高校在政府會計制度改革中的“公轉”與“自轉”

杜蓉　李美玲　呂亮　黎志濤

摘要：2018年5月，教育部發布了《教育部關于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見》，要求所有直屬高校、直屬單位高度重視、加強頂層設計、明確職責、突出重點、協同推進，確保2019年1月1日順利實施政府會計制度。目前，政府會計制度改革已拉開大幕，一系列文件的出臺，規定了高校財務人圍繞政府會計制度“公轉”的行為軌跡;改革能否有序推進，還需要高校財務人有效發揮堅決服從改革、支持改革的“自轉”精神。文章結合H大學的實際情況，總結政府會計制度實施過程中經驗，以推動政府會計制度的順利實施。

關鍵詞：高校;政府會計;“公轉”;“自轉”

政府會計制度的核心是構建政府預算會計和財務會計適度分離并相互銜接的政府會計核算模式，呈現“雙基礎、雙功能、雙報告”的特征。2014～2015年財政部組建了政府會計準則委員會，修訂發布了財政總預算會計制度，制定發布了政府會計基本準則等;2016～2017年，財政部制定發布了政府會計相關具體準則及應用指南，開展了政府財務報告編制試點工作，研究建立政府綜合財務報告分析指標體系。此次改革涉及面廣，配套文件多，落實好改革工作的重要基礎就是學習新文件、領會新精神、打開新思路、涌現新想法，讓高校每一位財務工作者既圍繞改革大局，同心同德、同向同行地“公轉”，又立足本職崗位，心無旁騖、坦然從容地“自轉”。

一、高校政府會計制度改革面前的“公轉”

（一）領會精神，準確把握改革方向

隨著我國經濟社會的不斷發展，財稅體制改革的不斷深化，政府會計信息使用者變得更加復雜多樣，政府會計的目標也變得更加清晰和明確。中共十八屆三中全會提出了“建立權責發生制政府綜合財務報告”的重大改革舉措，2014年新修訂的《中華人民共和國預算法》也對各級政府提出了按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告。為適應國家對政府部門財務管理的新要求，滿足權責發生制政府綜合財務報告的新規定，財政部發布《政府會計準則———基本準則》《政府會計制度——行政事業單位會計科目和會計報表》等文件。這是我國政府會計改革的一項重大舉措，為財務會計目標和預算會計目標的實現提供了重要保障，對加強和完善政府財務管理、提高資金使用效益、滿足財政多任務和多目標管理具有重要意義，同時為未來構建政府財務會計、預算會計和成本會計三大管理系統邁出了堅實的一步。

政府會計改革重構了政府會計核算模式，全面引入權責發生制會計核算模式，充分反映預算決算及政府受托責任的履行情況，有效提升政府的治理能力。高校財務人更應以高度的政治站位重視此次改革，準確把握改革的方向和目標，共同構建統一、科學、規范的政府會計準則體系。

（二）積極培訓，努力更新知識體系

現行的高等學校會計制度體系適當引入了權責發生制的核算基礎，加強了財政資金的管理力度，但也存在一些問題，如透明度不夠，不能科學反映政府的資產和負債狀況，不能正確反映政府的財務運行情況，不能真實反映學校辦學成本，不能有效推進全面預算績效管理，不能完整提供政府綜合財務報告等。在滾滾的歷史車輪下，政府會計制度的改革勢在必行。政府會計制度將建立與現代財政制度改革相適應的會計制度，全面引入權責發生制，逐步擴大核算范圍，重構滿足科學規范、透明清晰等要求的會計制度，摸清家底，為提高財政治理能力夯實基礎。

在政府會計制度改革的浪潮中，高校應積極組織人員參加培訓，加強政府會計制度和基本準則的學習和宣傳，及時更新知識理論體系，并組織集體討論和專題討論，形成人人學習新制度、人人參與新改革的氛圍。

