜合運用了環境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具，從多角度支持我國高校創新創業教育改革。然而，這三種政策工具的應用程度差異懸殊，環境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具分別占政策工具整體的61.54%、30.76%和7.7%。由此可見，政府目前主要依靠環境型政策工具來推動高校創新創業教育事業的改革。

1.環境型政策工具

整體來看，《意見》中環境型政策工具使用最多，原因在于過去的很長一段時間內政府將注意力集中在高校學生基礎課業的培養，對于高校創新創業教育的環境塑造缺乏足夠重視，思想體系尚且處于探索階段。具體來看，策略性措施占比57.5%，教育目標規劃和教育法規管制分別占25%和15%，金融服務僅占2.5%，稅收制度則沒有涉及。策略性措施的頻繁使用表明政府寄希望于短時期內盡快實現“課堂教學、自主學習、結合實踐、指導幫扶、文化引領融為一體的高校創新創業教育體系”的目標，它作為一種具體操作方法，本身具有極強的目標指向性，但是概念極其模糊，缺乏準確且可操作的明細規定。另外，金融服務作為持久性的教育基礎保障，沒有得到應有的重視，而稅收制度工具因其相關性弱，暫時處于空缺狀態。

2.供給型政策工具

教育人才培養在供給型政策工具中占據35%，這是符合我國當前高校創新創業教育改革發展需要的，任何一種教育模式的改革歸根結底都是新型人才的培育和塑造。教育資金投入和教育設施提供屬于持平位置，均為20%，從使用比例標準看，二者均處于較低水平。政策中明確表示，各高校要優化經費支出結構，多渠道統籌安排資金，支持創新創業教育教學，資助學生創新創業項目。各高校要加強專業實驗室、虛擬仿真實驗室、創業實驗室和訓練中心建設，促進教學平臺共享。雖然政策明確提出了資金與設備的支持辦法，但是具體的實施細則亟待優化和明晰。在信息飛速發展的時代，教育科技支持是創新創業教育工作中非常關鍵的一部分，就目前來看，僅僅建立在線開放課程、運用大數據技術提供教育資源、完善大學生創業服務網是遠遠不夠的。教育公共服務的供給比例僅占10%，未來的教育體系是需要政府、市場、社會和家庭等多方參與。

3.需求型政策工具

從某種程度上看，以政府采購、教育服務外包、教育海外交流和教育市場塑造等形式出現的政策增加了需求型政策工具的穩定性，且開拓了教育資源的來源渠道，其產生的拉動作用比環境型政策工具更加直觀、有效，從數量和質量兩方面予以保證。然而，從《意見》文本分析來看，我國需求型政策工具僅占政策工具總體的7.7%，教育海外交流和教育市場塑造的匱乏，嚴重弱化了教育政策對于高校創新創業教育的指導作用，從另一個角度來講，這卻是對未來政策發展走向提供了進步的空間和成長的余地。需求型政策工具的補充和完善應當成為接下來高校創新創業教育政策改革的重點。政策績效是衡量政策工具組合的一項重要指標，環境型政策工具遠遠大于需求型政策工具，這樣不均衡的政策組合必然會影響教育改革的良性互動和可持續發展。

在X維度政策工具分析的基礎上，加入Y維度政策工具的衡量指標，分析《意見》在推動高校創新創業教育改革方面的作用效果，形成如表2所示的二維分布情況。

表2中，有關制度保障的政策工具一共25條，占據了政策工具整體的38.46%，接下來依次是教育投入20%，課程考核12.31%，教師教學10.77%，創業實踐和人才效益均為9.23%。由此可以看出，目前我國高校創新創業教育仍停留在理論層面，教育模式的實踐探索處于起步階段，但是也反映出政府對于此項事業的重視程度大幅度提升。此外，教育投入政策工具的使用呈現出相對優勢狀態，從具體數值來看，教育投入還有很大的升值空間。課程考核和教師教學政策工具比例相差不大，二者的相互配合對于教育改革效果的產生最為直接，這也沿用了傳統的教育模式。在政策工具使用中劣勢明顯的創業實踐和人才效益僅占不到十分之一，單純依靠簡單的建立創業基地，沒有系統地實踐模式是達不到創新人才的培育效果的。

三、結論

從X維度的政策工具視角看，政府部門應當細化環境型政策，強化相關配套政策的出臺，尤其在策略性措施中，要將概念模糊的條文轉換成可操作性強的量化模式。同時，增強供給型政策的使用率和科學性，在資金投入和基礎設施建設方面加強合理性，加大教育信息化建設，優化大學生創業網站。并且，政府應擴大需求型政策的制定，探索國際協同培育的新機制，吸引優質的教育資源完善國際交流平臺。從Y維度的政策工具視角看，政府應該在擴大人才規模的前提下加強質量的培養，特別要注意高校學生創新創業意識的主動性培養，同時，鼓勵各行各業為高校學生增加創業實踐機會，并從制度、資金等多方面予以支持。

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Abstract： The severe employment situation calls for the implementation of innovation-driven development strategy and the development and improvement of innovation and entrepreneurship education policies in Colleges and universities. On the premise of the theory of policy tools， this paper takes the framework design， coding classification， statistical description and factor analysis as the research methods to analyze the "Opinions of the General Office of the State Council on Deepening the Reform of Innovation and Entrepreneurship Education in Colleges and Universities" from the two dimensions of policy tools and innovation and entrepreneurship education reform strategy. This paper explores the lack and conflict of policy tools for innovation and entrepreneurship education in Colleges and universities， and puts forward feasible suggestions for the development of innovation and entrepreneurship education policy in Colleges and universities by establishing a model of the relationship between policy tools.

Key words： ?institutions of higher learning，innovative entrepreneurship education，policy tools，content analysis