兵團檢察制度的發展歷程與新時代使命

郭立新 張薰尹

摘 要：兵團檢察機關是國家在兵團這一特殊組織中設立的政法機關之一，在維護新疆和兵團社會穩定、打擊各類刑事犯罪、促進經濟社會發展方面作出了積極貢獻。歷史是過去的現實，現實是未來的歷史，回顧兵團檢察的發展進程，梳理總結其法律定位和體制特色，給予我們諸多啟示。2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》第14條為兵團檢察奠定了法律基礎。《新時代兵團檢察工作創新發展規劃綱要》對新形勢下的兵團檢察工作進行了定位，指明了方向。

關鍵詞：兵團檢察 歷史發展 改革發展 新時代

新疆生產建設兵團是承擔國家賦予的屯墾戍邊使命，在中央和自治區黨委、人民政府領導下，在所轄的墾區內，依照國家和自治區的法律法規，自行管理內部的行政、司法事務，在國家實行計劃單列，黨政軍企合一的特殊社會組織。在這個特殊社會組織中孕育產生、發展壯大的兵團檢察事業是中國特色社會主義檢察事業的重要組成部分，具有鮮明特性。

一、兵團檢察制度的發展歷程

（一）萌芽時期（1954—1958年）

兵團檢察機構是隨著兵團組建和各項工作發展而建立起來的。1954年10月7日，經中央軍委批準，中國人民解放軍新疆軍區生產建設兵團組建。兵團下轄10個農業建設師，2個生產管理處，1個建筑工程師，1個建筑工程處及一些直屬單位，總人口17.55萬人。

兵團創建初期，沿襲軍隊政法工作體制，開展檢察和審判工作。1956年10月20日，兵團政法部保衛部向兵團黨委呈遞《建議在兵團范圍成立檢察機構》的報告，提出兵團兩級檢察機構設置和人員編制方案。1957年11月8日，新疆維吾爾自治區人民檢察院第十次黨組會議討論了建立兵團檢察機構的問題，并向最高人民檢察院和自治區黨委作了報告。最高人民檢察院于1957年11月14日批示：“新疆生產建設兵團早于1954年8月集體轉業，因此，這些單位中的檢察工作應由所在地方的人民檢察院負責進行……，檢察機構的設置和人員配備等問題，望你們和公安、法院等有關部門共同研究，提出方案，報請自治區黨委批準執行，并報本院。”此時，在地方已經設立了單獨的檢察機構，而兵團檢察機構則在醞釀之中。

（二）創建時期（1958—1966年4月）

兵團成立后，一方面進行墾區的土地調整和規劃，使土地大面積連片，開始了大規模的正規化國營農場建設;另一方面陸續從內地招收大批知識青年、支邊青年、復轉軍人加入兵團，參加生產建設。從1958年起，在黨中央和全國人民的支持下，兵團事業進入了迅猛發展時期。1958年4月29日，自治區黨委發出《關于兵團政法機構的設置的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》規定，兵團設公安處、法院、檢察院（相當于專區一級政法機構）;師一級設公安局、法院、檢察院（相當于縣一級政法機構）。同年10月，經自治區黨委批準，兵團檢察院正式成立，全稱為“新疆維吾爾自治區生產建設兵團人民檢察院”。兵團檢察院（地、州、市院級）下設各師人民檢察院（縣院級）。

在人員配備上，1954年，最高人民檢察院提出了“檢察人員必須是政治上可靠，有一定文化程度和工作經驗，經過短期訓練即可稱職的干部”的選干要求。1955年5月，最高人民檢察院發布《關于加強檢察機關組織建設的指示》，要求正副檢察長、檢察員必須是共產黨員，各級檢察院應主動協助黨委組織部門，認真審查、切實保證質量，絕不可濫竽充數。[1]1958年10月，兵團檢察院和師級檢察院相繼成立。兵團檢察院編制為9人，兵團檢察機關總編制為76人，但此后正值國務院精簡編制、緊縮機構。1961年，編制減少為33人，1962年減少為22人，到1965年有所恢復，編制為57人。從實際配備情況看，兵團檢察院實際配置6-7人，師級檢察院配備20-33人。1963年至1965年，開展社會主義教育運動，兵團檢察機關抽調部分干部長期參加此項工作。到1965年底，兵團檢察機構編制為57人，實有34人。有的院只有1人具體從事檢察工作。如農七師管轄的33個農場，27個工礦企業，約20萬人，只有1名檢察人員。

