修正的基線法及其在部門中期支出框架中的應用

鄭義

摘要：總預算使用基線法重點在于考察財政的可持續性，因而可以簡單地估測未來在執行現行政策后還剩余多少財力。但部門及至基層單位預算不同于財政總預算，在謀劃中期支出框架時，首先要應對現行基本支出的未來成本以及新增基本支出的未來成本，此后有余力時方能考慮建設性項目支出與發展性項目支出。有鑒于此，需要對總預算的基線法規則作修正，考慮將新增基本支出政策納入線下支出，而將現行的與新增的項目支出政策全部并入線上統籌考慮，以增強部門中期支出框架的戰略性和應對風險的能力。

關鍵詞：部門預算;中期支出框架;基線法

Caiden（1989）在研究預算模式問題時發現，現代預算越來越具有連續性，以往的承諾和安排常常不能隨著一個年度的結束而終止，許多決策具有自動遞延性而非年度性，呈現出非彈性（budgetary inflexibility）。同時，由于涉及部門和受益人數眾多、經濟波動等不可控因素影響，預算越來越呈現出不可預測性（budgetary unpredictability）[1]。這些新特點揭示了中期預算產生的必然性。關于中期預算，世界銀行（1998，WB）將其描述為一個旨在聯接政策、計劃和預算制定的中期支出框架（Medium-Term Expenditure Framework，MTEF）。它由自上而下的資源總量限定、自下而上地對現行政策的現時和中期成本的估算、成本和可獲資源的匹配度三部分構成。[2]WB的這一表述本身就隱含了對基線法的概括。

一、基線法簡述

綜合現有文獻，可以將基線法描述為：以未來預算期內的市價為考量，估測現行支出政策的未來成本，并以此為基線，在基線以下的支出為線下支出，反之為線上支出;以未來預算期內宏觀經濟形勢、財政政策、事業政策運行的平均情況為輸入，估測預算期內穩固可得的資源總量，并以此為可持續線。[3]以基線與可持續線間的差異額為限，估測預算期內決策、實施新支出政策的能力，筆者將這一能力表述為受控線上支出。基線法多用于多年期預算。主要特點可以概括為：

一是始終以未來成本為計算依據。往期支出政策（這里即指現行支出政策，下同）的支出實績對于未來預算并無實際意義，而以未來市價對往期支出政策進行支出估算則更接近未來的現實。同樣，對可持續線的估測既不參照往期可得資源的舊價實績，也不取現價計價的未來可得資源，而是基于對財政經濟形勢與政策趨勢的把握，以未來市價估測未來可得資源。

二是始終以零基預算為原則。對往期支出政策逐一進行甄別，并按照可以預見的未來財政經濟形勢與政策動向為基礎，對必須繼續執行的支出政策按照未來市價重新進行估算，而并非無理性地機械地繼承，從而保證資源配置與現實需求的相關性。

三是始終以可持續預算能力為遵循。估測基線和可持續線的目的在于估測受控線上支出的規模，以對發展能力做到心中有數，揭示可持續預算能力，而非瓜分資源，便于預算公開，權力尋租的動力和可能大大降低。

四是始終以戰略目標和預算績效為導向。對中期周期內的可持續支出總量和基線總量進行統一估算，對現行和未來新增支出政策統一進行甄別、遴選，以便于通過跨年度預算平衡控制機制，保證戰略目標的快速決策與實施，提高預算決策的戰略性、績效性。

二、總預算運用基線法一般規則的原因

就財政總預算而言，上述基線法規則是可行的，即以未來市價估算現行政策支出總量的辦法籌劃支出基線，以未來市價估測新增支出政策需求，以未來可得收入估測可持續線。

首先，財政總預算是站在國家或區域治理的全局，總括地反映社會對公共資源的需求以及國家或區域治理的重大戰略支出安排，而具體的資源裁量權、支配權仍歸屬于各部門。因此，總預算對于基線支出總量的籌劃是宏觀的、戰略性的、框架型的，但又是全方位的。

其次，財政總預算相較于所屬各部門預算，調控空間大，應對支出政策能力較強。除非經濟形勢不樂觀，一般對現行支出政策更多作形式審查而非實質審查。因此，在進行中期基線籌劃時，對于年度性支出政策、階段性支出政策，仍視作線下支出而留歸部門支配。

再者，財政總預算對基線和對可持續線的籌劃，出發點在于估測財政供給應對社會需求的能力。線下支出并非問題的關鍵，一般情形下，社會的運行質態并未比過去壞到哪兒去，但能安排多少線上支出，就能實施多少新的支出政策，這直接關乎財政是否有能力應對國家或區域黨政確定的中期內新的重大建設發展任務。因此財政總預算更關心財力的總變化。

