論經濟園區的高質量發展

楊枝煌 陳堯

[摘要] 經濟園區發展是我國經濟社會發展變化的一個縮影和引擎。從沿海到內陸到沿邊再到海外，從單功能區到多功能區再到綜合功能區，從一種形式到多種形式再到融合發展，中國走出了一條具有特色的區域經濟發展道路。經濟園區在促進地方經濟發展、推動我國成為第一貿易大國、探索改革開放建設道路方面做出了重大貢獻，但仍存在功能趨同化、自主發展能力弱、發展定位不清晰等問題。要整合資源，營造國際一流營商環境，主動融入和服務國家戰略，補齊園區發展短板，推動我國經濟園區高質量發展。

[關鍵詞] 經濟園區 ? 高質量發展 ? 對策建議

[中圖分類號] F127 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] ?1004-6623（2019）05-0035-05

[作者簡介] 楊枝煌（1975 — ），閩南人，博士，國家治理協同創新中心研究員，研究方向：經濟、金融、文化、法律等前沿交叉學科;陳堯，中共廣東省委黨校經濟學部，研究方向：區域經濟與產業發展。

一、我國經濟園區發展概況

作為一種有效的組織形式及重要載體，經濟園區已成為我國區域經濟發展的核心動力和經濟增長極，顯示了強大的創新優勢和競爭優勢。各具特色的經濟園區，在促進人口和產業集中、發展現代工業以及提高區域競爭力等方面，產生了巨大的集聚經濟效應，已經成為其所在區域參與全球競爭的重要力量。

一是建立起多種類多層次的特色園區。1984年，在借鑒經濟特區成功經驗的基礎上，國家商務主管部門主導在上海、天津等沿海城市設立首批14家國家級經濟技術開發區。至2019年，219家國家級經濟技術開發區由東向西、由沿海向內陸縱深推進布局，成為改革開放的第二梯隊和“試驗田”;科技主管部門則主導建立了168個國家級高新區;國家計委及后來的發展改革委主導建立了19個國家級新區;農業主管部門建立了28個農業高新技術產業示范區或現代農業產業園;海關主管部門建立保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區和跨境工業區6種類型的海關特殊監管區域135個;商務主管部門建立了17個邊境經濟合作區、6個跨境經濟合作區、82個境外經貿合作區，以及12個境內關外的自由貿易試驗區、新設的6個自由貿易試驗區、增設的上海自由貿易試驗區臨港新片區、海南自由貿易港的加快探索建設，影響深遠。另外還創新了“兩國雙園”模式，在欽州建立中國與馬來西亞合作的欽州工業園區，在關丹建立中國與馬來西亞的關丹工業園區。

二是創新園區發展模式，由國內向海外擴展。自2004年開始，我國先后與馬爾代夫、格魯吉亞、澳大利亞、韓國、瑞士、冰島、哥斯達黎加、秘魯、新加坡、新西蘭、智利、巴基斯坦12國簽訂自由貿易協議，與東盟整體簽訂自由貿易協議，與東盟、智利、新加坡、巴基斯坦等簽訂了自貿協定升級版。此外，我國積極推動與周邊國家的次區域合作。如在東北亞地區推動包括俄羅斯、朝鮮、蒙古、韓國參與的圖們江地區經濟合作;在中亞地區推動包括中亞五國以新亞歐大陸橋為紐帶的新絲綢之路地區開發;在東南亞地區推動包括越南、老撾、緬甸、泰國等國共同參與的瀾滄江—湄公河次區域經濟技術合作和泛北部灣經濟合作。2013年我國開始推進“一帶一路”建設，設立了“六走廊三通道”，包括：絲綢之路經濟帶上的中蒙俄經濟走廊、新亞歐大陸橋經濟走廊、中國—中亞—西亞經濟走廊、中國-中南半島經濟走廊，連接“帶和路”的中巴經濟走廊、孟中印緬經濟走廊，以及21世紀海上絲綢之路的中國—印度洋—非洲—地中海藍色經濟通道、中國—大洋洲—南太平洋藍色經濟通道、中國—北冰洋—歐洲藍色經濟通道。

