高職院校二級學院內部治理模式的構建與運行

趙苓妃 姚方元

摘要：隨著高職院校兩級管理體制改革向縱深推進，高職院校二級學院作為獨立的辦學主體必將迎來內部治理模式改革。文章以理論為基礎，構建二級學院內部治理模式;以湖南高速鐵路職業技術學院為實證，剖析二級學院內部治理模式運行現狀及困境;有針對性地提出高職院校二級學院內部治理模式的構建策略及運行路徑。

關鍵詞：高職院校;二級學院;內部治理模式;構建;運行

中圖分類號：G717? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2019）09-0028-05

當前，在高等教育綜合改革縱深推進的背景下，實行內部管理體制改革，調整、創新、優化高職院校內部治理結構，探索高職院校兩級管理，發揮二級學院辦學主體作用已是大勢所趨。在兩級管理體制下，提升二級學院治理能力，激發二級學院辦學自主性，為高職院校內涵式發展注入強勁“動力源”，加快構建高職院校二級學院內部治理模式，顯得尤為緊迫和必要。

一、高職院校二級學院內部治理模式構建與運行的理論基礎

（一）治理理論

“治理（governance）作為淵源于古希臘語和拉丁文的普通術語，原意是引導和控制。[1]”在現代公共管理發展新形勢下，治理不同于統治（government），治理過程實際上是一種政治過程，在對公共事務管理過程中，需要在眾多不同利益交織的范圍內，在不同利益主體間形成對某項工作計劃和工作方案的共識與認同，從而共同執行并完成這項工作。由此可見，治理理論強調的是打破單一的主體管理結構，形成多元主體共治共管的大治理格局，為在公共管理事務過程中多個非領導或非權威組織的存在合理性提供了有力的理論支撐。因此，在兩級管理體制改革背景下，高職院校二級學院必須在核心領導的基礎上建立各種非權威性組織，如校企合作委員會、教授委員會、教代會、學代會等，逐漸形成二級學院多元主體共同治理結構與格局。

（二）協商民主理論

1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特（Joseph M Bessette）首次在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中提出 “協商民主”。瓦拉德茲認為：“作為一種具有巨大潛能的民主治理形式，協商民主能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。尤其是強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解，辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益具有集體約束力的政策。[2]”顯然，協商民主理論強調的是相關利益者的參與，要求相關利益者參與涉及各自利益的公共事務管理。所以，高職院校二級學院需要推行民主管理，設計和建立相應的參與協商制度，除了領導核心之外，其他代表不同利益群體的組織必須參與學院的各項公共事務，在平等對話和協商中追求利益最大化。

（三）權力制衡理論

權力制衡理論最早來源于古希臘哲學家亞里斯多德的“以權力制衡權力”的法治思想。法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為：“如果想要防止權力濫用，必須用權力約束權力。[3]”由此可見，權力制衡理論更加強調在公共政治權力運行的內外部范圍內與權力主體相抗衡的一種力量，通過對權力運行過程的監督與制約，以維持權力運行處于一種穩定、持續、健康發展的狀態。同時也為公共事務管理主體履行權力、接受監督的合法性提供了理論依據。那么，隨著高職院校二級學院成為獨立的辦學主體，學院領導核心將手握辦學決策權，其中包含了大量“人、財、物”的管理權限。為防止權力濫用及高效運行，學院同樣需要賦予其他機構監督權、制約權和控制權。如建立二級學院監督委員會或績效評估委員會，對二級學院的最終運行效果和工作業績開展督查與評估，真正做到用權力監督權力、用權力制衡權力。

二、高職院校二級學院內部治理模式構建與運行的實踐機理

（一）高職院校二級學院內部治理模式的實踐構建

在兩級管理體制改革向縱深推進的背景下，根據其治理結構和權力運行方式，二級學院內部治理模式可以分為兩種主打模式：集權式“一核多中心”模式和分權式“一中心多核”模式。

1.集權式“一核多中心”模式

在二級學院內，“一核”指的是掌握著二級學院各項工作決策權的學院黨政班子，“多中心”指的是一些承擔具體工作事務的非領導組織，如二級學院校企合作委員會、二級學院教授或學術委員會、二級學院教代會和二級學院學代會等。雖然，從治理結構上來看，多元主體共同治理的大格局已然形成，但是在權力運行方式上，學院黨政班子高度集權，擁有對各組織履行不同公共事務職責的決策權，即對二級學院各種組織承擔的具體工作事務都要親自指揮，甚至直接干預。