（三）堅定信心，積極投身改革

關于政府會計改革，財政部近幾年出臺了一系列文件、成立了一系列的組織機構，如2014年12月12日國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發〔2014〕63號）;2015年10月23日發布《政府會計準則———基本準則》（財政部部長令78號）;2015年12月16日成立政府會計準則委員會（協調機制）;2016年7月6日《財政部關于印發<政府會計準則第1號——存貨、固定資產、無形資產、投資>等4項具體準則的通知》（財會〔2016〕12號）;2016年8月1日印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和會計報表》征求意見稿（財辦會〔2016〕30號）;2016年10月24日組建了政府會計咨詢專家組，共計60名專家;2017年1月16建立政府會計部校共建（中南財經政法大學：智庫建設）;2017年2月21日關于印發《政府會計準則第3號——固定資產》應用指南的通知（財會〔2017〕4號）;2017年4月17日印發《政府會計準則第5號——公共基礎設施》（財會〔2017〕11號）;2017年7月28日關于印發《政府會計準則第6號——政府儲備物資》的通知（財會〔2017〕23號）;2017年10月24日關于印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的通知（財會〔2017〕25號）等，這意味著行政單位會計制度和事業單位會計制度將重新合并，并全面引入權責發生制，反映受托責任。此外，財政部還積極組織課題研究，破解難題，為政府會計改革順利開展做好了充分的準備工作。在萬事俱備的環境下，我們不能有畏難情緒，要堅定政府會計制度改革的信心，加足馬力，大干快上，爭做會計改革的領軍人。

二、高校政府會計制度改革面前的“自轉”

（一）高度重視，舉全校之力推進改革

政府會計制度改革從狹義范圍理解，僅是財務會計的改革。從廣義的角度分析，它更是一次管理流程的梳理、一次信息化水平的提升、一次高校整體層面的革新。政府會計制度改革是一項全面、系統的重大工作，涉及到學校每一個部門每一名師生員工，尤其是財務、資產、科研、基建、人事、學校辦、信息化辦等相關業務部門，為按時啟動和落實此項工作，盡快完成實施政府會計制度所需的準備與配套工作，H高校緊跟改革步伐，由學校發文成立政府會計制度實施工作領導小組。政府會計制度實施工作領導小組組長由黨委書記和校長擔任，分管財務的副書記任副組長，領導小組的成員包括學校辦公室、財務部門、資產管理部門、人事部門、基建部門、信息化部門的主要負責人。改革實施小組的層次之高、規模之大，足以體現學校領導對此次改革工作的重視。

在政府會計制度實施的過程中，H高校全面梳理政府會計轉換工作流程，結合自身財務管理特點，做好學校的總體規劃研究，分階段、分步驟、分重點有序推進改革做好理論指導工作，繪制切實可行的改革路徑圖，并適時出臺《華中師范大學新政府會計制度實施方案》，建立上下協調、部門聯動、層層抓落實的工作責任制，將改革任務分解落實到具體部門、明確到具體責任人，確保改革落實到位。

財務處多次召開部門協調會，與資產、人事、信息化等部門的具體負責人溝通財務信息的對接事宜，確保信息的有效傳遞和無縫對接。以改革為契機，借助H高校機構調整的東風，人事部門重新編制校內部門代碼，重建部門代碼體系，財務部門按照新的部門代碼，做好部門轉換對接表，為新賬的開啟做好前期準備工作。同時，財務部門重新梳理校內項目，按照學校出臺的新校內預算結構重新設計項目編碼規則，并按照新舊制度轉換的要求制作新舊項目的轉換對照表，對新項目按新財務軟件要求做好科目、屬性、類型等的設置，在新制度體系下重整基礎信息，輕裝上陣。

（二）積極探索，尋求切實有效的實施路徑

學校已經成立政府會計制度實施工作領導小組，統領相關部門的改革工作。財務處作為此次改革的重要部門，指定專門人員履行好“改革總指揮”的職責，并且負責政府會計制度在部門內部的落實工作，制定實施計劃，明確轉換步驟，協調科室分工，總結改革經驗。

政府會計制度在學校的實施計劃必須堅持立足校情，借鑒兄弟院校經驗，做好總體規劃，穩妥有序推進，妥善協調好新會計制度與學校現行相關政策規定的關系。為此，財務部門積極探索，改革工作有序開展：

第一、立小組。財務處內部成立了實施小組，由財務處處長、分管會計核算的副處長任組長，成員包括會計核算科、信息與預算管理科、科研辦公室、會計服務科、收費科和處辦等各科室的相關負責人，充分保障了制度轉換過程中的人員配備。

