職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的挑戰(zhàn)及其對策研究

劉曉慧

摘 要：PPP模式是公共服務(wù)領(lǐng)域中一種新型的供給模式。在職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式，可優(yōu)化職教投融資體制，創(chuàng)新管理模式，提升職業(yè)教育供給質(zhì)量，促進(jìn)職教改革發(fā)展。近年來PPP模式在職教領(lǐng)域備受關(guān)注，但實際應(yīng)用時卻困難重重。因此，通過闡述職教領(lǐng)域推行PPP模式的理論基礎(chǔ)a與現(xiàn)實契機，分析PPP模式在職教領(lǐng)域中面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出具有針對性的政策建議。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育;政府與社會資本合作;挑戰(zhàn);對策研究

中圖分類號：F812.2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）23-0115-02

政府與社會資本合作（Public-Private Partnerships，簡稱PPP）模式，是我國在公共服務(wù)供給建設(shè)中的一項重要制度創(chuàng)新。鼓勵社會資本參與到公共服務(wù)供給領(lǐng)域，既能減輕政府的財政支出壓力，優(yōu)化公共服務(wù)的供給績效，還能幫助國內(nèi)企業(yè)的拓展投融資發(fā)展空間，深化政企合作，使社會資本“盈利但不暴利”。教育是公共服務(wù)的重要組成部分，在職教領(lǐng)域推行PPP模式，實現(xiàn)教育性與經(jīng)濟性相統(tǒng)一，對于改善職教公共服務(wù)與優(yōu)化職教資源配置具有重要意義。

一、職業(yè)教育領(lǐng)域推行PPP模式的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實契機

（一）理論基礎(chǔ)

1.公共產(chǎn)品理論

1954年，薩繆爾森根據(jù)競爭性和排他性原則將人類社會中的產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品、純私人產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品三大類。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給上，社會資本供給比純公共供給具有更高的經(jīng)濟效率與社會效益。從國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗來看，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給更適合采用公私合作模式，而職業(yè)教育恰好是典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在推進(jìn)中，公私部門之間通力合作，形成優(yōu)勢互補，改善教育服務(wù)質(zhì)量。因此，在職教領(lǐng)域推行PPP模式是可行的。

2.新公共管理理論

新公共管理理論提倡縮減政府部門的干預(yù)范圍，強調(diào)采用多樣化手段來提高公共服務(wù)的供給效率，并主張由公私合作或者私人部門承接公共服務(wù)。作為“新公共管理主義”的最佳形式，PPP模式供給職業(yè)教育一方面可充分發(fā)揮社會資本在融資、建設(shè)、運營、維護公共服務(wù)項目等方面的顯著優(yōu)勢;另一方面，政府作為“掌舵者”，能夠全面監(jiān)督PPP項目的質(zhì)量、進(jìn)程和成本等。

3.項目區(qū)分理論

項目區(qū)分理論的核心思想是區(qū)分項目的特征屬性，以此確定投資主體、資金來源、運營模式、利潤分配以及產(chǎn)權(quán)歸屬等內(nèi)容，并選擇合適的建設(shè)模式。根據(jù)市場發(fā)揮作用程度的大小，可將項目分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目三大類。職業(yè)教育屬于典型的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，需要公共部門與私人部門協(xié)作建設(shè)，而PPP模式正是最為理想的供給模式。

（二）現(xiàn)實契機

首先，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，要“創(chuàng)新民辦職業(yè)教育辦學(xué)模式，積極支持各類辦學(xué)主體采用多種形式舉辦民辦職業(yè)教育”。這為職教領(lǐng)域引入PPP模式奠定了良好的政策基礎(chǔ)。其次，教育領(lǐng)域政府與社會資本合作早有開展且實踐效果顯著，比如教育股份制、國有民辦、民辦公助、教育券實驗、中外合作等多種形式，為職教領(lǐng)域引入PPP模式提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。再次，當(dāng)前職業(yè)教育集團化已成為發(fā)展趨勢，職教集團在資源整合、資金籌措辦學(xué)經(jīng)驗、管理模式等方面具有公辦教育不可比擬的優(yōu)勢;另外，部分職教集團的發(fā)展已不局限于本區(qū)域內(nèi)，亟須拓展市場范圍，這又為職教PPP奠定了一定的市場基礎(chǔ)。

二、職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式面臨的困難與挑戰(zhàn)

（一）職業(yè)教育在我國教育體系中認(rèn)可度較低

與普通公辦高等教育相比，職業(yè)教育在我國教育體系中認(rèn)可度較低，故在教育經(jīng)費投入方面處于劣勢，且政府對職業(yè)教育的經(jīng)費支出逐年下降。在此形勢下，職業(yè)教育本應(yīng)培養(yǎng)技能與應(yīng)用型人才的功能就缺乏財力保證。多重原因的共同作用致使我國職業(yè)教育十分艱難。由此一來，高職院校建設(shè)與運營類PPP 項目對社會資本的吸引力較弱，特別是對于非職教行業(yè)的企業(yè)而言，在目前政策環(huán)境與教育體制等問題未得到解決之前，直接投資PPP 項目風(fēng)險較高、不確定因素太多，這嚴(yán)重阻礙了職教領(lǐng)域PPP供給模式的進(jìn)展。