2.分權式“一中心多核”模式

在二級學院內，“一中心”指的是二級學院的黨政班子，“多核”指的是一些履行具體工作事務職責的非領導組織，如二級學院校企合作委員會、二級學院教授或學術委員會、二級學院教代會和二級學院學代會等。從治理結構上來看，同樣，多元主體共治共管的治理大格局已經形成。更加重要的是，在權力運行方式上，學院黨政班子并非集權，而是分權和放權，但凡涉及各組織各自職責范圍內的事務，由各組織自行決策，并各自對決策的最終結果負責。如涉及校外企業合作項目方面的事務，其決策權交由二級學院校企合作委員會承擔;涉及教學改革、專業建設、職稱評定等方面的事務，其決策權交由二級學院教授委員會或二級學院學術委員會。

以上二級學院內部治理兩種模式都實現了管理結構的根本性轉變，即由傳統的垂直管理結構向現代的扁平化多元治理結構轉變，如圖1所示。兩種運行模式各有優點和不足，各有其適應的不同范疇和不同的發展階段。因此，高職院校二級學院必須立足實際，結合階段性發展特征，因地制宜地選用最合適的內部治理模式。

（二）高職院校二級學院內部治理模式的實踐運行

1.湖南高速鐵路職業技術學院內部治理改革推進實效

湖南高速鐵路職業技術學院始創建于1951年，是全國第一所以“高鐵”命名的高等職業院校，是全國職業教育先進單位。學院脫胎于中專，后升高職，管理體制也從一級管理體制到院-系兩級管理體制再到校-二級學院兩級管理體制三個階段。

（1）二級學院機構建制已成雛形。在（校-二級學院）兩級管理體制改革背景下，2017年湖南高速鐵路職業技術學院將原來五個系（部）全部變為現在的五個學院，包括鐵道工程學院、鐵道運輸學院、鐵道建筑學院、鐵道電信學院和鐵道機電學院。

（2）二級學院權力運作逐漸獨立。根據分級管理、重心下移和權力下放的原則， 湖南高速鐵路職業技術學院與五個二級學院之間對于職能和權力進行了明晰的劃分。學校主要負責對各項公共事務的宏觀調控，注重側重于業務指導、業績督查或運行效率的評價等。二級學院負責整個學院的具體事務，如教學、專業建設、師資隊伍、人才培養、學生管理、財務預算、招生就業等。作為一級辦學主體，二級學院的辦學積極性正逐漸激發和提高。

（3）二級學院治理制度日趨完善。為確保二級學院平穩、健康、持續發展，湖南高速鐵路職業技術學院專門制定了配套的相關制度。一方面，從宏觀層面來看，湖南高速鐵路職業技術學院審議通過了《湖南高速鐵路職業技術學院章程》，其中明確要求二級學院實行民主管理，建立多元主體治理大格局，并從學校“憲法”的高度賦予二級學院組建其他管理組織參與整個學院治理的合法性。如二級學院學術委員會、二級學院教代會、二級學院學代會等。另一方面，從微觀層面來看，湖南高速鐵路職業技術學院還制定了《湖南高速鐵路職業技術學院二級學院權責利分配實施方案》《湖南高速鐵路職業技術學院二級學院黨政聯席會議制度》和《院長辦公會及其議事規則》等，為二級學院實現民主管理提供制度支撐。

2.湖南高速鐵路職業技術學院二級學院內部治理模式運行困境

從2017年開始，在兩級管理體制改革推動下，湖南高速鐵路職業技術學院五個二級學院進行相應的內部治理模式改革。截至目前，二級學院內部治理模式逐漸形成集權式“一核多中心”模式。在“一核多中心”治理模式運行過程中遇到了一些制約與困境。

（1）管理理念存在偏差，治理主體功能發揮不足。湖南高速鐵路職業技術學院二級學院內部都建立一些代表不同利益群體且履行不同日常工作職責的非領導組織，如二級學院專業指導委員會、二級學院教代會、二級學院學代會、二級學院團學會等，以學院黨政班子為核心，多個非領導組織為不同事務中心，共同管理的大治理格局已然形成?！耙缓硕嘀行摹敝卫砟Ｊ郊瘷嘈偷奶卣?，再加上二級學院本身脫胎于傳統的院系組織結構，權力本位思想和家長式管制理念，致使我們仍然習慣于學院黨政班子發號施令，仍然習慣于具體干預。由此可見，偏差的管理思想和理念必將導致二級學院多元治理徒有形式而無內容，只有框架卻無實質，同時制約其他非領導組織作為公共事務治理主體的功能和作用的發揮。

