以特色小鎮建設助推湖南鄉村振興的對策研究

劉貝 張友明 劉芳清 周克艷 陳俊宇

摘 ? ?要：建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是實現鄉村振興的關鍵環節，特色小鎮作為城鄉的結合部，是推進城鄉融合發展的重要“橋梁”，以特色小鎮建設為抓手助推鄉村振興具有重大作用和現實意義。研究表明，湖南特色小鎮建設在助推鄉村振興過程中面臨特色小鎮發展體量小，帶動鄉村振興實力不強;建設平臺小，集聚城鄉資源要素能力不強;改革力度小，創新驅動城鄉融合發展動力不強等問題，提出了完善以規劃為基礎的鎮村空間融合、以產業化為特色的鎮村一二三產業融合、以政府為主導的城鄉基礎設施融合、以均等化為特征的城鄉公共服務融合、以改革為動力的城鄉政策制度融合和以黨建為引領的鄉村組織融合等對策建議。

關鍵詞：鄉村振興;特色小鎮;湖南省;對策建議

中圖分類號：TU982.29 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.10.019

Abstract： Establishing and perfecting the system mechanism and policy system of urban-rural integration development is the key link to realize rural revitalization. Characteristic towns as the combination of urban and rural areas， are important bridges to promote the integration of urban and rural development. It is of great significance and practical significance to promote the Rural Revitalization with the construction of characteristic towns as a grasp. In the process of promoting the rural revitalization， the construction of characteristic towns in Hunan province is faced with the small volume of development of characteristic towns， which will drive the development of villages. The construction platform is small， and the ability of gathering urban and rural resources is not strong. Some problems such as small reform， weak motive force of innovation-driven urban-rural integration and development， etc. Countermeasures and suggestions were put forward，such as perfect the integration of town and village space based on planning， integration of towns， villages， one， two and three industries with industrialization as its characteristics， government-led integration of urban and rural infrastructure， integration of urban and rural public services with equalization， integration of urban and rural policies and institutions driven by reform， rural organization integration guided by party construction.?

Key words： rural revitalization; the characteristic town; Hunan province; countermeasures and suggestions

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時期做好“三農”工作的總抓手，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系則是實現鄉村振興的關鍵環節[1]。特色小鎮作為聚焦特色產業和新興產業，融合文化、旅游、社區功能于一體的不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺，其核心內涵與鄉村振興戰略的目標要求不謀而合。特色小鎮作為城鄉的結合部，是推進城鄉融合發展的重要“橋梁”[2]。因此，探討以特色小鎮建設為抓手助推鄉村振興具有重大作用和現實意義。

1 特色小鎮建設在鄉村振興中的地位作用

1.1 特色小鎮建設是城鄉融合發展的必然趨勢

縱觀發達國家城鄉發展的歷史，其城鄉關系大致經歷了“鄉村支持城市發展—城市反哺鄉村發展—城市與鄉村互促融合發展”的過程[3]。在城鄉融合發展進程中，英、美、法、德、日等發達國家以特色小鎮建設為抓手，通過人的城鎮化、城鎮扁平化、城鄉等值化，推動公共設施和資源要素無差異流動，取得了推進城鄉融合發展可供借鑒的成功經驗。

1.2 特色小鎮建設是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的先行者

目前，我國經濟發展已經進入“以城帶鄉、以工補農”的工業化中期。新時代，實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，破除城鄉二元結構，迫切需要加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系[4]。深化城鄉融合發展體制機制改革，涉及面廣，利益調整難度大，需要探索實踐和試點推進。特色小鎮作為城鄉融合發展的結合部，一端連著城市、一端連著農村，具有承接城市和帶動鄉村的雙重功能。因此，探索實踐城鄉融合發展體制機制和政策體系，特別需要以特色小鎮建設來先行先試。

1.3 特色小鎮建設是推進鄉村振興的引領者

當前，我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出，農村、農業已成為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的“短板”，亟待實現農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。實現鄉村振興，任重道遠。特色小鎮是我國鄉村行政區劃的特殊經濟地理單元，在聚集產業、投資、創新、人才、服務等方面具有明顯優勢和較強功能[5]。近年，我國各地在系列推進“城鄉統籌發展”、“社會主義新農村建設”、“城鄉一體化發展”、“農業供給側結構性改革”中，特色小鎮建設發揮了重要的示范帶動作用。湖南省涌現出了金井茶葉小鎮、廉橋中藥小鎮、花石湘蓮小鎮、潯龍河生態藝術小鎮等一批特色小鎮建設典范。因此，推進鄉村振興，需要高度重視以特色小鎮建設來引領帶動。