上述分析可見，財政總預算運用基線法一般規則，根本目的在于保持財政的可持續能力。

三、部門預算需要修正基線法一般規則

就部門預算尤其基層單位預算而言，情況卻有較大不同，更為適用的，需要對基線法一般規則作進一步修正。即，應當將部門為維持現行基本支出政策和新增基本支出政策而估測的未來成本界定為基線支出水平，而把現行支出政策中的建設性發展性項目支出的未來成本辟出來，連同新增建設性發展性項目支出政策的支出成本，一并納入線上支出考量;同時對現行基本支出政策和現行項目支出政策均逐一進行審查、估算。這是因為：

首先，財政總預算直接把握財政政策方向，經過權力機關批準，還可以增加債務收入和認定可能發生的赤字，而部門預算不具備這一能力。這就使得部門在意欲維持往期支出政策時，首先要考慮是否有新增基本支出政策的需求，因為基本支出是剛性的，無論老政策新政策都是必保的，不可無視。將新增基本支出政策列為線下支出，能夠更好地體現中期支出框架對堅持可持續預算能力、控制預算風險的重要作用。對于部門而言，可支配資源較為稀缺，如果線下支出包括了現行項目支出政策，實質上高估了部門的可持續預算能力，受控線上支出空間必然收窄，這個空間如果不能支持新增基本支出政策，那么預算風險在所難免。

其次，部門預算的項目支出，除跨年度項目外，其他項目支出多源自年度性、一次性政策，即便經常性項目支出，亦常常具有不同的支出任務、支出內容。因此，將部門的現行項目支出納入線下，實質上也不合乎實際，不利于推進預算的精準性。

再者，基線籌劃采用的是零基預算思路，而現行支出政策有些是年度性的，有些是階段性的，也有些是長期性經常性的。由于部門可控資源的稀缺性，在籌劃現行基本支出政策、新增基本支出政策、現行項目支出政策、新增項目支出政策時，應當對往期政策進行逐一審查、分別認定、重新估算，而不是僅認定政策不估算支出，或者僅估算支出不認定政策。總之，部門在對現行支出政策進行甄別、認定時，應當實行實質審查，更加注重實際需要和戰略目標，而不是流于形式審查，把對現行支出政策的認定當作財力計算的工具。

此外，通過中期支出框架對項目支出重新進行甄別、遴選、排序，有利于打破既得利益的非正式約束，更有利于體現項目支出的戰略性、績效性，及時校正偏向的支出政策。

四、部門運用基線法的路徑

在編制中期支出框架時，通過基線籌劃，可以清晰區分和詳細評估現行政策與新的政策提議的未來成本，在此基礎上決定政策取舍、政策重點和優先性排序，確定適當的支出水平。

（一）估算現行基本支出政策的支出水平

根據上述修正的基線法規則，一般意義上的基線通常可確定為，假設維持現行資產規模、人力資源規模、日常業務運行支出規模等基本支出政策不變的情形下預測的支出水平，但這個支出水平是考慮了未來市價變動因素的影響的。其中日常業務運行支出包括人員基本支出、對個人和家庭的補助支出、日常公用運行支出（辦公、通信、水電、差旅）等。以大學為例，這些基本支出常常根據學校人員性質及人數、學生結構及人數、學校資產狀況以及各類定額標準等分別預測：

1.人員支出，基于與人力資源管理部門的詳細推演測算，依據人員性質、職務、職稱等相應的新級別、可知的工資新標準，計算人員工資性支出總額;根據預計成果和可知的獎勵標準，計算獎勵性支出。

2.離退休人員支出，根據可知的政策，詳細推演測算養老金繳費;根據單位政策，測定離退休人員共享發展成果補貼。

3.學生獎助學金，根據學生性質，以及可知的國家、地方、學校獎助學金定額標準等，計算費用總額;根據往期困難學生經驗性比例和可知政策，測定困難性補助。

4.其他對家庭和個人的補助，職工按可知的住房公積金、住房補貼、養老保險、醫療保險（含保險支出以外的單位另行開支）、失業保險等社會保障繳費標準，計算繳費總額;學生的社會保障繳費，根據可知的繳費標準計算繳費總額。可參照往期平均值和市價確定。

5.日常教學公用運行支出，主要包括組織教學活動過程中發生的基本公用支出。如教學基本耗材、教學差旅費、實驗材料費、實習費、圖書資料費、印刷費、師資培訓費等，根據教學過程活動特點，根據明確的市價變動信號與趨勢，測定并持續完善定額標準，并按學科分類的學生折合人數，計算教學公用基本支出總額。