（2）配套制度建設滯后，治理權責內容劃定不清。《湖南高速鐵路職業技術學院章程》，明確要求二級學院實行民主管理，建立多元主體治理大格局。盡管從宏觀制度層面確保二級學院構建多元主體治理格局的合法性，然而，在二級學院內部治理過程中，行政權力、學術權力、其他民主權力都是存在的，也是必須平衡和協調的。而這些權力又由二級學院內部不同治理主體行使和承擔。由于微觀層面配套制度建設相對滯后，導致二級學院治理主體權責內容不清，權責關系不明。如二級學院領導核心、二級學院專業指導委員會、二級學院教代會、二級學院學代會等各自具體履行的權力類型是什么、承擔的職責有哪些等。

（3）運行機制尚未健全，治理運行效果監督不力。在兩級管理體制改革背景下，湖南高速鐵路職業技術學院五個二級學院逐漸獲得了更多的辦學主體權力，承擔更多的辦學責任。如專業規劃與專業群建設、教學質量管理與監控、校企合作與社會服務、科研提質和隊伍建設等。作為一級獨立辦學主體，在其運行過程中，整個學院的教學改革、科研提質、校企合作、招生就業等重要事務都集于一身。但就其內外部運行環境來看，相應的監督、評估、評價等機制尚未建立健全。如二級學院教研改革成果評價機制、二級學院校企合作與社會服務效果監督機制等。正因為缺少事后監督、評估、評價等相關機制的制約，二級學院治理只注重權力運行的過程，卻忽視用好權力帶來的實效;只注重學校權力的承接，卻忽視重要責任的高效履行;只講究按部就班地推動工作，卻忽視開拓創新地推動改革等。

三、高職院校二級學院內部治理模式科學運行的路徑選擇

（一）高職院校二級學院內部治理模式的構建策略

在兩級管理體制改革背景下，隨著重心下移、權力下放的穩步推進，學校與二級學院之間的關系會逐漸理順，二級學院內部治理模式改革也會逐漸提上議事日程。因此，對于二級學院內部治理模式的構建與選擇顯得尤為關鍵。實際上，兩種不同的治理模式，即集權式“一核多中心”模式和分權式“一中心多核”模式，呈現出階段性優劣特征，二級學院必須因勢利導、因地制宜地分時段分階段地選擇和構建。以湖南高速鐵路職業技術學院為例，從2017年兩級管理體制改革實施以來，鐵道工程學院、鐵道運輸學院、鐵道建筑學院、鐵道電信學院和鐵道機電學院五個學院根據相關的改革要求，逐漸在其內部建立二級學院專業指導委員會、二級學院校企合作委員會、二級學院教代會、二級學院學代會、二級學院團學會等。可見，二級學院治理多元主體的大格局或大框架已然形成。

在治理主體陸續就位的起始階段，二級學院的領導核心（黨政班子）的首要工作是做好對學校下放、轉交或轉移的相關事務的交接和相關權力的承接。所以，在不熟悉相關事務工作的具體內容和相關權力運行的職責范疇的前提下，二級學院的領導核心不宜急于放權，不必再次授權其他非領導治理主體擁有獨立處理和應對相關事務的權限。顯然，該時段二級學院最適合的治理模式是集權式“一核多中心”模式。

在集權式“一核多中心”模式運行一段時間后，多元治理主體的大格局愈發成熟，大框架愈發穩定。隨著學校與二級學院之間的所有關系逐漸理順，尤其是二級學院獲得更多的辦學自主權，承擔越來越多的教研創新與改革的重任時，二級學院領導核心（黨政班子）的重要工作是做好將學校交接的相關事務和下放的相關權力再次下放、轉交或轉移給其他非領導治理組織，充分調動其工作主動性和積極性，賦予其更多的相關事務工作的處理權限，真正讓其他非領導治理組織獨立運作、自主決策、自主管理?？梢?，二級學院最適合的治理模式是分權式“一中心多核”模式。

總之，在兩級管理體制改革背景下，高職院校二級學院內部治理模式改革勢在必行。每種治理模式的選擇和構建必須講究實施策略，不能一味長期沿用，不能一貫套用堅持不變，而需要分時段地辨別運行環境，分階段地調整模式運用。