二、我國經濟園區發展取得的成就

經過多年的探索和發展，我國經濟園區取得了巨大成就，形成了具有特色的經濟園區發展道路。

1. 促進地方經濟社會快速發展

從所在地看，經濟園區都是所在地市或省會城市的發展引擎，一些縣設立的工業集中區更是整個縣域經濟的翹楚。從全國看，所有園區的GDP也占據了全國較高比重，成為整個國家經濟的重要支撐。從產業發展來看，園區中的企業往往是某個行業的龍頭企業，或者在園區中已經形成上下游產業鏈，形成各個行業的產業集群。經過多年發展，我國已成為世界規模的制造業大國，制造業占全球制造業的比重已超過25%，是唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家。

2. 我國成為貨物貿易大國的一大動力

一是通過優化外貿經營主體，擴大外貿對象，占領更多全球貿易比例。一方面，園區企業大多為優質企業，產品面向國際市場;另一方面，園區企業很多是外資跨國企業，不僅有自身內部貿易，而且有國際采購。因此，園區支持企業技術創新、制度創新和管理創新，培育了一批國際競爭力強的龍頭企業和跨國公司;支持中小企業開拓國際市場，增強外貿發展活力，從而推動我國外貿全球占比提升到2018年的11.75%，高于同期美國的10.87%。二是通過優化國內區域開發開放，促進對外貿易平衡。東部沿海發達地區發展起來后，帶動欠發達地區，同時，國家通過中部崛起、東北振興、西部大開發等戰略，支持中西部開辟新的園區承接外向型產業轉移，推動東中西部協調和可持續發展。三是通過優化貿易結構，打造外貿競爭優勢，提升貿易增加值。園區不斷打造外貿競爭的質量、技術、品牌和服務新優勢，打造“中國品質”“中國服務”“中國品牌”“中國技術”的外貿良好形象，著力推動高技術、高品質、高附加值產品和裝備制造產品出口;不斷推進外貿模式創新，大力發展跨境電商，培育貿易新業態;大力發展服務貿易，促進服務貿易和貨物貿易協調發展。同時，積極擴大進口，推動外貿平衡協調發展，極大地提升了外貿增加值。

3. 實現從邊境開放到境內開放的階梯

我國入世后不斷融入世界經濟大循環和國際大分工，不斷推進開放的廣度與深度，產業園區成為不斷創新和提升的開放載體。從各類經濟園區，到邊境經濟合作區、跨境經濟合作區，境內關外的海關特殊監管區、自由貿易試驗區，以及雙多邊的自由貿易區，境外的境外經貿合作區、兩國雙園和“一帶一路”六大經濟走廊，實現了邊境開放向境內開放的科學轉變和戰略提升，從世界工廠變成世界市場。

4. 積累了經濟建設和體制改革經驗

一是建立了園區發展體系。經濟園區發展呈多種類多層次狀態，不僅有商務主管部門的經濟技術開發區、自由貿易試驗區、邊合區、跨合區、境外經貿合作區、自由貿易區，還有發展改革委、農業、工信、科技等部門的國家級新區、現代農業園、汽車產業園、高新區等類型;不僅有國內的園區，還有國外的境外經貿合作區、經濟走廊。二是走出了貿工技一體化發展道路。由一般貿易到“三來一補”加工貿易，及頻繁進出的轉口貿易和中間品貿易，逐步擴展為服務貿易、技術貿易、文化貿易等高附加值貿易，甚至數字貿易，逐漸形成了貿工技一體化的外貿發展格局。三是形成了產業發展路徑。從政府主導到規劃先行再到載體建設，各類經濟園區不斷轉換發展思路，從而推動民營經濟、外資經濟、國有經濟在園區共同發展共同繁榮。四是試點了大部門政治體制。各園區為解決機構臃腫弊端，提高工作成效，試行大部門體制改革，如有經濟技術開發區，僅設黨委、管委會、紀委，下設黨辦加掛管委會辦公室、黨群工作部、綜合治安辦公室、紀委辦、環境與國土資源局、規劃建設與交通運輸局、科技經濟發展局（掛安全生產監督管理局牌子）、投資促進局、教育文體旅游局、民生保障局、財政局、市場監督管理局等十幾個部門，和國家相關部委進行有效對接，真正建立了大部門制度，實現了精兵簡政。

三、我國經濟園區發展存在的問題

1. 功能趨同化

大多數園區都定位于對外開放、體制創新、產業集聚、科技創新、總部經濟等功能，引致商務、發改、科技、農業等部門激烈的招商引資競爭，造成部分土地、人力、財力等資源的浪費，產生經濟園區特色不鮮明、開放仍有制約等問題。