創建時期的業務工作主要圍繞“刑事檢察工作”展開，1958年到1962年，大部分審查起訴、出庭公訴由政治機關代辦，審查起訴、出庭公訴由檢察機關直接擔負的平均只有30-40%。1960年后，兵團檢察機關執行三級起訴制度，即凡是要起訴的案件均由師、處、團三級機關分別進行預審，制作起訴書，報檢察院全面審查。1965年，兵團檢察院在其管轄區域內全面糾正團場政治機關向法院起訴的做法，要求審查起訴案件不能“下放”，已經“下放”的要收回來，審查起訴工作由檢察機關進行。

（三）波折中斷時期（1966.5—1978年）

1966年5月，“文化大革命”爆發，兵團檢察機關受到沖擊。1967年，兵團檢察工作由新疆軍區生產建設兵團軍事管制委員會負責。1968年12月9日，兵團黨委臨時“文革小組”發出《關于徹底砸爛兵團各級公檢法機關的通知》，兵團檢察院被撤銷。1975年1月通過的《憲法》規定，檢察機關的職權由各級公安機關行使。[2]同年4月20日，兵團建制撤銷，成立農墾總局，農墾總局設保衛處，不再有檢察機構的設置。

（四）恢復重建和發展（1978—1998年）

1978年，全國檢察機關恢復重建。1981年12月3日，生產建設兵團恢復。1984年4月10日，新疆維吾爾自治區生產建設兵團人民檢察院正式辦公，按照比地、州、市檢察院高半級配置。1985年，內設機構調整，偵查處分設為法紀檢察處（二處）和經濟檢察處（四處），增設研究室。1987年增設控告申訴檢察處。1988年8月24日設立“犯罪案件舉報中心”（設在控告申訴檢察處內）。1989年，增設民事行政檢察處。[3]

兵團檢察機關恢復重建后，刑事檢察工作全面展開，各地檢察機關積極投入“嚴厲打擊刑事犯罪活動”的斗爭，有效地發揮了刑事監督職能，保衛和促進了經濟體制改革和經濟建設的發展。1989年，兵團各級檢察院設置有刑事檢察部門，專門負責審查逮捕、審查起訴和偵查監督、審判監督工作。

兵團檢察的隊伍建設體現了軍事色彩。兵團創建初期，沿襲軍隊政法工作體制，開展檢察工作。1962年6月，兵團黨委決定將兵團檢察機關更名為“中國人民解放軍新疆生產建設兵團軍事檢察院”，在1998年以前，兵團三級檢察機關的印章都刻有“五角星”。長期以來，兵團檢察機關始終堅持用部隊的優良傳統和作風教育廣大檢察干警，不斷強化檢察人員“兵”的意識，牢記“兵”的使命，不忘“兵”的本色。民兵更是兵團檢察隊伍一道亮麗的風景線，由于處于反恐維穩第一線，兵團各級檢察機關均組建了以民兵為核心力量的應急防暴隊伍，承擔參與維穩處突的重任，常年組織強化訓練和拉動演練，全員參與值班備勤，確保一旦有事，能夠召之即來、來之能戰、戰之能勝，在兵團檢察機關營造了濃厚的“軍營”氣氛。

（三）特殊的歷史使命

兵團檢察院不僅承擔著依法行使檢察權，追訴犯罪，保障人權，維護公平正義的職責，還肩負著屯墾戍邊的歷史使命。兵團檢察院的檢察人員始終站在反恐維穩的最前線，冒著生命危險，常年參與維穩防控和應急處置，嚴密防范和嚴厲打擊“三股勢力”的分裂破壞活動和暴力恐怖活動，全力維護新疆兵團的社會穩定和長治久安。盡管兵團檢察院在法律上未明確為專門人民檢察院，但是從其特殊使命來說，也有著一定的專門檢察院的內涵。兵團檢察院與內地檢察院在職責任務上有明顯特色的就是在反恐維穩戍邊方面承擔著特殊使命。新疆的穩定發展事關祖國統一、國家安全和民族團結，事關全國經濟社會發展，堅持“依法治疆、團結文明穩疆、長期建疆”方針，積極發揮檢察職能作用，為建成團結和諧、繁榮富裕、進步、安居樂業的新疆貢獻兵團檢察力量。這種特殊使命要求兵團檢察機關始終把維護國家政治安全擺在檢察工作的首位，依法嚴懲暴恐犯罪和資助恐怖犯罪，堅決懲治制作傳播暴恐音視頻犯罪，深入開展法治宣傳教育，鏟除暴恐活動滋生土壤，夯實社會穩定、民族團結的法治基礎。“嚴厲打擊暴力恐怖活動和極端主義犯罪”[9]是兵團檢察與生俱來的特殊使命。