（二）高職院校二級學院內部治理模式的運行保障

無論選擇和構建何種內部治理模式，仍然需要有力舉措為二級學院內部治理模式的順暢、穩定、持續運行護航。

1.轉變管理理念，夯實內部治理改革的思想基礎

治理理念不同于傳統管制下的統治思想，不同于單一權力主體的強權式主導和管理，更加注重三個維度的“三化”目標的實現，即治理主體的多元化、治理空間的網格化和治理方式的合作化。在整個公共事務的治理過程中，多元主體在相互信任的基礎上，形成多中心的“目標一致，分工不同”的治理網格空間，以互動性參與、合作性協商的方式尋求利益最大化，從而實現治理主體的自我管理和獨立運行。因此，在兩級管理體制改革縱深推進的大背景下，高職院校二級學院領導核心，尤其是黨政班子成員必須轉變管理理念，更新管理思維，由傳統的“單一權力中心”向“多元事務核心”轉變，由原先的“高度集權，統包統攬”向“合理分權，專業分工”轉變，由習慣性的“發號施令，不容商量”向“相互合作，共同協商”轉變，切實從大局出發，深化思想認識，牢固樹立現代治理理念，培育現代治理思維，為二級學院推進內部治理改革奠定思想基石。

2.加快制度建設，明晰內部治理主體權責內容

隨著二級學院大治理格局的建立與形成，不同治理主體也將各就各位。如何發揮治理主體作用，必須要讓其清楚自身權力范疇和職責要求等。因此，建章立制，加快制度建設，明晰劃定治理主體的權責內容顯得尤為必要。

一方面，宏觀設計，頂層謀劃?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，建立現代大學制度，制定和完善學校章程。在章程中，首先必須制定操作原則和運行規則，始終強調堅持相互依存、協調發展的原則，建立政治、行政、學術、民主管理四大權力交融、互補、協作的治理共管網絡。如學院黨委領導是核心，代表政治權力;學院院長負責是關鍵，代表行政權力;教授治學是根本，代表學術權力;民主參與是保障，代表民主權力。其次，還可以為二級學院其他組織定義。如二級學院教授委員會是二級學院最高的學術權力機構，專門承擔專業設置、職稱評聘、學術成果遴選申報等治學相關的學術性事務。

另一方面，微觀著眼，制度配套。雖然章程從宏觀層面對二級學院治理主體的權力類型、結構及責任要求提出了指導性意見，但隨著二級學院內部治理模式由集權式“一核多中心”模式向分權式“一中心多核”模式的轉變，探索建立二級學院治理主體的權責清單制度顯得尤為必要。明確治理主體結構和實施組織，劃分不同治理主體的權力類型，明晰不同治理主體的責任內容，切實構建黨委領導、院長負責、教授治學、其他組織參與的“政治、行政、學術與民主管理”四大權力共治共管的大治理格局。如下頁表1所示。

3.健全相關機制， 確保內部治理模式運行效果

一旦二級學院由集權式“一核多中心”模式向分權式“一中心多核”模式轉變，意味著二級學院由單一主體行政主導的管理模式向多元主體協商共治的管理模式轉變。那么，對于履行不同職責的治理主體，必須建立健全相關機制，對其治理效率與結果開展監督與評估，增強治理主體的責任感，確保二級學院作為獨立辦學主體高效、穩定和持續地運行。所以，要因地制宜，立足實際，宏觀謀劃，建立符合二級學院治理特征和運行規律的績效評估機制。

首先，明確評估主體，組建機構，解決“誰來評估”的問題。為確?？冃гu估的客觀性和公正性，組建二級學院績效評估委員會，其成員除了二級學院領導核心之外，還應包括學院教授代表、教職工代表、學生代表，校外合作的企業代表等，實現評估主體多元化。

其次，明確評估內容，設置指標，解決“評估什么”的問題。對于績效指標的設置，主要還是以治理主體的權力類型與責任要求為參考依據，建立“政治、行政、學術與民主管理”四大維度的評估指標體系。如政治領導力、行政執行力、學術治學力和民主管理力作為一級指標;其他相對應的具體責任要求作為二級指標。再如，學術委員會的責任內容包括專業發展與規劃、科研成果申報與遴選、職稱評聘、教師人才隊伍培育與引進等。

最后，明確評估路徑，多措并舉，解決“如何評估”的問題。第一，采用過程與結果相結合的評估方式。對于二級學院的績效評估，不僅要注重平時過程與進度的督查，而且要注重年終結果與實效的考核。第二，建立績效結果反饋及運用機制。一方面，對于最終的績效評估結果，績效評估委員會以書面報告的形式及時反饋給各個治理主體，告訴其問題與原因所在，并要求其總結教訓、限期整改。另一方面，充分合理地運用績效評估結果。為達到獎勤罰懶、舉優黜劣的目的，績效評估委員會直接將績效評估結果與獎懲掛鉤。

參考文獻：

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（責任編輯：楊在良）