2 湖南特色小鎮建設現狀及存在問題

2.1 建設現狀

近年來，湖南從產鎮融合、示范鎮、旅游名鎮等層面強力推進特色小鎮建設，取得了較好成效。全省已創建了國家級特色小鎮16個、國家級重點鎮170個、國家新型城鎮化試點鎮4個、國家歷史文化名鎮名村22個，湖南省歷史文化名鎮19個、美麗宜居小鎮（村莊）17個、省級中心鎮100個、特色鎮151個、省級示范鎮建設34個、省新型城鎮化試點鎮28個、省級農業特色小鎮10個。這些都為特色小鎮建設提供了良好的基礎條件，尤其是旅游特色名鎮、特色景觀鎮所在地，將成為湖湘特色小鎮建設的重點。

2016年10月和2017年8月，國家住房和城鄉建設部先后公布了兩批特色小鎮名單中，湖南已有16個入選，其中首批5個，分別為長沙市瀏陽市大瑤鎮、邵陽市邵東縣廉橋鎮、郴州市汝城縣熱水鎮、婁底市雙峰縣荷葉鎮、湘西土家族苗族自治州花垣縣邊城鎮;第二批11個，分別為常德市臨澧縣新安鎮、邵陽市邵陽縣下花橋鎮、婁底市冷水江市禾青鎮、長沙市望城區喬口鎮、湘西土家族苗族自治州龍山縣里耶鎮、永州市寧遠縣灣井鎮、株洲市攸縣皇圖嶺鎮、湘潭市湘潭縣花石鎮、岳陽市華容縣東山鎮、長沙市寧鄉區灰湯鎮、衡陽市珠暉區茶山坳鎮。

2.2 發展思路

湖南特色小鎮建設首先要明確界定空間單元，特別是在現有建制鎮、中心鎮、集鎮的規模經濟尚未完全顯現的地區，要充分發揮小城鎮建設的基礎優勢和集聚效應，立足資源稟賦和市場需求提煉發展主題來彰顯特色，用創新型思維挖掘本地的比較優勢，通過產業、文化、旅游、建筑、生態特色等不同形態載體支撐小鎮特色標簽和形象塑造[6]。而在已有小城鎮發展實力和產業基礎具備一定規模的縣域，可效仿浙江等東部沿海經濟發達地區，規劃新的區域打造特色小鎮，新特色小鎮建設一定要精、要特，要兼顧差異化發展定位，防止千城一面，同時政府要在資金、土地、人才、技術等資源要素配置方面做好保障，在政策支持上賦予特色小鎮更大管理權限并出臺配套扶持政策。

2.3 類型模式

近年來，湖南特色小鎮建設進程加快，初步形成了傳統產業型、新興產業型、特色旅游型、城郊休閑型、集群發展型等五大特色小鎮與鄉村發展契合的類型模式，初步建成了一批特色明顯的小鎮，如金井茶葉小鎮、廉橋中藥小鎮、花石湘蓮小鎮、新安商貿物流小鎮、熱水溫泉小鎮、花垣邊城小鎮、張家界王家坪鄉村旅游小鎮、潯龍河生態藝術小鎮以及以“銅官陶城”、“新康戲鄉”、“喬口漁都”、“靖港古鎮”等為核心的長沙湘江古鎮群。以特色小鎮建設為依托，助推鄉村振興，全力推進富饒美麗幸福新湖南建設。

2.4 存在問題

2.4.1 特色小鎮發展體量小，帶動鄉村振興實力不強 ? ?近年，湖南相關部門聯動強力推進特色小鎮建設，取得了較好成效。全省已創建了國家級特色小鎮16個、省級農業特色小鎮10個，但各類特色小鎮總體數量不多，在全省鎮村總量中占比偏低。同時，大部分特色小鎮發展體量小，缺乏大企業、大品牌，產業規模不大，企業輻射效應、產業集群效應、品牌影響效應等尚未形成，帶動鄉村振興實力不強。

2.4.2 特色小鎮建設平臺小，聚集城鄉資源要素能力不強 ? ?當前，湖南部分特色小鎮在建設定位上，盲目模仿外地模式，沒有彰顯本地特色，自身優勢發揮不充分，致使發展空間受局限;在發展規劃上，多局限于鎮核心區建設，對整個鎮域建設和產業融合發展考慮不多，人為分割了鎮鄉聯系，壓縮了自己的發展平臺。由于特色不明、優勢不顯、平臺不大、空間不廣，導致特色小鎮吸引聚集城鄉人才、資金、技術、企業、產業、服務、信息等資源要素能力不強。