新疆維吾爾自治區民族種類多、與多個國家相鄰，戰略意義重大，當前國際形勢波云詭譎，港獨、臺獨、藏獨、新獨各種分裂勢力虎視眈眈，蓄意破壞祖國繁榮、統一、安定，兵團檢察院必須承擔起兵團檢察的特殊歷史使命，堅決維護兵團轄區社會穩定，持續深化嚴打暴恐專項行動和掃黑除惡專項斗爭，重點打擊從事民族分裂、宗教極端、暴力恐怖活動的團伙組織犯罪，加強針對此類案件的辦案能力;另一方面，與新疆維吾爾自治區相鄰的國家，很多都是“一帶一路”的戰略伙伴，兵團也稱為“中國新建集團公司”，是集農業、工業、交通、建筑、商業，承擔經濟建設任務的國有大型企業，由于其地緣優勢，它必然會在“一帶一路”中發揮重要作用，兵團檢察一定要做好檢察工作，處理案件不能就案論案，必須以國家戰略的視角，從更好的層面對案件進行把握，這是由兵團檢察作的性質和使命決定的。

三、兵團檢察的新時代使命

黨的十九大作出重大戰略判斷，中國特色社會主義進入新時代。新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面寄予更高水平、更富內涵的需求。面對新時代新形勢，兵團檢察機關必須把握新任務新要求、迎接新機遇新挑戰。伴隨監察體制改革和司法體制改革，兵團檢察的職能、機構編制作出相應調整。這既是新挑戰，也是新機遇。從維穩工作形勢看，嚴打暴恐犯罪專項行動雖然取得了階段性成效，但新疆“三期疊加”的態勢并未得到根本性轉變，反恐維穩任務依然艱巨。從兵團職責使命看，當前，兵團上下聚焦新疆工作總目標，貫徹黨中央治疆方略和對兵團的定位要求，立足維穩戍邊看家本領，全面深化改革特別是團場綜合配套、國資國企等重要領域的改革，推進向南發展，奮力展現新時代新作為，對兵團檢察機關進一步立足法律監督主責主業、服務保障大局，提出了新任務新要求。2019年4月4日，兵團檢察院制定出臺《新時代兵團檢察工作創新發展綱要》（以下簡稱《綱要》），為今后一個時期的兵團檢察工作作出了頂層設計。

根據《綱要》，新時代兵團檢察工作總體思路是“圍繞一條主線，聚焦三項重點，立足七個堅持，營造四大環境”[10]，即：堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，聚焦新疆工作總目標，聚焦黨中央治疆方略和對兵團的定位要求，聚焦“講政治、顧大局、謀發展、重自強”新時代檢察工作總體要求，堅持政治建檢、業務立檢、素質強檢、基礎興檢、文化育檢、從嚴治檢、從優待檢;為兵團履行“三大功能”、發揮“四大作用”，營造安定的政治環境、穩定的社會環境、公正的法治環境、優質的服務環境。

（一）政治建檢——堅持黨的絕對領導、保持正確的政治方向

必須把政治建設擺在首位，這是檢察機關堅持黨的絕對領導、保持正確政治方向的根本保證。

貫徹落實好《中國共產黨政法工作條例》，并結合兵團檢察實際研究制定全系統具體落實意見。嚴格執行請示報告制度，重大事項、重要案件必須及時向高檢院、兵團黨委請示報告。建立并推行兵團檢察工作督查通報制度，每年不定期對全系統落實上級重大決策部署、推進各業務條線階段性重要工作等情況進行督查通報。

持續深入學習習近平總書記關于新疆和兵團工作的重要講話、重要指示批示精神，在深刻領會黨中央關于全面深化兵團改革，特別是團場綜合配套改革、國資國企改革等重點領域、關鍵環節的改革，推進向南發展等戰略部署主要精神上下功夫。持續深入學習自治區黨委反恐維穩“組合拳”“4+2”“2+1”工作要求，在聚焦新疆工作總目標，堅定堅決貫徹黨中央治疆方略和對兵團的定位要求上下功夫。

引導檢察人員堅定正確的政治立場。加強正面教育，引導檢察人員堅定理想信念，實現黨員干部意識形態教育培訓全覆蓋。深入開展意識形態領域反分裂斗爭，堅持“發聲亮劍”行動常態化，引導檢察人員在重大原則和實質性問題上亮明態度，嚴明紅線、底線，永葆共產黨人、檢察人員政治本色。