第二、樹信心。為了讓改革更適應學校校情，實施小組組織人員對政府會計相關文件進行學習、研討，統一全處對新政府會計的認識，樹立實行政府會計的決心。

第三、詳分工。從政府會計的實施方案出發，縷清新舊銜接工作，將任務進行劃分，明確具體負責科室，并制定詳細的實施方案，確保改革工作的具體化和有序性。例如，明確由處辦公室負責開展處內的培訓和宣傳工作;明確由信息與預算科負責會同軟件開發商（天財）做好核算系統升級工作，建立平行記賬的觸發規則;明確由信息與預算科負責編制新舊科目對照表、項目設置表、科目余額表等;明確由會計核算科負責暫存款項的清理，特別是掛賬的款項要區分經濟分類和單位，便于財務會計正確觸發預算會計和教育部編制合并報表時抵消事項的賬務處理，并嚴格按照《高等學校會計制度》關于代管款項的規定清理代管款項，正確結轉“受托代理資產”和“受托代理負債”類科目的期初余額;明確由科研辦公室負責科研項目的清理工作;明確由會計服務科的基建崗負責基建賬并入大財務賬的業務處理，包括對基建投資進行拆分，轉入在建工程、預付賬款和工程物資等;明確由收費科負責學費和住宿費的清理工作;明確由結算中心清理相關票據和銀行賬戶，科學設置銀行科目，并區分與受托代理相關的銀行存款;明確由內部控制與稽核科對新舊制度轉換工作進行過程監督，及時發現轉換中出現的問題，根據學校核算的特殊情況，結合教育部出臺的核算手冊，形成具有H高校自身特點的會計核算手冊;明確由處辦（檔案室）負責憑證紙張的更新換代工作。

第四、明責任。為了避免轉換過程中的模糊地帶，在明確科室分工之外，財務處成立專項清理小組，如暫付款清理小組、暫存款清理小組、創收項目清理小組、系統轉換工作小組、資產賬務清理小組等，由清理小組組長負責牽頭落實，責任到人。例如，為了科學合理設置經濟分類科目、財務會計科目、預算會計科目等，信息與預算科除了在科室內部組織學習，還定期組織相關科室的交流會議，及時溝通設置過程中出現的問題，結合每個科室的實際需要進行相應的調整，不斷完善科目設置。

（三）深入討論，及時解決改革中的疑難雜癥

此次改革中準則與制度并行，其基本原則和目標一致，但目標實現的方式不同，而且此次改革的涉及面較廣，不僅是財務部門的事情，而是牽扯到國資、后勤、基建等多個部門的一系列改革。站在高校財務部門的視角，從宏觀層面來看，主要問題有：如何準確通過信息化手段實現政府會計與現行會計體系的無縫對接？如何實現跨部門的信息共享？如何有效提高財務內部各科室的默契和積極性？如何理清實施政府會計的頭緒？如何制定行之有效的實施方案？從微觀層面來看，主要問題有：如何做好固定資產的折舊工作，將虛提折舊轉換成實提折舊？如何順利地將基建會計賬套并入大學部大賬進行統一核算？如何減少平行記賬時的人為判斷事項？如何做好2019年1月1日的期初余額轉換和報表的編制工作？如何科學界定科研經費的收入確認時點？……針對一系列實施過程中發現的問題，H高校認真思考，積極討論，努力尋求最佳的解決方案。

政府會計制度改革，是政府會計領域的重大進步和創新。高校應抓住機遇，聚焦解決新舊制度轉換過程中存在的突出問題，對實行政府會計進行統籌謀劃和頂層設計，提高財政資源的使用效益。

參考文獻：

[1]國發[2014]63號.國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知.

[2]中華人民共和國財政部令78號.政府會計準則—基本準則.

[3] 教財[2018]6號.教育部關于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見.

[4]趙鳴驥.認真學習貫徹政府會計準則制度 加快推進政府會計改革[J].財務與會計，2018（01）.

[5]關于高等學校執行《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的銜接規定.

*基金項目：華中師范大學中央高校基本科研業務費資助項目（CCNU18CK10），項目名稱：.2018年度華中師范大學財會人員業務能力提升計劃研究項目課題“新政府會計的落地——政府會計改革實施路徑研究”。

（作者單位：華中師范大學財務處。李美玲為通訊作者）