2. 行政干預過多，導向偏離初心，市場作用未得到足夠重視

不少園區在建設過程中，追求GDP增長趨向仍然存在，行政干預過多，而市場卻未發揮應有作用。一些地方未切實從實際出發，以至多個產業園區功能重疊，出現了資源錯配、效率損失等問題;有的地方政府產業政策引導不足，規劃忽視自身特色，招商引資中產業定位不準、不配套，園區缺少產業氛圍，難以做到與市場無縫對接。

3. 自主發展能力薄弱，抗風險能力不足

多數園區自主發展能力依然薄弱，存在產業集聚度不高、傳統產業附加值低、高新技術產業所占比重較低、大項目引進不足、輻射帶動性不強、現代生產性服務業發展滯后、科技創新水平仍然落后等問題。此外，自身抗風險能力不強，一旦遭遇國際貿易爭端，會對其發展帶來嚴重后果。

4.發展體制機制有待理順

一是專門的園區開發相關法律闕如，使得園區創新發展無法可依，一些地方耕地資源被占用，生態環境被破壞，各種開發融資平臺野蠻生長，造成了龐大的地方債負擔。二是部分園區管委會管理體制僵化。自主審批權大都仍控制在省，且部門各自為政，信息不通，導致行政效率大打折扣。三是相關的管理人才、專業人才缺乏，尤其是專業性技術人員和高科技人才嚴重短缺，阻礙了園區的高質量發展。

四、新時期推進我國經濟園區

高質量發展的對策建議

（一）注重資源整合提升，打造高質量發展的經濟園區

針對當前經濟園區產業同構、同質化、重復建設、功能相同等突出問題，應做好園區的客觀評估，進行屬地化整合，推進東中西部協調發展，提升各類經濟園區發展質量。通過做減法，清理不合格園區，合并整合功能相似園區;通過做加法，合理增設融合工業、農業、科技業、服務業等綜合產業經濟園區;通過做乘法，復制推廣創新經驗，打造更高水平自由貿易試驗區或自由貿易港，提高園區的要素集聚能力、經濟支撐能力、輻射帶動能力;通過優化、提升和整合，將潛力巨大的特色園區規劃發展為特色小鎮。

（二）注重上下游運作，打造全產業鏈、高價值鏈和核心創新鏈

新時代我國經濟園區應在高質量發展的旗幟下，針對自主發展能力薄弱、抗擊風險能力不足問題，注重全產業鏈、高價值鏈和核心創新鏈的打造，參與和引領國際分工，建立自主可控的產業鏈。

一是突出全產業鏈招商。堅持“引進大項目”和“完善產業鏈”并舉，圍繞產業轉型升級，規劃“核心企業—產業鏈—產業集群—產業基地”布局，抓住關鍵環節、關鍵技術、關鍵零部件，盯住目標企業，找準突破口，鎖定重大項目，掌控產業鏈和供應鏈關鍵環節，以大項目引進帶動產業集聚，打造獨立自主的全產業鏈和全產業集聚區域。

二是占領價值鏈高端。堅持高端化、智能化、融合化的要求，不斷完善招商引資標準和項目準入條件，拉高發展標桿，提高發展質量，明確衡量價值標準，由過去單純衡量項目的投資強度和產出效益向高質量、高水平轉變，確保招商引資和項目建設的質量和效益，加快平臺經濟發展，構建現代產業體系，推動傳統產業轉型升級，集中力量打造高端產業集群。

三是建立核心創新鏈。堅持以科技為先導，以創新為旗幟，增強經濟園區自主創新能力，掌控產業鏈和供應鏈關鍵環節，實現大數據、人工智能、芯片等我國落后產業的追趕和超越，全面推動傳統產業由低端向高端的轉型升級，提高經濟園區的核心競爭力，占據國際競爭的制高點。

（三）注重治理能力現代化，打造國際一流營商環境

一是構建園區專屬法律體系。健全經濟園區的相關法律體系，對監管部門、市場經濟主體的權利與義務、經濟活動等方面嚴格立法，堅守底線，防范國家和公共安全的潛在風險，在給予經濟園區優惠政策和管理自主權的同時，對于安全生產、重大融資等行為要嚴格遵循法律規定，嚴把監管關。

二是建立歸口管理部門。明確經濟園區歸口管理部門為商務主管部門，而不能再分散于發展改革、科技、農業、工業和信息化等部門，從而實現統一監管、統一規劃、統一服務，提升政府與市場的互動效率。