（二）業務立檢——充分履行憲法和法律賦予的法律監督職能

只有充分履行憲法和法律賦予的法律監督職能，才能為黨和國家中心工作大局提供服務保障，才能為人民群眾提供更加公正、高效、優質的法治產品、檢察產品。

做優做強刑事檢察工作。落實捕訴一體改革要求，兵檢院依據辦理刑事案件相關類別設置3個刑事檢察部門。各級院在內設機構內，探索構建專業化辦案模式，按照案件類型建立專業化辦案組織，一件案件由一個辦案組或者一個檢察官負責到底，以完善的業務管理指標體系建設提升辦案質效。發揮起訴前建構指控體系的主導作用，加強對非法證據排除線索移送、通報，加強退回補充偵查引導和說理，規范運用不起訴制度，以高質量的不批捕、不起訴的案件倒逼提高偵查案件質量。

補強補齊民事行政檢察工作短板。除個別人員編制基數較小的基層院外，兵團檢察機關三級院單設民事行政檢察部門，健全辦案機構，強化業務指導，加大工作力度。健全以“精準化”為導向的民事訴訟監督機制，加強對民事生效裁判、調解書以及審判人員違法、執行活動監督。健全民事行政檢察一體化工作機制，著力解決基層業務發展難題，破解有職能、無業務、無案件的問題，實現零的突破。要結合辦案，認真分析行政工作中存在的問題，有針對性提出意見建議，促進依法行政。

激發公益訴訟檢察工作后發優勢。兵檢院增設公益訴訟檢察部門，嚴格落實公益訴訟案件月通報制度，加強對各級院辦理案件情況匯總分析，提升指導的針對性和有效性。堅持上下聯動的辦案一體化機制，兵檢院負責審核把關公益訴訟案件范圍。分院統一組織和調配轄區內辦案力量，督促和支持基層院加大辦案力度，突出辦理具有社會意義、有指導價值的典型案件。改進工作方式，深入落實《關于支持兵團檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》要求，主動匯報工作，爭取各級黨委及有關部門支持。

立足檢察職能主責主業，努力找準服務保障兵團改革發展穩定大局的結合點、著力點。持續深化嚴打暴恐專項行動和掃黑除惡專項斗爭，重點打擊從事民族分裂、宗教極端、暴力恐怖活動的團伙組織犯罪和充當宗教極端、暴力恐怖活動的“保護傘”犯罪。圍繞打好“三大攻堅戰”和兵團改革發展穩定大局提供精準服務。依法平等保護民營經濟合法權益。依法辦理職務犯罪案件，為兵團深化改革、向南發展營造風清氣正的政治生態。

（三）素質強檢——努力提升兵團檢察隊伍的能力素質

提升隊伍政治素質、專業素質是檢察機關講政治、顧大局、謀發展的根本依托，是立足職能服務大局的看家本領。落實《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關于加強兵團法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的實施方案》。堅持德才兼備、以德為先用人標準，把艱苦繁重崗位、急難險重任務作為考驗鍛煉領導干部的“試金石”，使之成為選拔推薦優秀領導干部特別是主要領導的“主戰場”，優先推薦、考察、使用南疆艱苦地區經受歷練的干部、少數民族優秀干部、年輕化專業化干部和積極參加“訪惠聚”工作表現突出的干部。探索推進干部人才選調、引進和交流工作。加快落實《兵團檢察機關從內地選調領導干部工作方案》，逐步優化充實三級院領導班子。協調落實兵團從國家機關、內地省份選調優秀干部的保障政策，認真總結選調工作經驗，探索選調工作常態化機制。以對口支援省（市）院為基礎，有針對性地引進信息技術、辦案實務等緊缺人才。主動推進系統內人員特別是南北疆領導干部任職交流。積極開展遴選、招錄工作。建立檢察官選拔培養機制，進一步優化兵檢院機關檢察官隊伍來源和專業結構。完善《兵團檢察院上掛跟班學習制度》，與《兵團人民檢察院檢察人員下派帶案鍛煉工作制度（試行）》一同推進，積極協調兵團黨委組織部，以各分院及基層院到兵檢院上掛跟班學習人員為主體，組織開展系統內人員遴選工作，形成檢察人員上掛下派的良性循環。梳理政法專項編制余編和實際缺編情況，逐年面向社會招錄檢察人員，加快充實隊伍。