6.日常管理公用運行支出，主要包括為管理學校、維護教學科研活動秩序發生的基本支出。如辦公費、通信費、水電費、差旅費、房屋及設備日常維修費、設備運行維護費、校園綠化維護費、校園安全運行公用維護費等，根據日常管理活動特點，根據明確的市價變動信號與趨勢，測定并持續完善定額標準，并按照相關人員折合人數，計算行政及教學科研管理公用基本支出總額。

（二）估算新增基本支出政策的支出水平

新增支出政策中的基本支出政策是部門必須保障的支出，應當在估測項目支出前納入基本支出基線水平予以優先考量。這些新增基本支出政策通常可能包括現行政策的未來成本計算的新增人員的人員支出，包括新增工資薪金支出政策、新增社會保障支出政策、新增公共事業繳費政策，以及新增資產規模、新增基本業務類型等支出政策。

至此，修正的基線水平即為，現行的和新增的基本支出政策的未來支出水平之和。

（三）估測可持續線

可持續線是根據未來中期預算周期內宏觀經濟政策、財政政策、業務政策運行的平均情況，部門現狀及預期事業規模，估測周期內穩固的全部的可得性資源總量水平。從公共財政角度看，可持續線水平通常取決于四個關鍵因素：中期宏觀經濟狀況、預測的可持續收入、可持續的財政赤字水平、可能的債務規模。宏觀經濟狀況對后三者具有決定作用。而從部門層面看，則通常取決于后三者，即預測的可持續收入、可持續的赤字水平、可能的債務規模。

通常假設，可持續線與預期資源總量相等。

（四）估測受控線上支出

在可靠估測基線和可持續線的基礎上，兩者間的水平線差距即得以顯化。上述分析可見，除非經濟形勢惡化，可持續線水平總是高于基線水平。由于現行項目支出政策已從基線中剔除，而新增基本支出政策已納入基線考慮，因此，兩者間的受控線上支出水平是經過修正的。這個修正的受控線上支出水平基本顯示了部門安排戰略支出的能力和依據。其差額越小，部門應對建設性發展性新政策的能力越弱，除非削減現行政策的支出水平或停止某項現行政策（而修正的基線規則顯示，被削減的將是基本支出，這是不能接受的）。而反之，如果可持續線遠高于基線，則部門安排項目支出的空間越大，實施戰略決策的力度越大;如果這個差距是長期的可持續的，那么實現戰略目標的進度就越快。

（五）估測現行和新增項目支出政策的支出水平

在我們把可持續線視為支出總量線時，同時也因為基線確定而相應明確了受控線上支出總量，這個總量對甄別、遴選現行和新增項目支出政策具有剛性約束力。這里的關鍵是必須對已認定的現行和新增項目，一視同仁進行優先性排序，并予以公示，在民主透明的背景下，根據年度約束總量，確定滾入中期基年年度預算的項目。確定優先性排序最重要的原則就是戰略性、績效性原則，而基本的前提則在于項目制管理的健全性和運行的有效性。

（六）項目支出在中期支出框架中的地位

基線支出規模連同項目支出框架，規定了中期預算期內的支出框架總量。這其中，由于福利剛性和基本支出的不可收斂性，線上支出可謂中期支出框架中最具能動性的部分，它決定了部門中期支出框架的戰略性、績效性，也是戰略預算、績效預算、責任預算的重點，因此是核心部位、戰略部位。同時也是中期基年年度預算銜接、控制、評價、監督的重點。

五、結語

部門在汲取能力有限、資源總量受控的背景下開展中期支出框架的編制工作時，需要對廣泛應用于財政總預算的傳統意義上的基線法規則作出修正，在優先保障基本支出政策的前提下，合理估測基線水平，重點統籌謀劃項目支出政策，使中期支出框架在保證日常運行的基礎上更加突出戰略性、績效性、抗風險性[4]，把有限的資源更好地投入到戰略任務中去。當然，為保證基線籌劃乃至中期支出框架編制工作的順利開展，單位要做好組織保障，協調好基線籌劃、支出政策籌劃以及中期財政經濟形勢分析;做好時間保障，確保項目遴選的科學性、效益性、民主性、透明性;做好技術保障，建設高素質的管理會計隊伍，建立高性能的管理信息系統，切實保證基線籌劃以及中期支出框架編制工作的有效開展。

參考文獻：

[1]Naomi Caiden.A new Perspective on Budgetary Reform[J].Australia Journal of Public Administration，1989 （1）：51-58.

[2]Williamson Gray：Public Expenditure Management Handbook，The World Bank，Washington，D.C.

[3]王雍君.中國公共預算改革：從年度到中期基礎[M].北京：經濟科學出版社，2011.188-189.

[4]馬駿.中國公共預算改革：理性化與民主化[M].北京：中央編譯出版社，2005.8.