（二）缺乏職教類PPP項目的法律法規(guī)保障

PPP項目涵蓋全生命周期，是政府和社會資本基于契約精神所建立的一種長期合作關(guān)系。在這期間，政府與社會資本均可能發(fā)生變化。因此，應(yīng)當(dāng)建立完備的法律法規(guī)體系來支撐職業(yè)教育的良性發(fā)展，鼓勵合同各方均按照規(guī)定承擔(dān)各自的責(zé)任，并共享收益。雖然當(dāng)前國家連續(xù)頒布了一系列相關(guān) PPP 項目管理辦法和實施意見，但都是針對PPP 模式的原則性、指導(dǎo)性規(guī)范安排，缺乏系統(tǒng)完整的PPP項目法律法規(guī)體系。由此一來，在具體PPP 項目過程中對社會資本的吸引力不足，使得部分社會資本仍然持觀望態(tài)度。

（三）相關(guān)主體的PPP項目實施經(jīng)驗不足

PPP 項目的工作環(huán)節(jié)復(fù)雜，涉及項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等多個環(huán)節(jié)，涉及多方實施主體，如政府、社會資本、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等。職業(yè)教育領(lǐng)域缺少類似示范性的豐富經(jīng)驗，尤其是整體運營類職教PPP項目，使得各實施主體均缺乏相關(guān)經(jīng)驗借鑒。以選擇合作伙伴為例，公辦院校需對伙伴的投融資能力、管理經(jīng)驗、辦學(xué)能力、費用價格等方面進(jìn)行綜合考量，但是如何對合作伙伴的綜合能力進(jìn)行評價缺乏一套規(guī)范客觀的指標(biāo)體系與方法，這在一定程度上給職業(yè)教育領(lǐng)域PPP 模式的順利推進(jìn)形成了阻礙。

三、職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的對策

（一）建立實施職教PPP項目的法律制度

從公共經(jīng)濟學(xué)層面來看，作為一種涉及多學(xué)科的公共服務(wù)供給機制，PPP模式必然受到制度條件、社會環(huán)境差異的制約。然而我國目前尚未出臺針對職業(yè)教育PPP 模式的系統(tǒng)性與指導(dǎo)性的法律法規(guī)，故急需建立實施職教PPP項目的法律制度，尤其是社會資本的準(zhǔn)入制度、風(fēng)險分擔(dān)制度、利益保障制度、監(jiān)管制度以及退出制度等。通過政策性優(yōu)惠有效降低交易與投資成本，形成促進(jìn)職業(yè)教育PPP模式可持續(xù)發(fā)展的法律制度保障。

（二）構(gòu)建PPP模式推進(jìn)的良好氛圍

政府與社會資本建立平等的合作關(guān)系，厘清雙方的工作界限，明確項目投資的利益分配。政府一是要通過政策科學(xué)掃除PPP模式的發(fā)展障礙，解決政策條文模糊、政府招標(biāo)信息不透明、扶持力度較弱等問題，降低社會資本的心理防線，騰出合作空間。另一方面，加大宣傳力度，推動形成合法有序的市場環(huán)境。既要下工夫、出力氣去招攬社會資本積極參與到合作共建中來，更要將契約精神、誠實守信、遵法守法注入脊髓，為整個合作鋪設(shè)一條技術(shù)過硬、質(zhì)量過關(guān)的道路。

（三）審慎選擇職業(yè)教育PPP項目的合作伙伴

職業(yè)教育PPP項目成功的重要因素在于選擇有社會責(zé)任感且綜合實力強的私人合作伙伴。由于社會資本的目標(biāo)是追求利益最大化，直接的合作動因就是追求投資回報，讓它以何種形式進(jìn)入職教領(lǐng)域事關(guān)PPP 模式是否會與政策設(shè)計初衷相一致的問題。因此，選擇合作伙伴的原則除了包括優(yōu)勢互補、目標(biāo)一致、分險共擔(dān)、互利共贏等之外，還要從文化耦合層面考察社會資本的合作適宜性，建立一套規(guī)范客觀合作伙伴選擇的指標(biāo)體系與方法。同時，對職教PPP項目的監(jiān)督管理也是不可或缺的。

（四）積極引入風(fēng)險評估機制和預(yù)防監(jiān)督機制

一方面，政府需要主動作為，發(fā)揮公權(quán)力的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，充分調(diào)動資源對PPP模式運行中潛藏的發(fā)展問題進(jìn)行長期性、制度化的評估設(shè)計，提高風(fēng)險應(yīng)對能力，對可能存在的信用度喪失、資金鏈斷裂、投資可信度等問題及時預(yù)警，并將責(zé)任壓實，層層落到負(fù)責(zé)部門和人員;另一方面，從社會資本的角度，需要提高供給質(zhì)量，從項目設(shè)計到后期維護運營，都需要投入合理的資本和科技人力。同時也要主動接受政府、公眾監(jiān)督，適應(yīng)市場調(diào)配模式，及時調(diào)整發(fā)展方向，力求規(guī)范管理、透明服務(wù)、穩(wěn)步發(fā)展。

結(jié)語

在職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的進(jìn)程中，雖然會面臨認(rèn)可度較低、缺乏法律法規(guī)保障以及相關(guān)主體實施經(jīng)驗不足等問題，但是通過建立實施相關(guān)法律制度、推進(jìn)相適應(yīng)的組織機構(gòu)、審慎選擇合作伙伴等方式，PPP模式在職業(yè)教育領(lǐng)域中一定會越走越好。

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