高等學校三年期滾動預算研究

錢秀峰

摘 要：高校預算是我國財政預算的重要組成部分，隨著管理會計理念的不斷深入，以及政府會計制度的大力改革，滾動預算實踐與運用對預算管理有重大意義。本文對陜西省屬高校預算管理的現狀和存在的問題進行分析，提出在高校應用三年期滾動預算的可行性工作思路。

關鍵詞：高校;三年期;滾動預算;實踐

一、陜西省屬高校預算管理體制改革回顧

在高校預算管理體制改革過程中，部門預算是基礎，國庫集中支付是工具，預算績效管理是標尺。從2000年起，按照財政預算管理改革的統一部署，陜西省屬高校開始推行全面預算管理，通過科學編制部門預算，真實反映學校的財務收支狀況。2006年，陜西省屬高校全部實施國庫集中支付管理。2015年，陜西省財政廳印發了《預算績效管理工作考核辦法》;同時，陜西省教育廳也印發了《陜西省教育廳部門預算管理綜合評價暫行實施辦法》，正式在省屬高校推行財務績效考評工作。

二、陜西省屬高校預算管理中存在的問題

1.部門預算與部門決算無法有效銜接

預算是決算的基礎，決算是預算的結果。部門決算是一項政策性和技術性很強的工作，部門決算不但應反映部門預算編制的水平，又能為下一年度的預算編制提供依據。所以，部門決算應與部門預算相互反映，相互依據。但是回顧近年來年實際工作，部門預算編制、執行與部門決算還是相脫節，無法進行有效銜接。

2.高校預算編制方法不科學，預算控制不嚴

省屬高校部門預算及內部預算編制方法不科學，簡單粗糙，約束力不強。具體表現一是預算項目內容模糊、不夠明確，項目金額計算不準確，預算編制不夠細化，很多項目只停留在大類層面，無末級明細子項目，不符合“項目精準化管理”的要求，這種粗線條的項目設計，極易造成項目在執行過程中人為隨意調節、項目預算資金隨意平衡。

3.預算編制方法固化

因不可預見的原因，預算收入項目會被刪除，導致實際到賬金額往往與預算金額不一致，特別是一些較大的專項經費，這些因預算差額形成的資金大量地沉淀在賬戶中，變成了實戶存量結余資金，為了避免年度實戶結余存量資金過大，部分高校在年底通過新增預算項目或追加舊項目預算額度的方法，突擊花錢，極大地降低了資金的使用效益。

4.預算忽視長期目標

省屬高校預算一般是按年度編制的，只是力求維持年度收支平衡，考慮學校長遠發展的目標不夠。編制預算時，目光只停在短期目標，忽視長期目標，預算的資源配置作用不能得到充分發揮。

5.未建立預算執行分析評價和考核監督機制

預算管理已成為高校財務管理的重要內容，但是部分高校對預算執行情況和執行進度缺乏有效的監督，缺乏對高校各部門工作任務和其業績考評相掛鉤的獎懲措施，導致經費使用部門對預算執行力度不夠，對績效評價觀念不足，形成部門“重投入輕支出、重使用輕績效”的局面。

三、應用三年期滾動預算完善高校預算管理的實踐

1.實施三年期滾動預算的可行性

（1）專業人才建設方面。作為陜西省人才的培養地、聚集地和創新地，省屬高校聚集了一大批知識層次高、專業素質高、業務技能強、管理水平強的管理人員隊伍。省屬各高校財務人員業務水平普遍較高，工作態度端正，進取心、敬業心和責任心很強，能夠在預算改革過程中發揮積極作用。

（2）制度建設方面。多年來，通過部門預算體制和法律法規改革，陜西省財政也建立一套程序規范、制度健全、運轉順暢，且具有良好技術支撐的預算制度體系和管理框架，為省屬高校實施滾動預算奠定了一點的政策基礎。

（3）滾動預算初步實踐。2016年和2017年，按照陜西省財政廳和教育廳關于編制部門綜合預算的通知精神，省屬高校已經開展過“2017至2019年的專項資金三年規劃”和“2018年至2020年的專項業務經費三年規劃”編制工作。同時，從2010年起，按照陜西省財政廳和省教育廳的相關工作要求，省屬高校分別編制了中央財政支持地方高校發展專項資金2010―2012年、2017―2019年、2018―2020年項目建設規劃。