2.4.3 特色小鎮改革力度小，創新驅動城鄉融合發展動力不強 ? ?在現有城鄉發展體制機制和政策體系框架下，特色小鎮沒有列為先行先試改革試驗區。全省特色小鎮建設在土地、戶籍、投融資、公共基礎設施建設、基本公共服務、社會保障等方面的改革力度小，城鄉要素雙向流動不通暢，要素難以優化配置，創新驅動城鄉融合發展動力不強、活力不夠。

3 湖南發展特色小鎮助推鄉村振興的對策建議

3.1 完善以規劃為基礎的鎮村空間融合

2014年2月，習近平總書記在考察北京時指出，“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。因此，要高度重視特色小鎮規劃的基礎性、引領性作用，通過科學規劃，引導鎮村空間合理布局、融合發展。建議研究出臺湖南省特色小鎮規劃編制實施意見，指導、規范和促進特色小鎮規劃編制。特色小鎮規劃編制，要突出縣級財政經費和部門組織的主導作用，明確鄉村振興五大目標融合，鎮、村全域空間融合，產業發展、村鎮建設、土地利用、生態保護多規融合，技術單位、實施主體、主管部門智慧融合，增強規劃成果的先進性和可操作性，實現一張“藍圖”干到底[7]。

3.2 完善以產業化為特色的鎮村一二三產業融合

產業興則百業興，產業強則百業強。產業興旺是實現鄉村振興的“牛鼻子”。發展特色小鎮產業，要遵循產業發展規律和市場經濟規律，彰顯產業特色優勢，著力打造“一鎮一業”[8];注重以農為本，建設特色農產品規?；a、加工基地，融合發展休閑旅游業和現代服務業，構建一二三產業交互融合發展的現代鎮村產業體系;突出企業和農民發展產業的主體作用，發揮政府公共財政對產業發展的引導扶持作用。建議省財政涉農專項資金加工對特色小鎮產業發展給予傾斜支持，扶持特色小鎮產業做特做優做強。

3.3 完善以政府為主導的城鄉基礎設施融合

公共基礎設施具有社會基礎性、壟斷性、公共產品性和外部性等特征，農村基礎設施是推進鄉村振興不可缺少的硬條件，是城鄉融合發展各種網絡要素流的依托和保障。新時代，要盡快補齊鄉村基礎設施短板，既要充分發揮市場的資源配置作用，更要發揮政府的主導作用。建議研究出臺支持特色小鎮基礎設施建設的政策措施，增加政府公共財政投入，撬動社會資本投入，加快完善特色小鎮交通運輸、能源、郵電通訊等經濟性基礎設施和學校、科技、醫院等社會性基礎設施建設，推動城鄉基礎設施融合發展。

3.4 完善以均等化為特征的城鄉公共服務融合

黨的十九大報告提出，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。推動城鎮公共服務向鄉村延伸，實現城鄉基本公共服務均等化，是城鄉融合發展的核心內容之一。近年，國家在農村義務教育、就業、醫療衛生、社會保障、公共安全等公共服務方面改善力度較大，但與城鎮基本公共服務保障水平的差距仍然較大。完善以均等化為特征的城鄉公共服務融合，需要較強的政府公共財力作保障，既要量力而行，更要盡力而為。建議以特色小鎮為突破口，先行先試，加快推進城鄉基本公共服務均等化。

3.5 完善以改革為動力的城鄉政策制度融合

改革是發展的動力。當前，我國農村改革已經進入攻堅期和深水區。深化農村改革，關鍵在于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動土地、勞動力、資金、技術等生產要素在城鄉之間雙向流動和優化配置。建議將全省特色小鎮列為農村綜合改革試點區，在土地、戶籍、投融資、公共基礎設施建設、基本公共服務、社會保障等方面全面開展改革探索實踐。

3.6 完善以黨建為引領的鄉村組織融合

2016年4月25日，習近平總書記在安徽調研時強調“要把農村基層黨組織建設成為落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心”[9]。組織振興是實現鄉村振興的重要任務。建議在全省特色小鎮全面開展以黨建為引領的鄉村組織振興創建活動，建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制[10]，強化農村基層黨組織領導作用，發揮好農民主體作用，推進富饒美麗幸福平安鄉村建設。

參考文獻：

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