（四）基礎興檢——大力提升檢務保障水平

基礎興檢，是檢察機關謀發展、重自強的具體要求，是夯實根基，履行檢察職能的基礎條件。加大基層院建設指導力度。兵檢院及各分院落實領導干部定點聯系下級院制度，幫助解決制約其發展和立足職能服務大局方面的突出問題。及時了解下級院執行民主集中制和“三重一大”情況、班子建設和隊伍建設情況、辦理重大敏感案件和落實階段性重點工作情況，并及時向黨組反饋。根據檢察職能調整實際，修訂完善并認真落實《兵團基層人民檢察院建設考核標準》《兵團基層人民檢察院建設考核實施細則（試行）》。持續加強基層院規范化建設，深入開展“全國模范檢察院”創建活動。二要加大基層基礎設施建設支持力度。推進已列入兵團政法基礎設施建設“十三五”規劃的17個建設項目，特別是基層院“兩房”建設，做好項目籌劃、前期準備和開工建設等階段工作。完善《兵團檢察機關檢察官遴選辦法（試行）》，加強員額檢察官統籌管理、動態調整，嚴格落實員額比例規定，兵檢院、各分院要嚴格審核、把關，不符合條件的一律不準入額。修訂《兵團檢察機關員額制檢察官退出員額管理辦法（試行）》，落實不符合條件員額檢察官退額制度。加快推進省以下人財物統一管理改革。完善兵團檢察機關人財物統一管理相關改革方案，及時呈報兵團黨委審批，力爭早日落地落實。加強“三類人員”分類管理。按照中央、最高人民檢察院要求，著力強化員額檢察官、檢察官輔助人員、司法行政人員隊伍建設;研究制定《兵團檢察機關聘用制書記員管理辦法（試行）》，配強檢察輔助力量。

（五）文化育檢——用心打造兵團檢察文化品牌

文化育檢，是弘揚光榮傳統、傳承紅色精神、倡導清風正氣、培育職業操守，引領激勵事業發展的精神源泉。用心打造兵團檢察文化品牌，突出兵團地域特色、軍墾特色、戍邊特色、民族特色等文化資源，傳承兵團精神、老兵精神等紅色基因，推進全國檢察文化示范院創建活動，力爭每個分院、基層院有史料館、陳列室、榮譽室等檢察文化場所。強化新媒體建設，加緊實施兵團檢察機關“兩微一端”改版升級計劃，建立新媒體工作室，靈活運用圖片、視頻、音頻、H5等新媒體表達方式，運用網絡語言、群眾語言講述檢察故事。積極開展檢察理論文化研究活動，形成兵團檢察理論文化建設體系，積極組織參加高檢院檢察理論文化研究類征文活動。

（六）從嚴治檢——打造一支忠誠干凈擔當的檢察隊伍

全面從嚴治檢，打造一支忠誠干凈擔當的檢察隊伍，是落實管黨治黨責任，強化自身監督的必然要求，是依法履行法律監督職能的組織保障和紀律保障。切實落實主體責任，用好監督執紀“四種形態”，強化日常監督，深化巡視巡察和政紀檢務督查工作，層層傳導壓實壓力和責任。

（七）從優待檢——為檢察人員創造良好的工作生活環境

落實從優待檢各項措施，為檢察人員搭建干事創業平臺、營造良好成長環境。加快健全激勵保障機制，完善績效考核制度，獎優懲劣，形成鮮明獎罰導向。對檢察人員特別是基層一線政治過硬、業績突出的檢察人員，通過上派跟班學習、到內地掛職鍛煉、選拔任用、公務員遴選等方式，切實加強組織培養。注重教育引導，優化工作生活環境。建立檢察人員談心交流制度。堅持“六必訪、六必談”，提高組織的向心力、凝聚力和戰斗力，營造和諧穩定的干事創業環境。落實慰問幫扶制度，對患重大疾病、生活困難的檢察人員，及時給予關心和關懷，努力幫助解決生活困難。

注釋：

[1]參見兵團檢察院史志編纂領導小組：《新疆生產建設兵團檢察志》，新疆人民出版社1995年版，第165頁。

[2]參見譚波：《憲政視角下的中國專門檢察制度改革》，《青海社會科學》2010年第1期。

[3]同前注[1]，第234-245頁。

[4]參見新疆生產建設兵團人民檢察院檢察志編寫委員會：《新疆生產建設兵團檢察志（續）》，新疆人民出版社2004年版，第124頁。

[5]參見《2014年兵團檢察工作報告》。

[6]參見《2014-2018年兵團檢察工作報告》。

[7]參見肖明生：《兵團檢察事業的回顧與展望》，《人民檢察》2014年第9期。

[8]參見甄貞：《特殊檢察機關設置問題研究》，載《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2016年版，第308頁。

[9]《新時代兵團檢察工作創新發展規劃綱要》。

[10]同前注[9]。