2.應用三年期滾動預算的工作思路

（1）建立健全制度和規章，保障三年期滾動預算有法可依。2015年，新修訂的《預算法》暫時沒有對滾動預算提出具體規定，陜西省財政及省教育廳也沒有涉及三年期滾動預算管理的具體規章。有鑒于此，陜西省屬高校要實行三年期滾動預算，首先應該加強頂層設計，增強制度之間的銜接配套，可以在省教育廳的領導下，結合省屬高校教育特點，以省屬高校為試驗田，新增省屬高校的三年期滾動預算管理配套辦法或工作指引，并參選部分高校作為試點單位，大膽改革創新、大力試點實踐。

（2）加強組織建設，完善滾動預算管理機構。健全組織機構是滾動預算改革的組織保障，從省屬高校的校級層面保障三年期滾動預算管理的流程，協調教學院系、科研中心及職能部門之間的關系。三年期滾動預算的管理，特別是專項項目，由于建設周期長、專業性強、影響力大，必須由相關部門通力合作，形成合力，立足長遠，篩選預算項目。建議在省屬高校建立預算管理委員會，建立三年期滾動預算管理、監督和制約機制，切實加強預算管理，提高管理效率，有效控制和監督預算執行。

（3）滾動預算期間及周期。由于是滾動預算編制的初級階段，遠期預測能力不強，技術手段和建設經驗不足，結合我國現行財經政策的實際情況，比如國務院《關于實行中期財政規劃管理的意見》指出中期財政規劃按照三年滾動方式編制，建議省屬高校優先選擇時間期限長度為三年，并按照年度進行滾動，即實施三年期滾動預算，與國家現行相關指導意見相一致。

（4）戰略規劃滾動調整，預算編制和執行滾動實施。目前，陜西省屬高校編制的《事業發展五年規劃》，一經編制和印發，都將固定在文件中，不再動態調整。而在實際運行過程中，由于內外環境和主客觀因素的變化，很多建設預期都與實際情況發生脫節。可以結合經濟政治形勢的變化，省屬高校對編制的發展規劃至少每兩年進行一次調整，保證戰略規劃的可持續性。

以2019年為例，即在編制2020年校內預算時，同時編制2021年和2022年校內預算;在編制2021年校內預算時，依據2020年預算執行績效評價結果，同步更新2022年校內預算，并新編2023年校內預算;三年期預算編制的基本原則是先細后粗，即三年滾動期間的第一年最詳細，第二年次之，第三年為純計劃。如圖1所示。

（5）加強收入來源科學化預測，夯實預算編制基礎。科學、準確地預測收入，能夠保證預算安排的有效性和執行力。目前，陜西省屬高校總收入來源主要有財政撥款、教育事業收入、科研收入和其他收入。大部分省屬高校的財政撥款收入占總收入的比例達到65%以上，教育事業收入占總收入的比例在25%左右，科研收入和其他收入占總收入的比例不足10%;通過以上收入比率分析，可以清晰地看到，陜西省屬高校的財政撥款和教育事業收入兩項占總收入的比例高達90%以上。

結合近年來高校財政撥款的實際，在學生規模基本穩定的情況下，各年度財政撥款收入差異不大;同時，在校學生規模穩定，收費和住宿費收費標準也不會發生大的變化，所以，陜西省屬高?？偸杖胫胸斦芸詈徒逃聵I收入兩項基本穩定，且能夠準確地計算出來。因此，在收入能夠較為準確的預測情況下，預算支出編制的準確性也將大幅提升。

（6）優化項目庫建設，合理設定支出限額。關于項目庫建設，首先，應建立項目的科學論證機制，建議由學校發展規劃部門牽頭，作為滾動預算管理工作領導小組下的項目建設辦公室，統籌協調相關部門，組織實施項目的申報，收集和準備初始建設項目。其次，要細化項目預算篩選，滾動預算管理工作領導小組要結合學校中長期教育發展規劃，按照輕重緩急和內涵式發展原則，擇優選擇項目納入各年度預算。最后，結合預算評價體系，定期對項目實施的績效結果應用于后續的建設中，保證項目有效實施。

（7）完善績效考評機制，助推三年期滾動預算有效運行。三年期滾動預算是績效管理的落腳點，將有關績效理念和方法融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前事中事后績效管理閉環系統;健全績效管理制度和流程;將項目納入績效管理，綜合衡量項目預算資金使用效果;建立動態評價調整機制。

參考文獻

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5.劉濤.現階段我國高校預算管理存在的問題及對策.會計之友，2012（32）.（責任編輯：王文龍）