三是創新園區監管模式。優化調整管委會組織機構，推行政園合一型管理模式，在園區的整體規劃布局、公共服務、產業聯系、基礎設施建設等方面由政府主導、引導，在招商引資、產業發展、利益分配等方面由園區內企業主導。整合、發揮園區、政府的資源與創新優勢。同時，提高園區對市場信息的敏感度、園區與市場的對接能力，以及園區的運作效率和經濟效益，實現治理體系治理能力現代化。

四是建立合理的評價體系。根據商務部自2015年啟動的綜合考評體系，完善產業基礎、科技創新、區域帶動、生態環保、行政效能、營商環境等指標，建立科學有效的量化評估標準，創新引領未來園區發展。

五是大力建設四類優秀人才隊伍。實現園區經濟管理隊伍，具有戰略眼光和管理水平，具有服務精神和服務意識;企業高管人員，既能夠做好日常管理，又能夠做好投資規劃;科技研發人才，加強基礎學科素養，特別是物理、數學、化學、法律、人文、音樂、美術、醫學等學科，同時加快引進和配備緊缺的高端人才;教育培訓人才，能夠培養人的批評思維、邏輯思維、逆向思維、系統思維等方面的能力，提高人的洞察力、想象力、創新力。

（四）主動融入和服務國家戰略，打造全新現代化園區升級版

一是主動融入和服務國家區域發展戰略，試點建設超大型經濟園區共同體。從國家層面加強經濟園區的頂層設計和規劃，創新設立大灣區等特大型超大型經濟園區。重點建設京津冀科技研發試驗區（含雄安新區），長三角全域產業應用引領區（含長三角一體化示范區），“粵港澳+閩臺”、“一國兩制”融合區（含粵港澳大灣區），黃河幾字灣、東北三省+內蒙古、云桂+東南亞的加工貿易集中區等特大型經濟發展共同體。

二是主動融入和服務國家創新戰略，建構新型綜合經濟體。在整合優化各類園區的基礎上，加快建設符合各地區的園區經濟綜合體。其中，最為關鍵的是進行國企民企外企的混合所有制改革，推進現代化教育和農業，構建百/千年老店發展機制，控制產業鏈關鍵環節的全球格局。

三是主動融入和服務國家自由貿易區戰略，建立中國自由貿易區四大圈層。推進海峽兩岸及港澳與蒙古簽訂自貿協定，最終建立起大中華自由貿易區;以中國—巴基斯坦自由貿易區為范本，加快布局與重要經濟體的自由貿易區，建立開放水平最高的雙邊自由貿易區體系;以中日、中印自由貿易區為突破口，推動建立亞太自由貿易海陸平原。以中日、中印自由貿易區為新突破，建立區域全面經濟伙伴關系，即由東盟十國+中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度16國統一市場的全球最大自由貿易區;繼續貫徹實施“大國是關鍵，周邊是首要，發展中國家是基礎，多邊是重要舞臺”的全方位外交布局，建立全球線上線下的自由貿易區。立足周邊國家，建立中國與周邊國家自由貿易走廊;利用先進計算機網絡技術，建立網上自由貿易區。

四是主動融入和服務“一帶一路”建設，推動建設人類命運共同體。經濟園區不僅可以在國內發展，復制推廣到國外發展，還可以聯合外資共同開發第三方市場，真正成為以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等為主要內容的“五通示范區”，成為產業鏈共同體、生態鏈共同體、價值鏈共同體、利益共同體、責任共同體和命運共同體“六大共同體先行區”。

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Abstract： The development and evolution of park economy is a historical epitome and an important engine of China's economic and social development and change. From coastal to inland to coastal， from single-function area to multi-function area to comprehensive function area， from one form to multiple forms to integrated development， China has embarked on a road of regional economic development with Chinese characteristics. The park economy has made significant contributions to local economic development， promoting China's becoming a major trading power， and exploring the road of reform and opening up. However， there are still problems such as functional convergence， weak self-development， and unclear development orientation. It is necessary to integrate resources， create a world-class business environment， actively integrate and serve national strategies， complement the short-term development of the park， and promote the high-quality development of China's park economy.

Key words： Park Economy; High-quality Development; Suggestions

（收稿日期：2019-08-18 ?責任編輯：羅建邦）